上海世博会法律问题跟踪研究-凯时k66

《政府法制研究》2011年第2期（总第222期）

上海世博会法律问题跟踪研究

●上海世博会法律规范框架体系从整体上具有如下三个特点：法律规范效力等级层级多；法律规范内容全面细致；常态法律规范与非常态法律规范相结合

●上海世博会法律规范的执行与实施总体效果较好，达到了编制及制定出台这些法律规范的主要目的，为上海世博会顺利筹备与成功举办起到了保驾护航的作用

●及时总结上海世博会法律方面的成功经验，是发挥上海世博会法律规范后续效应的重要基础；对上海世博会法律规范分类处理，是发挥上海世博会法律规范后续效应，将行之有效的世博会临时性措施长效化的前提；区分转化方式，把握时间节点，分工负责，是实现长效机制转化落地实施的关键

上海世博会法律问题跟踪研究

王天品 史莉莉 刘金鹏

上海世博会为我国及承办城市上海的发展都提供了千载难逢的机遇。申博成功后，依法举办一届“成功、精彩、难忘”的世博会，曾是我国政府及承办城市面临的重大课题。在筹办上海世博会的近8年时间里，我国政府、上海世博会的组织者始终把举办一届法治的世博会作为崇高的工作目标，上海世博会筹办的全过程始终秉承“依法办博”的理念。2010年10月31日，当上海世博会成功落下帷幕时，这个创造多个世博会历史之最的上海世博会，不但是“成功、精彩、难忘”的，同样也是“平安、有序、和谐”的。上海世博会全过程体现出的“平安、有序、和谐”支持和成就了上海世博会的“成功、精彩、难忘”。虽然“平安、有序、和谐”的实现离不开诸多因素，但其中法治的作用无庸质疑是不可替代的。

通过对上海世博会法律问题的跟踪研究，课题组认为，以《国际展览会公约》为核心，在我国及承办城市上海既有的法律规范基础上形成的上海世博会法律规范框架体系，依托承办城市上海长期以来形成的良好的法治环境和城市氛围，通过法律规范的有效实施与执行，不但有力地保障了上海世博会筹备与举办的顺利成功，而且也为承办城市上海依法提高城市管理水平积累了丰富的经验；通过对上海世博会法律方面经验的总结，将在上海世博会筹备与举办期间形成的、经过上海世博会实践检验、证明是行之有效的临时性措施，通过法定程序长效化，必将为承办城市上海依法进行城市管理注入“活水”，增添动力。

本课题采用实证研究与理论分析相结合的方法，对上海世博会涉及的法律问题展开了跟踪研究。研究报告按照时间顺序，从上海世博会申办、筹备过程中的立法，到上海世博会举办过程中的法律实施，再到上海世博会结束后，上海法律界对上海世博会立法及执法情况的总结与利用，形成了一个完整的上海世博会法律问题跟踪研究的链条。研究报告分成四个部分：第一部分主要介绍了上海世博会法律规范框架体系的形成过程，并总结概括出上海世博会法律规范框架体系的三个特点；第二部分是对上海世博会法律规范在筹备与举办期间实施情况的评估。通过调研和广泛的资料收集，在综合人大、政府及其相关行政管理部门的评估意见的基础上，形成了课题组的评估意见。课题组的评估意见反映的是上海世博会法律规范执行实施的总体情况，既包括正面的执行实施经验的总结，也包括负面的在执行实施中暴露出来的缺陷及不足；第三部分是对上海世博会法律规范后续处理与利用的研究。该部分在对上海世博会涉及法律方面问题的经验，包括立法方面的经验、依法提升城市管理水平方面的经验以及组织承办大型国际活动方面的经验进行总结的基础上，对上海世博会法律规范在世博会后的分类处理及长效机制转化的途径方式提出了建议，目的是最大限度地发挥上海世博会法律资源的作用，尤其是发挥行之有效的临时性管理措施的作用，从而推动承办城市上海不断提升依法进行城市管理的水平，推动城市法治化建设的进程。

一、上海世博会法律规范框架体系的形成及其特点

《国际展览会公约》制定于1928年。作为《国际展览会公约》的成员国，“依法办博”的首要内涵就是要将筹备和举办世博会的各项工作纳入《国际展览会公约》和国际展览局（下称“bie”）相关规则之下，切实履行国际义务、遵循国际惯例、兑现国际承诺。因此，《国际展览会公约》是构建上海世博会法律问题框架体系的基础。上海世博会中诸多法律问题源于《国际展览会公约》的精神和要求，上海世博会法律问题框架体系之下的法律规范，主要是根据我国和承办城市上海的实际，对《国际展览会公约》与《关于国际展览会参展者进口物品的海关规章》等国际公约与规则的细化规定，以解决与规范上海世博会筹备与举办期间可能遇到的各类法律问题。

