政府间行政协议在区域制度协作中的运用-凯时k66

  《政府法制研究》2021年第8期（总第344期）

  ●长三角区域政府间行政协议的内容主要包括：发展规划协同、技术标准统一、共享平台建设、行动计划协同、信息互通互联、行政执法协助、行政管理协作以及重大项目合作等。所涉及的领域几乎涵盖行政管理的所有领域，并呈现出从经济领域向社会领域再向文化领域延展的轨迹。

  ●长三角区域政府间行政协议在促进长三角一体化发展中发挥了重要作用，但其实践也存在一些问题，主要包括：一是其法律性质模糊，造成其制度刚性不足，缺乏法律上的约束力；二是形式要件上不统一、没有程序规范，影响行政协议的实效；三是协议内容空泛原则，不具有可实施性，更多是一种象征意义；四是重复缔约或者化整为零现象严重。

  ●区域一体化进程中政府间行政协议应从以下几个方面完善：第一，确立其法律属性，使之成为一项较为刚性的新型公共管理制度；第二，通过顶层设计，形成基本的形式规范和程序规制；第三，建立国家层面的备案审查制度；第四，建立履约评估与督察机制；第五，完善协商修正机制；第六，建立向社会报告制度。

政府间行政协议在区域制度协作中的运用

——基于长三角地区的实证报告

作者：刘平

  相较于区域协同立法、区域行政执法协作等方式，签订政府间行政协议是目前跨行政区域协作实践中运用最为广泛的一种方式，目前已经呈现出主体多元、形式多样、内容丰富、领域广泛等鲜明的特点。当然，用法治的眼光来审视，还有进一步规范和完善的必要，其功能发挥还有上升的空间。

  一、政府间行政协议的法理基础

  所谓的行政协议，原本与行政合同、行政契约的概念相通。之后，在实践中，慢慢地有了一种约定俗成，即将政府及其部门与行政相对人之间形成的外部合意，称作行政合同，或者政府合同，如行政主体与行政相对人签订的房屋征收合同、政府特许经营合同等；而政府或者部门之间签订的内部合约，称为行政协议。2014年修订的《行政诉讼法》则打破了这种传统的约定，其将政府与行政相对人之间的合约行为称作行政协议，并将对行政协议的履约行为纳入了行政诉讼范畴。这标志着行政协议正式入法，并取代了传统的行政合同概念。之后，最高人民法院的司法解释对行政协议作了界定：指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。基于此，行政协议有了在政府内部适用和在外部适用的两种情形。所以，作为本文研究主题的行政协议，不得不需要一个限定词：政府间行政协议，也有学者称之为“区际行政协议”。

  政府间行政协议，是指两个或两个以上的行政主体，为了提高国家权力的行使效率，实现行政管理的效果，互相意思表示一致而达成协议的双方行为，本质上是一种对等性行政契约。与行政机关和行政相对人之间的行政协议不同的是，政府间行政协议具有非强制性的法律特征，即并不直接产生法律后果。

  另一方面，政府间行政协议建立在相关主体协商一致、自愿缔结和履行的基础之上，所以本质上是一种公法契约，体现了协议主体的平等自愿性和行政权的自我运用，是缔约各方自觉履行相关义务的依据，因而具有内在的约束力，属于一种非正式的法律渊源。有学者把它认定为“具有软法的效力”,即“通过约定缔约机关之间的权利义务而使得相对人获得某种利益或使其利益范围受到某种限定。”因而协议仍具有事实上的约束力，但其效力止于政府和部门，不对行政相对人直接产生权利与义务。

  政府间行政协议的合法性基础，是基于区域平等性。平等原则源于宪法所确立的人的平等权，即法律面前人人平等，这是现代法治所确立的一个基本原则。这一宪法原则在行政法里则转化为“同等情况同等对待，不一样情况不一样对待。”具体表现为权利平等、机会平等和规则平等。与此相呼应的是，在我国，反对地域歧视，要求地域平等的观念，也在不断的觉醒和强化，近年司法审判中出现的地域歧视案就是明证。当然，也有学者认为，我国的区域平等缺乏地方自主权这一前提，缺乏法治的良好保障。这即为区域一体化背景下的政府间行政协议的产生提供了现实需求，但同时也对行政协议缔结与履行提出了法治保障的新要求。从目前的实践定位来看，政府间行政协议具有推进立法的同步实施、承担法制不统一的协调、填补立法的空白和缺失、协调地区之间利益冲突、协同行政执法行为等多种功能。但其法律效力是模糊不清的，因而也没有救济的途径可言。这也正是本文研究的价值所在。

  二、政府间行政协议的域外经验

  行政协议制度在国外有比较成熟的经验，有代表性的是美国的州际协定制度，其最早产生于美国殖民地时期，主要应用于解决州与州之间的边界纠纷。后来，为了解决州与州之间水资源的分配、城市规划的协作、桥和隧道的公用等问题，又被广泛运用并得到进一步发展。经过上百年的发展，美国的州际协定已经形成了一套比较完善的制度，并有美国宪法的确认与保障。在当代美国，州际协定已经成为实现州际合作和争端解决的最为重要的法制协调机制。此外，在西班牙和法国等欧州国家，行政协议制度也广泛应用于解决地方之间的各类事务。

  国外州际协议制度和行政协议制度具有以下几个特点，它的发展与完善，对我国政府间行政协议制度的完善有一定的借鉴意义：

  一是具有法律依据和法律效力。在西班牙，行政协议的法律依据主要是1992年制定的《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》，其第8条规定赋予了地方政府缔结行政协议的权力；在法国，2003年对宪法进行修改时进一步扩大了地方自主权，修改后的宪法第72条第3款赋予地方政府以“条例制定权”。在美国，州际协定的效力优先于成员州之前颁布的法规，甚至也优先于之后新制定的法规；此外，各州一经参加州际协定，就不能随意单方面的对协定进行修改或者撤销。

  二是有的协议需得到国会或参议院的批准。在美国，如果协议涉及到政治影响力，以至于影响到宪法权威的州际协定是需要征得国会同意的。不需要国会同意的州际协定，主要涉及的是各州的日常事务或各州占主导性的行为，比如教育、儿童福利或者精神健康，等等。在西班牙，1992年制定的《西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法》，规定部门会议协议和协作协议都应当得到参议院同意。

  三是协议条款的内容比较全面。美国州际协定具有合同法的性质，其内容的表述非常全面，有目的条款；缔约机关及其法律能力条款；与法律、先例以及其他协定的关系条款；时间和空间效力条款；协定管理委员会的设置、工作人员条款以及联邦政府的参与条款；经费来源条款；协议终止条款；修改和补充条款；调解和仲裁条款；司法裁决条款等，几乎涵盖了合同法的主要条款。因此，各州的权利义务相对比较清晰。

  四是涉及的范围越来越广泛。在美国，几乎所有的州都参与了州际协定的签订，州际协定涉及的领域越来越广，从传统的边界纠纷的解决，到环境污染和自然资源的保护问题；从交通管制到对服务领域的规范等等，几乎涵盖所有领域。

  三、对长三角区域政府间行政协议的现状评估

  长江三角洲区域一体化发展，有其地域相邻、文脉相通、市场相连等天然的条件，也经历了漫长的发展过程。1961年，华东局在上海设立，作为长三角省市合作协调机构，实质上形成了上海领导江苏、浙江的局面，这可以视为长三角区域一体化的序幕。作为长三角一体化的1.0版是1983年国务院成立上海经济区。从开始的10个城市逐步扩展到协调江苏、浙江、安徽、江西、福建等五省区域合作，这一体制对区域内部的技术转移和产业区域转移，发展乡镇企业和区域经济作出了重要贡献。该阶段随着1988年“上海经济区规划办公室”撤销而结束。2.o版是长三角城市合作联动阶段。1992年，国务院召开“长三角及沿江地区规划座谈会”，同年，长三角城市协作部门（经协委）主任联席会议召开，开展城市间合作的商讨与初步实践；1996年上海发起成立“长江三角洲城市经济协调会”；1997年召开第一次长三角城市市长联席会；2003年长三角16个城市市长峰会召开，并发表了以“城市联动发展”为主题的《南京宣言》。2007年，国务院召开“长江三角洲地区经济社会发展专题座谈会”；一年后，国务院正式出台《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》。2010年，《长江三角洲地区区域规划》颁布实施，明确提出建设具有较强国际竞争力的世界级城市群，城市政府间合作向“泛长三角”拓展。3.0版是长三角一体化发展上升为国家战略阶段。2014年，习近平总书记明确要求长三角率先发展、一体化发展，同年发布的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，首次明确了安徽作为长三角城市群的一部分，参与长三角一体化发展；2016年，《长江三角城市群发展规划》正式颁布实施，并提出到2030年全面建成具有全球影响力的世界级城市群的目标，要求长三角率先建立一体化发展体制机制，创建城市群一体化发展的“长三角模式”。2018年，习近平总书记在出席首届中国国际进口博览会开幕式时宣布，将长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略，并要求建立长三角生态绿色一体化发展示范区。2019年12月，中共中央、国务院印发实施《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角一体化进入全面发展的快车道。

  在长三角一体化发展进程中，政府间行政协议一直发挥着十分重要的作用，成为一体化发展中运用最为广泛的协作方式。为了对长三角地区政府行政协议的现状进行科学的评估，本文作者抽取了长三角地区2016年1月至2021年3月间的各类政府间行政协议作为样本，共66件（参见附录一）。通过对此进行统计分析，归纳出基本的评估结论。