（一）上海世博会法律规范框架体系的形成

上海世博会法律规范框架体系的构建与最终形成，是一个将国际承诺逐步转化为国际义务的过程，是一个围绕世博会筹备中心工作而逐步展开和推进的过程。按照法律规范制定出台的时间、目的以及上海世博会筹备进展情况，课题组认为，上海世博会法律规范框架体系的形成，经历了如下3个主要阶段：

1、2003年——2005年，构建上海世博会法律规范体系的“总体框架”，兑现国际承诺。2003年——2005年，是上海申博成功后的头三年。世博会的筹备工作，主要是围绕完成世博会正式举办的法定程序，为全面启动参展邀请工作进行准备的阶段。因此，这一阶段制定和出台的世博法律规范，以兑现国际承诺为主。

在这一阶段，上海世博会组委会除编撰并向国际展览局如期提交和获批《注册报告》外，我国政府及上海世博会组委会、举办城市上海还根据《注册报告》承诺，编制及制定了以下10件主要法律规范：

一是上海世博会组委会编制了《上海世博会一般规章》（以下简称《一般规章》）和《上海世博会特殊规章》（以下简称《特殊规章》）第1号、第2号3件国际法律文件。《一般规章》于2005年12月1日举行的国际展览局第138次全体大会通过，共分六大部分，内容涉及名称、主题、类别、场地、主办国政府机构、官方参展者、参展的一般条件和特许权经营者。《一般规章》，是根据《国际展览会公约》中有关国际展览的规定，结合上海世博会亟需解决的主要问题制定的一个国际规则性质的法律规范，是一个将《国际展览会公约》中一般化、普遍化的规定转化为规范和保障上海世博会筹备、举办工作具体化、特定化的过程。《特殊规章》第1号，是有关世博会主题的定义以及组织者和参展者深化主题的指南；《特殊规章》第2号，是有关参加世博会条件的规定。第1号和第2号《特殊规章》是对《一般规章》第一部分和第三、四部分的细化。

二是国务院制定的《世界博览会标志保护条例》。该条例于2004年10月13日第66次国务院常务会议上通过，是我国政府专门为上海世博会制定的行政法规。

三是国务院相关部委的2件部门规章，即《世界博览会标志备案办法》与《涉及世界博览会标志的专利申请审查规定》。这两个部门规章是《世界博览会标志保护条例》的配套规定。

四是国务院相关部委的2件规范性文件，即《中国2010年上海世博会税收优惠政策》、《关于2010年上海世博会有关税收政策问题的通知》。

五是上海市政府制定的1件政府规章，即《上海市展览业管理办法》。

六是上海世博局制定的1件规范性文件，即《世界博览会标志使用管理办法》。

在这一阶段，与上海世博会申办、筹备与举办相关的主体都从各自承担的职责和兑现国际承诺的角度出发，编制和制定了具有宣言及承诺意义的法律规范。在这一阶段出台的法律规范既突出了知识产权保护、税收优惠政策两个国际社会及参展方最为关心的法律问题，凸现出我国政府兑现国际承诺以及以极大的诚意办好上海世博会的决心，也全面考虑到可能贯穿上海世博会筹备及举办过程中的综合性问题，从而构建起上海世博会法律规范体系的总体框架。

2、2006年——2008年，搭建上海世博会法律规范框架体系“主体结构”，对筹备及参展活动进行规范和保障。2006年——2008年，是世博会筹备工作全面启动及推进阶段。在这一阶段，随着上海世博会筹备工作的全面启动，规范及保障上海世博会筹备及举办工作的法律规范也相继出台，上海世博会法律规范框架体系的“主体结构”逐渐形成。

在这一阶段，围绕世博会筹备工作重点及《一般规章》的规定和要求，编制及制定的主要法律规范有以下20件：

一是上海世博会组委会编制的第3号——第12号《特殊规章》10件国际法律文件。《特殊规章》第3号是有关展区总代表联席会议指导委员会的运作；第4号是有关建筑、安装、劳动安全、防火及环保；第5号是有关各类机器设备的安装、操作和运行；第6号是有关官方参展者所属人员的住宿；第7号是有关货物的通关、运输和处理；第8号是有关保险；第9号是有关官方参展者的商业活动；第10号是有关公共服务；第11号是有关知识产权；第12号是有关展区总代表及其工作人员的特权与优惠。

二是承办城市上海市人大制定的1件地方性法规，即《上海市人民代表大会常务委员会关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》（以下简称《促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》）。该决定从促进和保障世博会筹备和举办工作的角度出发，对承办城市上海的全体市民、市各机关、企事业单位、社会团体、基层群众自治组织、各级人民政府及其工作部门、市人大常委会分别提出了不同的期望和要求，并授权市政府就城市管理的某些领域在必要时制定政府规章或发布临时性管理措施。

三是上海市政府制定出台的2件政府规章，即《上海市城市道路架空线管理办法》和《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》。

四是相关行政管理部门的7件规范性文件。国务院及各部委的《关于加强奥林匹克标志、世界博览会标志保护的通告》、《涉及世界博览会标志的专利申请审查规定》和《境外官方参展者在中国境内采购用于上海世博会建馆和开展展览活动所耗用货物的退税管理办法》；上海市的《关于在迎世博宣传活动中加强世博会标志保护工作的通知》、《关于规范广告中对世博会标志的使用》、《2010年中国上海世博会植物检疫工作方案》和《关于上海世博会官方参展者从事经营活动的登记管理办法》。

在这一阶段，上海世博会法律规范的制定主体以上海世博会组委会为主，出台的法律规范主要是对组织者及参展者筹备工作以及举办过程中可能遇到的各类法律问题的调整与规范，突出了对官方参展者及其工作人员权益的保护。

3、2009年——2010年，丰富上海世博会法律规范框架体系内容，努力营造整洁舒适优美的外部环境。进入2009年，上海世博会筹备工作进入“攻艰”阶段，为了真正能够向世界呈现一届精彩、难忘的世博会，承办城市上海，开始从地方立法的层面加强城市的硬件与软件建设，努力为上海世博会创造一个良好的法治环境和整洁舒适优美的外部环境。在这一阶段，上海世博会法律规范框架体系不断得到充实，逐渐走向丰满，并在上海世博会开幕前最终搭建完成。

在这一阶段，承办城市上海制定出台的主要法律规范有以下61件：

一是上海市人大制定及修订的6部地方性法规，即制定的《上海市志愿服务条例》（以下简称《志愿服务条例》）、《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称《控烟条例》）2部地方性法规，修订的《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称《市容环卫条例》）、《上海市旅游业管理条例》（以下简称《旅游条例》）、《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称《拆违规定》）和《上海市消防条例》4个地方性法规。

二是上海市政府制定的6个政府规章，即《上海市实有人口服务和管理若干规定》（暂行）、《上海市建设工程文明施工管理规定》、《上海港口客运站管理办法》、《上海市门弄号管理办法》、《上海旅馆业管理办法》和《上海市消火栓管理办法》。

三是上海市政府制定出台的28个临时性政府通告。这28个政府临时性通告制定依据是上海市人大的《促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》的明确授权。具体包括：社会治安领域的《加强烟花爆竹安全管理的通告》、《严禁携带易燃易爆危险品乘坐公共交通工具的通告》、《加强养犬管理的通告》、《加强爆炸、剧毒、放射性等危险物品安全管理的通告》、《实施安全检查特别措施的通告》、《加强内河水域安全管理的通告》、《加强刀具安全管理的通告》、《加强留宿场所安全管理的通告》、《加强房屋拆迁基地空置房屋、建筑工地临时宿舍和临时改建宿舍安全管理的通告》、《加强小型航空器和空飘物飞行活动安全管理的通告》、《加强地下空间安全管理的通告》11件；交通管理领域的《对高污染车辆实施扩大限制通行范围的通告》、《加强本市非机动车道路停放管理的通告》、《清理整顿道路上指示牌的通告》、《在世博交通管控区实施道路交通管制措施的通告》、《加强查处机动车非法客运的通告》5件；食品安全领域的《加强食品安全管理的通告》1件；市容环境领域的《对乱刻画乱涂写乱散发乱张贴乱悬挂宣传品或者标语的行为加强管理的通告》、《加强本市建筑垃圾和工程渣土处置管理的通告》、《加强2010年上海世博会筹备和举办期间本市建设工程施工管理的通告》、《加强本市占用道路和其他公共场所设摊经营管理的通告》、《加强本市景观灯光设施设置管理的通告》、《加强本市市容环境卫生责任区管理的通告》6件；广告管理领域的《加强本市流动户外广告管理的通告》、《公共交通车辆、车站广告设置暂行规定》、《于加强本市户外广告设施管理的通告》3件；环保领域的《加强对秸秆露天焚烧和利用管理的通告》1件；无线电管制领域的《上海世博会期间在本市部分区域实施无线电管制的通告》1件。