  （一）行政协议形式

  统计显示，长三角区域政府间行政协议主要有三种形式：一种是综合性的战略合作框架协议（合作备忘录），主要是由三省一市的政府签署，如《长江三角洲城市群发展规划》；也有地级区市联合签署的，如《长三角地区乡村振兴区域合作联盟协议》，由三省一市28个区市签署。第二种是专项性合作协议书，这是数量最多的一种，既有政府之间签署的，如《长三角地区市场一体化建设合作备忘录》，更多的是政府工作部门之间签署的。第三种是行动计划（行动方案），如《长三角地区深化推进国家社会信用体系建设区域合作示范区建设行动方案（2018-2020）》，由三省一市信用体系主管部门签署。此外还有若干特别形式，如：联盟章程《长江三角洲城市经济协调会章程》、会议纪要《长三角文化和旅游联席会议纪要》、若干举措《关于在长三角生态绿色一体化发展示范区强化知识产权保护推进先行先试的若干举措》等。

  除此之外，还有一种特殊的行政协议形式：法规条款式行政协议，即征求意见型立法协作。此种方式既可以说是一种特殊的协同立法方式，因为最终形成的是法规条款，也可以说是一种特殊的行政协议方式，因为达成协议者不是立法机关而是相关行政主管部门。笔者对2019年和2020年上海市人大审议通过的25件地方性法规作了梳理，其中的19件有相关长三角一体化协作的内容，占比达76%。具体分为三种类型，一种是专门设置一章规定长三角区域协作，如《上海市航道条例》设有第四章“长江三角洲区域协作”；《上海市长江中华鲟保护条例》设有第四章“区域协作”;《上海市铁路安全管理条例》设有第五章“联合监管与长三角区域协作”。第二种是有多个条款规定相关内容，如《上海市标准化条例》《上海市会展业条例》《上海市养老服务条例》均属此类；第三种是在总则中有一条原则性的表述。（参见附录二）

  （二）行政协议签署主体

  统计分析显示，长三角区域政府间行政协议的签署主体主要有两类：一类是政府之间，具体有三省一市政府联合签署的，也有两地政府签署的。如《沪嘉杭g60科技走廊建设战略合作协议》，由浙江省政府和上海市政府签署；还有多个地级市政府和区签署的，如《共建共享g60科技走廊战略合作协议》，由苏州、杭州、湖州、嘉兴、金华、合肥、芜湖、宣城与松江等9区市联合签署。另一类是政府工作部门之间签署，主要由三省一市的行政主管部门之间签署，这是数量最多的一种行政协议，占比达67%，在上海市政府所属36个工作部门中涉及到22个，可以说，具有外部管理职能的政府部门都参与其中。

  还有几种由特别主体结合签署的协议：（1）央地结合型，如《长三角区域一体化发展规划纲要》，由国家发改委、三省一市人民政府签署；《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行动方案》，由交通运输部、三省一市交通行政主管部门签署；（2）政企混合型，如《共建长三角产业合作区战略合作框架协议》，由无锡市、常州市、湖州市、宣城市政府与光明食品（集团）有限公司联合签署；（3）政府与司法混合型，如《关于在长三角生态绿色一体化发展示范区强化知识产权保护，推进先行先试的若干举措》，由示范区执委会、两省一市的市场监管部门、人民法院、人民检察院联合签署。

  （三）行政协议内容

  统计分析发现，长三角区域政府间行政协议的内容十分丰富。既有硬件设施建设上的合作，也有制度软件上的合作。归纳起来有以下几种：

  1.发展规划协同。有《长三角区域一体化发展规划纲要》《长江三角洲城市群发展规划》；《上海市航道条例》第32条也明确规定，编制涉及与长江三角洲区域其他省连通的航道规划，市交通行政管理部门应当征求相关省人民政府交通行政管理部门的意见。

  2.技术标准统一。有《长三角区域企业信用评价推荐标准及规范》，此外，《上海市标准化条例》第29条规定，与长三角区域相关省建立标准化协调合作机制，定期协商区域内标准化重大事项，促进市场体系一体化建设。第30条规定，推动建立区域协同标准体系，通过采用经评价符合先进性要求的标准，推进长三角地区高质量一体化发展。加强跨省际规划衔接、重大基础设施建设、环保联防联控、产业结构布局调整等领域的合作交流，优先在信用、旅游、交通、环境保护等方面推动标准共享和互认。《上海市航道条例》第34条规定，航道养护计划中涉及与长江三角洲区域其他省连通的高等级航道的，市、区交通行政管理部门应当在航道养护周期、养护标准等方面与相关省、市进行协商。

  3.共享平台建设。有《长三角信用平台共建共享合作协议》《长三角国家贸易“单一窗口”合作共建协议》《消费投诉云平台合作》等。

  4.行动计划协同。有《长三角地区共同开展“满意消费长三角”行动方案》《长三角地区教育一体化发展三年行动计划》等；《上海市会展业条例》第16条规定，支持本市会展活动举办单位在长江三角洲等区域举办系列展,通过品牌合作、管理合作等形式推动会展业区域联动。鼓励本市会展行业组织在长三角等区域建立会展业联动发展工作机制,建设长三角等区域特色展览展示平台,举办区域联动主题会展活动。