四是相关行政部门的规范性文件19件。国务院及各部委的《2010年上海世博会船舶专项安全检查及船舶签证管理办法》、《关于上海世博会及其筹办期间临时入境机动车和驾驶人员管理的通告》、《关于中国2010年上海世博会物资进出境通关监管事项的通知》、《关于同意在上海世博会世博村书报亭销售境外报刊的批复》、《关于委托上海市新闻出版局审批2010年上海世博会境外音像制品进口的批复》和《关于2010年上海世博会境外参展者印刷品和音像制品入境、复制、分销等问题的批复》；上海市的《中国2010年上海世博会物资通关须知》、《上海海关全方位落实世博会物资通关支持服务上海世博会须知》、《上海市公共交通车辆、车站广告设置暂行规定》、《关于加强本市高速公路管理的意见》、《关于加强街道、镇市容环境卫生管理工作的指导意见》、《关于开展世博会商标保护工作的实施意见》、《保护世博会知识产权专项行动方案》、《关于世博园区周边道路禁止二轮摩托车通行的通告》、《关于设置世博专用车道及可变车道并新增和调整部分公交专用道的通告》、《旅馆业单位住宿登记规定》、《中国2010年上海世界博览会参观须知》、《关于进一步加强世界博览会标志专有权保护工作的通知》及《上海市城市管理行政执法局关于加强世博会知识产权保护工作的通知》。

五是上海世博会组委会的《特殊规章》第13号和第14号2个国际法律文件。《特殊规章》第13号是有关入场的规定；第14号是有关颁奖的规定。

在这一阶段，上海世博会法律规范的制定主体由以上海世博会组委会为主转变为以上海市人大及上海市政府为主。这一阶段制定出台的法律规范数量相对较多，制定出台的时间较为密集，主要是对承办城市社会治安、市容环境、交通秩序等领域采取的相对严格的临时性管理措施，这些法律规范的出台不单是为了提升承办城市的形象，也是为了保证上海世博会能够在一个安全、有序、和谐的外部环境下成功举办，顺利运行。

（二）上海世博会法律规范框架体系的特点

通过对上海世博会法律规范的梳理与分析，课题组认为，上海世博会法律规范框架体系从整体上具有如下3个特点：

1、法律规范效力等级层级多。上海世博会法律规范框架体系下的法律规范效力等级层级较多，课题组认为，至少包括了7个层级，即国际规则、行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章、临时性通告和规范性文件。具体包括：国际规则18件、行政法规1件、部门规章2件、地方性法规7件、举办城市的政府规章9件、举办城市的政府临时性通告28件、规范性文件29件。

以知识产权保护方面的法律规范为例，7个层级的法律规范都对知识产权保护问题进行了规范和保护。如：国际规则中的《特殊规章》11号，行政法规《世界博览会标志保护条例》，部门规章《世界博览会标志备案办法》和《涉及世界博览会标志的专利申请审查规定》，规范性文件中的《关于奥林匹克标志、世界博览会标志保护的通告》、《世界博览会标志使用管理办法》、《上海市工商行政管理局关于开展世博商标保护工作的实施意见》、《保护世博会知识产权专项行动方案》。再如：有关旅游住宿方面的规范，涉及国际规则中《特殊规章》6号，地方性法规《旅游条例》及规范性文件《旅馆业单位住宿登记规定》。课题组认为，这种多层级的法律规范体系，对所保护或规范法律关系形成了立体的保护或规范，既有原则性的规定，又有具体的可操作性的规定，有利于法律规范的贯彻实施。

2、法律规范内容全面细致。上海世博会秉承依法办博的理念，将世博会筹备、举办过程中可能遇到的问题，均纳入法律规范的调整之下。因此，上海世博会法律规范体系从内容上看，具有全面细致的特点。

通过梳理分析，课题组认为，上海世博会法律规范的内容非常丰富，至少涉及20个方面，即知识产权保护、登记、税收、货物通关、检验检疫、宣传品进境和分销、出入境、志愿服务、旅游业规范管理、场馆建设规范、公共服务以及城市环境、社会治安、公共安全、交通运输及食品安全等等。总体内容涵盖了从场馆建设规范、参展方人员物资出入境规定到志愿服务、旅游业服务、知识产权保护，凡是世博会筹备及举办期间可能遇到的方方面面的法律问题或法律关系，需要纳入法律规范中进行调整的，课题组认为，上海世博会法律规范框架体系中均有涉及。

上海世博会法律规范的内容，不但做到了“面”上的全面性，而且具体到“点”上，对某些法律问题或法律关系的规定，也做到了细致。比如：有关市容环卫方面的法律规范，既通过修订《市容环卫条例》完善市环境卫生管理措施，又通过制定市政府临时通告及规范性文件，有针对性地对承办城市市容环卫中长期存在、难以解决的问题采取了临时的、较为严厉的措施予以规范，规范内容非常具体、细致。上海市政府出台的8个临时性政府通告和2件规范性文件，内容涉及道路和景观灯光设置、“乱刻画、乱涂写、乱散发、乱张贴、乱悬挂宣传品或者标语”问题、户外广告设施和流动户外广告管理、建筑垃圾及工程渣土处置及运输问题、门前环境卫生责任区管理、占用道路和其他公共场所设摊经营问题和加强街道、镇市容环境卫生管理等等。

3、常态法律规范与非常态法律规范相结合。围绕上海世博会，我国政府、上海世博会组委会及承办城市在编制及制定相关法律规范的过程中，将常态法律规范与非常态法律规范相结合，既体现出节约立法成本，维护立法的严肃性的一面，又体现出对世博会特殊问题特殊对待的原则与思路。

常态法律规范主要是以上海世博会的筹备与举办为契机制定出台的法律规范。具体包括：1件行政法规、2件部门规章、6件地方性法规、9件地方政府规章和6件规范性文件。这些法律规范的制定出台是为了推动上海世博会工作，但这些法律规范在制定之初，其制定目的就不单单是为了上海世博会，而是在为上海世博会服务的同时，也为社会的长远发展与进步服务。

非常态法律规范主要是我国政府、上海世博会组委会和承办城市，围绕上海世博会的筹备和举办，专门针对上海世博会制定的法律规范。具体包括：《一般规章》、14个《特殊规章》、1件地方性法规、上海市政府的28个临时性通告以及23件规范性文件都是非常态法律规范。课题组将这些法律规范划为非常态法律规范的原因主要有两个：一是法律规范本身明确规定了实施的有效期，如上海市政府出台的临时性通告多是如此；二是法律规范本身虽然没有明确规定实施的有效期限，但是法律规范仅对上海世博会筹备及举办期间的某个法律关系进行调整或规范，如《一般规章》、《特殊规章》及税收、通关等大部分的规范性文件。这部分非常态法律规范在法律规范的名称中大多冠用了“上海世博会”的字样。

二、对上海世博会法律规范执行与实施情况的评估

围绕上海世博会的筹备与举办，我国政府、上海世博会组委员及举办城市，与上海世博会的筹备举办工作同步历时8年，构建起了上海世博会法律规范框架体系。在上海世博会将要结束及结束后，上海世博会组委会、上海市人大、上海市政府及其相关部门、上海的部分研究机构都对上海世博会法律规范的执行实施情况进行了调查评估，课题组人员分别参与了这些课题组的部分评估工作。在充分研究分析上述评估工作成果的基础上，课题组对上海世博会法律规范的执行与实施情况进行了综合评估。课题组的总体评估意见是：上海世博会法律规范的执行与实施总体效果较好，达到了编制及制定出台这些法律规范的主要目的，与我国及承办城市的既有法律规范一起，较好地完成了为上海世博会顺利筹备与成功举办从法律上进行保驾护航的任务。虽然部分法律规范在执行实施中，出现了一些阻碍或问题，但对上海世博会的顺利筹备与成功举办没有产生实质性的不良影响。正反两方面的具体评估意见如下：