  5.信息互通互联。如《上海市航道条例》第35条明确规定，应当与长江三角洲区域相关省人民政府交通行政管理部门共享下列信息：（一）航道规划、建设、养护、保护相关信息；（二）航道科研信息，包括新技术、新材料、新工艺、新标准的研发应用等信息；（三）航道行政执法信息；（四）各方协商确定的其他信息。《上海市地方金融监督管理条例》第8条规定，本市完善长江三角洲区域金融监管合作机制，建立健全风险监测预警和监管执法联动机制，强化信息共享和协同处置，推动金融服务长江三角洲区域高质量一体化发展。

  6．行政执法协助。有市场监管的反垄断执法协作、联合开展文化执法活动与执法协作的协议等；《上海市航道条例》第36条规定，应当加强与长江三角洲区域相关省、市的航道行政执法联勤联动，在行政执法互助、案件移送、行刑衔接等方面形成一体化机制。《上海市长江中华鲟保护条例》第31条规定，应当与长江流域其他地区相关部门加强中华鲟保护管理的执法合作，搭建区域性执法协作平台，推进执法信息交流和证据通报，协同打击非法猎捕、非法经营利用等违反中华鲟保护管理规定的行为。

  7.行政管理协作。有《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》《长三角食药严重失信名单互认协议》《上海、江苏、浙江信用服务机构备案互认协议书》等。《上海市航道条例》第31条规定，应当与长江三角洲区域相关省、市交通行政管理部门建立沟通协调机制，加强航道规划、建设、养护、保护协作，加快推进长江三角洲区域高等级航道网络建设，构建长江三角洲区域信息共享、联勤联动的航道管理体系。《上海市长江中华鲟保护条例》第33至35条规定，应当与长江流域其他地区相关部门加强中华鲟的收容救护合作，共享收容救护设施设备，互相提供收容救护人员与技术资源，定期开展收容救护技术交流；加强中华鲟迁地保护合作，建立迁地保护、人工繁育和科普教育基地；加强中华鲟遗传多样性保护合作，建立基因档案，加强种质资源交流，提高中华鲟遗传多样性。

  8.重大项目合作。有《张江长三角科技城建设合作》《组建长三角一体化发展投资基金合作框架协议》《长三角（上海）智慧互联网医院建设》《推动区域文化旅游项目合作》《共同推进“两场”同步建设合作协议》等等。

  （四）行政协议的主要领域

  从66件行政协议所涉及的领域来看，几乎涵盖行政管理的所有领域，而且呈现从经济领域向社会领域再向文化领域延展的轨迹。主要有：（1）产业协同发展，共有7件协议，如《小洋山区域开发合作》《长三角区域5g先试先用引领数字经济发展战略合作》《共建长三角期现一体化油气交易市场战略合作协议》；（2）科研创新合作，共有9件，如《g60科创走廊战略合作》《长三角地区智能网联汽车一体化发展》《协同创新网络建设》等；（3）信用体系合作，共有10件，如《长三角区域食品药品安全领域信用联动奖惩合作备忘录》《关于推进长三角城市群信用合作的方案》等；（4）生态环境保护，共有7件，如《共同推进宁杭生态经济发展带建设合作框架》《新安江流域上下游横向生态补偿协议》等；（5）市场监管协同，共有4件，如《长三角地区市场监管一体化7项合作框架协议》等；（6）知识产权保护，共有4件，如《长三角地区知识产权一体化发展战略合作框架协议》《关于共同推动长三角区域出版和尊龙凯时官方网站下载的版权发展的框架协议》等；（7）优化营商环境，共有3件，如《长三角地区商务营商环境发展4项合作协议》等；（8）农业农村振兴，有1件，《长三角地区乡村振兴区域合作联盟合作协议》；（9）公共设施建设，共有6件，如《长三角地区省际交通互联互通建设合作》《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行政方案》《长三角地区打通省际断头路框架协议》等；（10）公共资源配置，共有5件，如《三省一市人才服务战略合作框架协议》《长三角地区教育更高质量一体化发展战略协作框架协议》《长三角（上海）智慧互联网医院建设合作协议》等；（11）社会民生保障，共4件，如《推进长三角地区异地就医、直接结算》《三省一市医疗保障领域合作发展备忘录》《长三角残疾人事业一体化发展战略合作框架协议》等；（12）区域社会治理，共1件，《关于共同推进更高质量平安长三角法治长三角建设合作协议》；（13）文化旅游合作，共4件，如《长三角文化和旅游联盟联席会议纪要》《长三角文博4项战略合作协议》等。

  （五）存在的主要问题

  在充分肯定长三角地区运用政府间行政协议所取得的成绩的基础上，也要客观、理性地来分析一下实践中已经暴露出来的一些问题和不足，以使这项制度得到更好的运用，发挥其更多的功能。目前存的主要问题如下：

  一是其法律性质模糊，造成其制度刚性不足，缺乏法律上的约束力。一方面，现有行政协议缺乏上位法依据；另一方面，一些行政协议超越地方权限，如，涉及中央和地方关系的行政协议，没有经过中央政府的批准或者授权。此外，包括违约责任、生效时间、资金来源以及履行方式等重要条款，在现有行政协议中难觅踪影，导致协议失之于软，其履行效果大打折扣。