（一）在保障上海世博会顺利筹备与成功举办中发挥了重要作用

上海世博会的顺利筹备与成功举办，离不开方方面面的努力与配合，是诸多因素共同作用的结果。但是，法律在其中所起的作用，是不可低估的。由于上海世博会法律规范或是专门为上海世博会量身定做的，或是以上海世博会的筹备与举办为契机制定的，因此，上海世博会法律规范在上海世博会的顺利筹备与成功举办中，发挥了更加直接的推动与保障作用。经过比较分析，课题组认为，以下6方面的法律规范在上海世博会筹备与举办期间的实施与执行效果明显，在保障上海世博会顺利筹备与成功举办中发挥的作用比较突出或明显：

1、知识产权保护方面做了大量的工作，树立了良好的知识产权保护国际形象。知识产权保护问题，是贯穿于世博会筹备、举办全过程的法律问题。上海世博会对知识产权保护给予了高度重视，上海世博会法律规范框架体系中有关知识产权保护的法律规范共16件之多，所占比例最高。课题组认为，上海世博会筹备与举办期间不但重视知识产权的立法保护工作，同样也重视知识产权保护立法的执行与实施。由于在上海世博会筹备与举办期间，我国政府及其主管部门、上海世博会组委会及承办城市上海都做了大量的工作，因此，整个上海世博会期间，没有出现较坏或较大国际影响的知识产权案件。在执行实施知识产权保护方面的法律规范中，上海世博会组委会、举办城市上海及相关行政部门具体做了如下工作：

——商标的备案与公告。依据上海世博会有关知识产权的法律规范，上海世博局先后获得国家工商行政管理总局商标局对63项世博会标志的备案和公告，其中文字标志53项，图形标志10项，向海关总署备案59项世博会标志（其中文字标志52项，图形标志7项）。

——上海世博会会徽与吉祥物标志的注册与保护。为在国际范围内对上海世博会会徽进行有效保护，上海世博局对会徽图案进行了覆盖全部45个商品类别的商标注册，并在国内注册申请获得受理的基础上，在全球39个国家和地区提出会徽商标的国际注册申请。目前，国内的会徽商标已全部获准注册，所有39个国家和地区的申请已全部获得受理，并在俄罗斯、瑞士、澳大利亚和香港、澳门等国家和地区获得注册。上海世博局就吉祥物标志在国家工商行政管理总局商标局的商标注册申请也覆盖了全部45个商品类别，其中大部分已获公告。除商标外，上海世博局还拥有依据《特殊标志管理条例》登记的“世博会”特殊标志，覆盖全部45类商品。

——与上海世博会相关的著作权保护。上海世博局还对受著作权保护的世博会标志以及不属于世博会标志但识别度、认知度非常高的其他作品进行了作品尊龙凯时官方网站下载的版权登记，取得了作品登记证书。这些作品包括会徽、吉祥物、志愿者标志以及中国馆效果图等。

——加强知识产权的规范和管理。在依法对世博会标志进行备案、注册和登记的基础上，上海世博局还依据相关法律规范对社会公众使用世博会标志进行规范和管理。截至2010年5月15日，共受理世博会标志使用申请与备案518件，截止2010年8月，自行或配合相关政府部门查处侵犯世博会标志专有权案件1324起。

2、税收、通关、出入境等法律规范中优惠便利措施执行到位，保障了上海世博会筹备及举办的有序快捷。为了降低上海世博会组织者的运行成本和参展者的参展成本，调动组织者的积极性，吸引更多的参展者；同时，为了给组织者和参展者提供更多的便利条件，上海世博会组委会，我国政府相关行政管理部门共出台规范性文件8个，这些法律规范中优惠便利措施在上海世博会筹备及举办期间都得到了较好的贯彻执行，既保障了上海世博会筹备及举办的有序快捷，也为举办国家和承办城市赢得了声誉。

——税收优惠。针对境外参展者及其工作人员的税收优惠，包括增值税、营业税、进口关税、进口环节税和个人所得税方面的优惠政策，受到了境外参展者及工作人员的欢迎和好评；其中，参展者在中国境内购买的，在世博园区内为建馆和开展展览活动所耗用的建筑材料、设备和办公用品，享受的增值税退税的规定，是首次给予中国境内采购货物退还增值税，开创了我国税法史上的先河。

——货物通关。货物通关方面的诸多便利政策，包括：世博会动植物及其产品检验检疫、认证认可、卫生检疫、进口食品检疫等方面简化检疫审批流程。上海世博会确立的《物资证明函》制度，适应了上海世博会暂时进境货物数量大、进境时间相对集中的情形，即海关凭世博会组织者出具的《世博物资证明函》给予相关货物通关优惠和便利，简化暂时进境世博物资的行政许可程序，免于制发行政许可决定书。