  二是形式要件上不统一、没有程序规范，影响行政协议的实效。现有行政协议的形式五花八门，没有层级和类型的区分，大多相互借鉴，概念的内涵和外延经不起推敲，如当前运用最多的表述是“战略合作框架协议”，而实际上许多协议都是专项的、中观操作层面的，根本就没有达到战略高度，也谈不上有完整的框架，有名不副实之嫌。同时，现有的行政协议大多缺乏规范的操作程序，无论从协议的启动程序，还是具体操作程序，包括谈判、草拟、签署等环节，尚无规范统一的程序，一定程度上影响了行政协议的实效。

  三是协议内容空泛原则，不具有可实施性，更多是一种象征意义。不少行政协议流于形式，有的协议过于简单抽象，仅4-5个条款，内容单薄粗略且不具有操作性，给人一种为制定协议而制定协议的任务感和敷衍感。许多协议还只是一种意向或愿景，各方没有制定具体的操作性强的实施细则，使协议内容不能及时兑现和落地。

  四是重复缔约或者化整为零现象严重。如，信用体系合作协议占比最高，达10件，但仔细分析可见，同样的三省一市四家主管部门在2016年和2017年分别同时签署了3件和4件协议，而不是签署一个综合性协议，让人有片面追求数量的感觉；市场监管部门也在同一时间签署了7项行政协议，文物管理部门同时签署了4项合作协议。笔者并没有将其分开统计而归并为一项协议，否则数量还会增加很多。一些领域的行政协议缺乏顶层设计和系统性考量，显得零碎和分散，就事论事，年度之间的项目缺乏递进性和整体性，也影响区域协作的整体效应。

  四、区域一体化进程中完善政府间行政协议运用的建议

  （一）确立其法律属性，使之成为一项较为刚性的新型公共管理制度

  这里不是要否定行政协议的软法属性或者非强制性，也不是要照搬美国的州际协定制度，而是要将其纳入整个法律体系之中，给予其合适的地位。可以参考规划制度、标准制度与法律制度的关系定位，将其作为法律制度的一种辅助制度，但有一定的制度约束力，并能成为法律制度的有效补充。重要的是要让缔约者形成真正的内在约束力，增强其履约的自觉性。同时，应当将其纳入行政法的研究范围，从行政组织法、行政行为法、行政程序法、行政救济法等不同视角确认行政协议应有的法律属性，使其内在约束力得到外在法律制度和法治意识的支撑，使这项新型的公共管理制度行稳致远。

  （二）通过顶层设计，形成基本的形式规范和程序规制

  如果说过去的实践是通过地方的多元探索形成了1.0版的行政协议形式要件，那么，面对新的形势要求，应当在国家层面上进行顶层设计，形成一套符合实际需求的2.0版行政协议示范文本，从而解决现在的不规范、低层次重复的状况。建议总结现有协议形式的利弊，形成四种示范文本：1.对于综合性的协议或者比较原则性的协议，统一用“战略合作备忘录”的名称表述，内容可以原则一点，目标是达成基本共识；2.对于需要完全落地的重大协议，可以借鉴美国州际协定的方式，统一称为“省际协定”，由省级人民政府共同签署，应当明确各自的权利和义务；3.对于专门领域或者部门之间的协议，统一用“合作协议书”的表述，去掉战略和框架的表述，使之名实相符，内容也应当是相关主体的权利和义务；4.对于需要结成联盟的协议，可以统一用“联盟章程”的形式签署。对于行政协议的签署程序，需要一定的规制，但笔者认为，不需要过分的强调。有学者提出应当按照重大行政决策程序，引入公众参与、专家论证、风险评估等程序，笔者认为没有必要。关键是要建立政府之间的协商机制，求同存异，寻找到最大公约数和不同利益的平衡点，从而实现共赢。

  （三）建立国家层面的备案审查制度

  鉴于此项跨行政区域的制度，层面较高，彼此的约束力天然不足，因此，有必要建立向国务院和国务院部委备案，并实施审查制度。有学者提出，要参照美国和西班牙的做法，协议最终由国务院或者国家部委批准，笔者认为无此必要。只要能够建立备案审查制度，就可以使地方协议在国家的有效监管和控制之下。

  （四）建立履约评估与督察机制

  这是针对此项制度刚性不足、约束力不够的现实问题提出的对策。履约评估与督察的主体，对于省际的协议，可以是国务院，也可以是国务院的相关主管部门；对于各区市的协议，省级政府或者主管部门应当承担起履约评估和督察的职能。也可以将此督察内容纳入国务院及其部门对地方政府和部门的督察范围，一并进行。

  （五）完善协商修正机制

  实践中，会面临一个问题：行政协议是否有可能因为形势的变化和实际情况的变化无法履约？这种情况并非能完全排除。因此，有必要建立协议的修正机制，其主要方法依旧是彼此协商。有学者提出了通过司法救济途径解决不履约的问题和争议纠纷解决机制，笔者认为不妥当。对于政府内部的矛盾纠纷，目前的行政诉讼制度并没有将其纳入救济范围。事实上，司法途径也并不是最佳、最经济的解决途径。还是要发挥我们的制度优势，通过政府内部的协商、协调机制来解决面临的问题。

  （六）建立向社会报告制度

  目前，行政协议的履约情况，并没有向社会和民众公示、报告的刚性制度。从阳光政府建设的要求审视，政府信息公开是题中应有之义。而从行政协议的内容来看，大多关系到一个地方经济社会发展的重大事项，或者是关系民生的重要领域，需要公众通过行使知情权来实现监督权、表达权和参与权。因此，有必要建立行政协议事项向社会报告的制度。其途径，一是可以在政府工作报告中作出专门说明和报告；二是必要时，借鉴法治政府建设年度报告制度，通过专门报告的方式向社会公开行政协议的缔约与履约情况，自觉接受社会公众的监督。

  附录一：

  长三角区域政府间行政协议签订情况统计

  (2016年1月—2021年3月)

  附录二：

  2019-2020年上海市地方性法规中涉及长三角协作的条款汇总

  1．《上海市标准化条例》（2019.07修订）

  第二十九条 市人民政府应当根据国家有关规定，与长三角区域相关省建立标准化协调合作机制，定期协商区域内标准化重大事项，促进市场体系一体化建设，实现区域经济、社会、环境协调发展。

  第三十条 市标准化行政主管部门应当会同有关行政管理部门在市人民政府的统一部署下，推动建立区域协同标准体系，通过采用经评价符合先进性要求的标准，推进长三角地区高质量一体化发展。

  市标准化行政主管部门应当会同有关行政管理部门加强跨省际规划衔接、重大基础设施建设、环保联防联控、产业结构布局调整等领域的合作交流，优先在信用、旅游、交通、环境保护等方面推动标准共享和互认。

  2．《上海市航道条例》（2019.09）

  第四章 长江三角洲区域协作

  第三十一条 市、区交通行政管理部门应当与长江三角洲区域相关省、市交通行政管理部门建立沟通协调机制，加强航道规划、建设、养护、保护协作，加快推进长江三角洲区域高等级航道网络建设，构建长江三角洲区域信息共享、联勤联动的航道管理体系。

  第三十二条 编制涉及与长江三角洲区域其他省连通的航道规划，市交通行政管理部门应当征求相关省人民政府交通行政管理部门的意见。

  第三十三条 市交通行政管理部门应当加强与长江三角洲区域相关省、市的沟通协调，统筹考虑与长江三角洲区域其他省连通的高等级航道的工程建设时序。

  第三十四条 航道养护计划中涉及与长江三角洲区域其他省连通的高等级航道的，市、区交通行政管理部门应当在航道养护周期、养护标准等方面与相关省、市进行协商。

  第三十五条 市交通行政管理部门应当与长江三角洲区域相关省人民政府交通行政管理部门协商，共享下列信息：

  （一）航道规划、建设、养护、保护相关信息；

  （二）航道科研信息，包括新技术、新材料、新工艺、新标准的研发应用等信息；

  （三）航道行政执法信息；

  （四）各方协商确定的其他信息。

  第三十六条 市、区交通行政管理部门应当加强与长江三角洲区域相关省、市的航道行政执法联勤联动，在行政执法互助、案件移送、行刑衔接等方面形成一体化机制。

  3．《上海市推进科技创新中心建设条例》（2020.01）

  第九条 本市加强全方位、多层次、宽领域的国际科技创新交流合作，营造有利于创新要素跨境流动的良好环境，积极融入全球科技创新网络。

  本市根据长江三角洲区域一体化发展国家战略的要求，建立协调合作机制，构建区域创新共同体；加强与国内其他地区在科技创新领域的广泛合作与协同发展。

  4．《上海市实施<中华人民共和国农民专业合作社法>办法》（2020.03）

  第七条本市全面落实长江三角洲区域一体化发展国家战略，与长江三角洲区域相关省建立促进农民专业合作社发展的合作机制，推进长江三角洲区域农民专业合作社优势互补与协同发展；鼓励农民专业合作社与国内其他地区农民专业合作社合作，推动开展国际交流。

  5．《上海市会展业条例》（2020.03）

  第十六条 支持本市会展活动举办单位在长江三角洲(以下简称“长三角”)等区域举办系列展,通过品牌合作、管理合作等形式推动会展业区域联动。

  鼓励本市会展行业组织在长三角等区域建立会展业联动发展工作机制,建设长三角等区域特色展览展示平台,举办区域联动主题会展活动。

  第四十七条 市、区人民政府应当依托进博会平台,加强与长三角其他省市间的合作联动,强化安全保卫、口岸通关、环境保护、知识产权保护等重点领域协同保障;促进长三角会展业与其他产业联动发展,推动上海成为联动长三角、服务全国、辐射亚太的进出口商品集散地。