——临时入境的机动车和驾驶人员。公安部于2009年7月27日发布的《公安部关于上海世博会及其筹办期间临时入境机动车和驾驶人员管理的通告》。机动车临时入境和驾驶人员临时驾驶许可的期限均为三个月并允许延期，但最长不超过2010年12月31日。《通告》在一定程度上突破了公安部颁行的《临时入境机动车和驾驶人员管理规定（公安部90号令）》关于车辆临时入境行驶及驾驶人员驾驶许可期限为三个月且不得延期的规定，基本满足了境外参展者在世博会及其筹办期间机动车临时入境行驶及驾驶人员临时驾驶的需求。

3、涉及公共安全方面的法律规范执行严格，保障了上海世博会筹备及举办期间社会治安的稳定有序。中央对上海世博会安保工作提出了“万无一失”的要求和“六个不发生”和“四个确保”的目标。为了避免诸多不安全、不稳定、不确定因素及上海世博会运行和上海城市运行中的安全事故和治安问题给上海世博会带来负面影响，在上海世博会筹备及举办期间，尤其是在举办期间，上海世博会法律规范框架体系中涉及公共安全方面的13件法律规范，包括1件地方性法规、2件政府规章、11件临时性政府通告都得到了严格的执行，从而确保了上海世博会的安全。例如：

——严格管控爆炸、剧毒、放射性等危险物品。临时性通告出台后，上海世博会安全保卫工作指挥部批准了《关于上海世博会期间加强危险物品管控工作方案》，对爆炸、剧毒、放射性等8类危险物品的生产、经营、运输、使用、储存、处置6个环节逐一明确了具体管控措施。上海市各级公安、安监、环保、卫生等部门围绕爆炸、剧毒、放射性等危险品生产、经营、运输、使用等6个环节，逐一落实管控责任单位，有序落实限量生产、定量存储等管控措施。特别是对特定种类危险化学品、剧毒化学品等危险品实行实名登记购买，指定时间、指定线路、指定车辆、指定驾驶员运输以及保安押运等措施。并按照通告的要求严格执行下列规定：除购买少量高锰酸钾外，严禁向个人销售特定种类危险化学品；世博会期间本市暂停特定种类危险化学品经营许可；对特定种类危险化学品的销售实行实名购买和销售登记制度；销售单位应当定期将销售登记情况报所在地公安机关消防机构和公安派出所备案；储存单位应当严格执行人员、货物进出库登记和值班巡检制度。据统计，上海世博会期间，共押运剧毒化学品8005万余公升，放射性同位素34枚（封闭）、9526.86贝克（开放）、同位素矿石924.274吨，炸药11万余公斤，导爆索1.3万余米，雷管35万余发，相关管控措施的落实，使得上海世博会期间本市危险品未发生被盗、丢失案（事）件，始终处于有序可控状态。

——安全检查特别措施得到了严格执行。在上海世博会期间，临时性通告规定的安全检查特别措施得到了严格执行。全市各级公安机关通过增加警力投放、严密盘问检查等方式，切实增加街面“见警率”。

申通集团按照全面覆盖、分级分层的原则，在轨道交通268座车站的所有进站闸机处设立519个安检点，配置3258名专职安检员和3100名辅助安检员，配备519台x光检测仪、78台便携式爆炸物探测仪、145台台式液体探测仪、320台便携式液体探测仪、570部便携式金属探测仪等安检装备，按照高峰时段大包必查、小包抽查，平峰时段大包小包都必查的安检方式，对进站乘客携带的物品进行检查。发现并查获了一大批危险物品，共收缴各类危险品3.7万余件（其中仿真手枪36支、子弹5枚、鞭炮31000响、汽油、油漆、香蕉水等易燃液体415公升、各类管制刀具1488把。有力地消除了影响地铁安全运行的隐患。

——严格禁止携带易燃易爆危险品乘坐公共交通工具。公共交通工具与人民群众的日常生活密切相关，一旦发生燃烧爆炸事故，容易产生群死群伤的严重后果和社会影响。上海世博会期间，公交系统严格执行禁止携带易燃易爆危险品乘坐公共交通工具的政府临时性通告。公交企业也落实了专兼职安检人员，及时发现和阻止了相当数量携带危险物品乘坐公交车辆的人员。