  6．《上海市地方金融监督管理条例》（2020.04）

  第八条 本市完善长江三角洲区域金融监管合作机制，建立健全风险监测预警和监管执法联动机制，强化信息共享和协同处置，推动金融服务长江三角洲区域高质量一体化发展。

  7．《上海市长江中华鲟保护条例》（2020.06）

  第四章区域协作

  第三十条 市渔业行政主管部门应当与长江流域其他地区相关部门建立中华鲟保护管理区域协作机制，协同推动中华鲟保护管理。

  第三十一条 市渔业行政主管部门应当与长江流域其他地区相关部门加强中华鲟保护管理的执法合作，搭建区域性执法协作平台，推进执法信息交流和证据通报，协同打击非法猎捕、非法经营利用等违反中华鲟保护管理规定的行为。

  第三十二条 本市相关行政主管部门应当与长江流域其他地区相关部门协同开展流域性的中华鲟资源调查和生存环境监测，加强科研合作、技术交流和成果共享，推动中华鲟全生命周期联动保护。

  第三十三条 市渔业行政主管部门应当与长江流域其他地区相关部门加强中华鲟的收容救护合作，共享收容救护设施设备，互相提供收容救护人员与技术资源，定期开展收容救护技术交流，共同提升收容救护水平。

  第三十四条 市渔业行政主管部门应当与长江流域其他地区相关部门加强中华鲟迁地保护合作，建立迁地保护、人工繁育和科普教育基地。

  第三十五条 市渔业行政主管部门应当与长江流域其他地区相关部门加强中华鲟遗传多样性保护合作，建立基因档案，加强种质资源交流，提高中华鲟遗传多样性。

  8．《上海市促进中小企业服务条例》(2020.6修订)

  第四十五条 市科技、发展改革、经济信息化等部门推动建设长三角中小企业技术创新服务平台，为长三角中小企业提供技术交易咨询、知识产权运营、产权评估、投资融资等专业化、集成化服务。

  9．《上海市外商投资条例》（2020.09）

  第十二条 本市根据长江三角洲（以下简称长三角）地区一体化发展国家战略，依托长三角区域工作协作机制，协同推进重点领域对外开放，不断提升长三角地区高质量对外开放整体水平。以长三角生态绿色一体化发展示范区建设为重点和平台，探索形成创新发展制度优势，增强开放联动效应，引导外商投资产业合理布局。推动完善统一的长三角生态绿色一体化发展示范区政府核准的投资项目目录，对目录以外的外商投资项目实行备案。推动外商投资企业登记标准、办理流程和办理模式统一。建立统一的外国高端人才工作许可互认和服务制度。

  进一步强化虹桥商务区联通国际功能，聚焦发展现代服务业，深化与长三角的协同联动，打造虹桥国际开放枢纽。

  10．《上海市公路管理条例》（2020.09修订）

  第九条 市交通、道路运输行政管理部门应当与长江三角洲区域相关省、市有关部门建立沟通协调机制，加强公路规划、建设、养护和管理的协同，提高省际公路通达能力，推进形成便捷高效的区域公路网络。

  11．《上海市公共文化服务保障与促进条例》（2020.10）

  第十条本市推动长江三角洲区域公共文化服务合作，加强公共文化服务资源联通、共享，推进区域公共文化服务一体化发展。

  12．《上海市公共卫生应急管理条例》（2020.10）

  第十条 本市应当与相关省市建立公共卫生事件联防联控机制，开展信息沟通和工作协作。

  本市在长三角区域合作框架下，推进公共卫生事件防控预案对接、信息互联互通、防控措施协同。

  13．《上海市养老服务条例》（2020.12）

  第十二条 本市基于长江三角洲区域一体化发展战略，按照资源互补、信息互通、市场共享、协同发展的原则，推进区域养老服务一体化发展。

  第四十五条 本市推进长江三角洲区域养老服务合作与发展，建立健全政府间合作机制，落实异地就医结算，推动本市老年人异地享受本市长期护理保险、养老服务补贴等待遇，方便老年人异地养老。

  第八十五条 本市依托长江三角洲区域合作机制，加强养老产业规划协同和项目协调，促进产业链上下游对接和功能互补；推动区域养老产业支持政策、标准规范、数据信息等方面的衔接共享，促进更大范围内要素自由流动，鼓励养老服务企业跨区域发展。

  14．《上海市知识产权保护条例》（2020.12）

  第七条 本市推进长江三角洲区域知识产权保护会商和信息共享，建立区域知识产权快速维权机制，完善立案协助、调查取证、证据互认及应急联动等工作机制，实施重大知识产权违法行为联合信用惩戒，实现知识产权执法互助、监管互动、信息互通、经验互鉴。

  本市强化与其他省市知识产权保护协作，配合、协助外省市有关行政机关和司法机关做好调查取证、文书送达等工作。

  15．《上海市铁路安全管理条例》（2020.12）

  第五章 联合监管与长三角区域协作

  第三十二条 市交通管理部门与上海铁路监督管理机构应当建立铁路安全管理协作机制。

  铁路安全监管部门和市住房城乡建设管理、应急等部门应当建立信息通报制度和运输安全生产协调机制。铁路建设单位、铁路运输企业发现安全隐患，应当及时采取措施排除安全隐患；发现重大安全隐患难以自行排除的，应当及时向铁路安全监管部门报告。铁路安全监管部门接到报告后，应当依法处置；不属于职责范围的，及时移送有关部门。

  铁路沿线区、镇人民政府与铁路运输企业应当按照国家和本市有关规定，建立铁路安全隐患综合治理双段长工作责任制。

  第三十三条 市交通管理部门应当建立铁路与相邻交通设施设备管养协调机制，加强养护单位维修养护时间和周期的协同，提升设施设备的维修养护效率。

  第三十四条 铁路沿线区、镇人民政府应当落实护路联防责任，将铁路安全防范工作纳入本地区社会治安防控体系，建立治安联防联控机制。

  铁路公安机关和铁路沿线地方公安机关应当建立健全铁路治安信息共享、执法联勤联动等机制，按照职责共同维护车站、列车和铁路沿线的治安秩序。

  第三十五条 在铁路运输高峰期或者恶劣气象条件下，铁路沿线区人民政府应当加强与铁路运输企业的协调，组织公安、交通、应急等部门以及轨道交通、公共汽（电）车等公共交通运营企业，做好交通疏解工作。

  第三十六条 铁路运输企业应当依法制定防范和应对处置恐怖活动的预案，加强铁路重点设施和场所的技防、物防建设，落实反恐怖主义工作责任制。

  公安机关等有关部门与铁路运输企业应当加强联动，共同做好反恐怖主义工作。

  第三十七条 铁路安全监管部门应当与长江三角洲区域相关省、市有关部门以及相关铁路运输企业建立铁路安全管理沟通协调合作机制，统筹协调区域铁路安全管理重大问题，构建长江三角洲区域信息互通、资源共享、联勤联动的安全管理体系，共同维护良好的铁路安全环境和秩序。

  市交通管理部门应当与长江三角洲区域相关省、市有关部门以及相关铁路运输企业进行协商，推进跨省、市地方铁路在运行计划、安检标准、导向标识等方面的协调统一。

  16．《上海市优化营商环境条例》（2020.04）

  第六条 本市加强与长江三角洲区域相关省、市的交流合作，以长三角生态绿色一体化发展示范区营商环境建设为重点，推动建立统一的市场准入和监管规则，着力形成要素自由流动的统一开放市场，提升长江三角洲区域整体营商环境水平。

  17．《上海市反不正当竞争条例》(2020.10修订)

  第七条 本市推动实施长江三角洲（以下简称长三角）区域反不正当竞争工作协作，开展跨区域协助、联动执法，实现执法信息共享、执法标准统一，促进长三角区域反不正当竞争重大政策协调和市场环境优化。在长三角生态绿色一体化发展示范区探索反不正当竞争执法一体化。

  本市加强与其他省市反不正当竞争工作的交流合作，依法配合、协助其他省市有关行政机关和司法机关的调查取证、文书送达、执行等工作。

  18．《上海口岸服务条例》（2020.05修正）

  第二十一条 本市根据区域经济发展特点和外省市口岸通关合作需求，与其他省、自治区、直辖市建立口岸跨区域合作机制，提升上海口岸服务长三角、长江流域和全国的功能。

  市口岸服务部门应当协调配合口岸查验机构创新区域通关监管模式，优化旅客、货物中转流程，扩大区域通关便利措施的适用范围。

  市建设、交通、口岸服务等部门应当与外省市相关部门加强口岸物流协作，推进江海直达、铁海联运、水水中转、陆空联运等多式联运发展，支持口岸运营单位、航运企业跨区域合作。

  19．《上海市旅游条例》(2020.05修正)

  第三十一条 编制本市旅游发展规划，应当发挥长江三角洲地区旅游资源的综合优势，加强与长江三角洲和国内其他地区的区域旅游合作与发展。

  对黄浦江、苏州河等水系景观的旅游开发，以及区与区之间相邻的旅游资源的开发，应当实行统筹协调。

  编后语：长三角区域的政府间行政协议是长三角区域政府之间加强合作的重要形式，有助于推动长三角地区的一体化发展。本文对政府间行政协议的法理基础进行了探讨，考察了域外政府间行政协议的实践，对长三角区域政府间行政协议的现状进行了评估，分析出其存在的问题，并对如何完善政府间行政协议的运用提出了建议。文章紧密结合实践，具有很强的问题意识，提出的对策具有针对性，其观点对于充分发挥行政协议的功能，更好地协调长三角地区经济、社会的发展具有参考价值。

  作者简介：

  刘平，男,华东师范大学教授，长三角一体化法治研究院院长。

  （责任编辑:邓海娟   核稿:陈书笋）