——内河安全始终处于严格管控中。上海世博会期间，上海海事局、公安局水上公安局在黄浦江管控水域全天候配备海事、公安巡逻艇，拖轮、清污、消防等应急船艇，强化对途径船舶动态实施管控，重点加强对世博专用船舶和途经危险品运输船舶的监护。任务期间，共对46672艘进沪船舶进行了核查，其中，滞留处理了74艘船舶，对2192艘进沪渔船进行了管控，滞留处理了130艘次。海事部门加强船舶专项安检，共检查船舶33521艘次，查处问题船舶12108艘。公安机关对途径船舶上的船员认真开展了身份核查工作，共完成70250名船员的身份核查工作，抓获逃犯5名。安全押运危险品运输船舶9347艘次。利用gis智能指挥系统，gps相关信息和船舶专用信息平台和公安部门报送的信息，使用无线甚高频电台呼叫联系、人工查验有效证件、信息比对等方式逐船进行信息核对，对不符合要求的船舶实施拦截。世博安保期间，共核查船舶212929艘次，查获问题船舶2044艘次，其中，遣返721艘次，滞留1323艘次，处理船舶2895艘次，罚款1598万元；比对人员385907人次，查获违法犯罪人员459人次、违禁物品2416件，管制刀具25把，确保了世博期间水域的安全。

另外，上海世博会期间，对烟花爆竹经营、运输、储存、燃放等4个环节在逐一明确具体管控措施的基础上，相关管控措施落实到位，与《上海市消防条例》一起有效地保证了上海世博会期间未发生一起因烟花爆竹引起的爆炸和火灾事故。

4、市容环境卫生方面开展了一系列的集中整治活动，城市环境面貌整体提升。在上海世博会法律规范框架体系中有关市容环境卫生方面的法律规范共有12件，地方性法规1件、政府规章1件、临时性政府通告8件，规范性文件2件。依据这些法律规范中的规定，包括一些较为严格的临时性管理措施，承办城市上海开展了一系列的专项整治活动，这些专项整治活动，在改变城市面貌方面发挥了积极的作用。例如：

——拆除违法建筑。依据地方性法规《拆违规定》，市区两级拆违实施部门全力投入违法建筑治理，组织开展“江河沿线、交通主干线违法建筑专项整治”，拆除重要保障区域的违法建筑327万平方米，完成整治计划的168%。在治理“城中村”中，完成了38个“城中村”整治任务。一年来，徐汇、闸北、宝山三个区新增违法建筑拆除率平均达到98%，全市的平均水平也达到了70%。

——整治户外广告设施、流动广告“五乱”违法现象。依据政府有关户外广告设施及流动广告的临时性通告的规定，截止到世博会召开前，全市共依法拆除各类户外广告4万余块，其中拆除楼顶、墙面广告设施约1万余块、地面广告约2.5万千块、高炮广告设施500多个，改造约5.9万块店招牌。同时，规范公共交通车身车站广告设置。从2009年1月——2010年5月，全市共查处“五乱”违法行为3000余起，实施暂停通讯工具使用强制1.2万余起，城市化区域内的“五乱”违法现象得到有效遏制。

——规范占道设摊经营。依据有关乱设摊经营的临时性通告的规定，从2009年1月——2010年5月，全市区查处乱设摊案件13.6万多起。截止2009年9月，全市12个中心城区无证设摊总数7845个，比2008年12月下降了35.69%；跨门经营总数2346个，比2008年下降了54.30%；30个摊位（含）以上规模的无证设摊集聚点有36处，比2008年下降了64.36%。

——控制渣土偷乱倒现象。依据有关禁止乱倒渣土的临时性通告的规定，截止2009年底，全市建筑渣土排放申报总量达到4032.5万吨，同比增加15%，2010年1月——4月建筑渣土排放申报量为1120.6万吨，同比增长20.1%；2009年全市建筑渣土偷乱倒清除量为6.75万吨，同比下降21%，2010年1月——4月偷乱倒清除量为2.19万吨，同比下降0.38%，据“12319城建热线”统计，市民投诉量同比下降20%，偷乱倒得到有效控制；中心城区建筑渣土运输车辆超载情况有所收敛，对控制渣土洒落、扬尘污染起到了积极作用。

另外，由于严格执行《关于对高污染车辆实施扩大限制通行范围的通告》、《加强2010年上海世博会筹备和举办期间本市建设工程施工管理的通告》和《加强对秸秆露天焚烧和利用管理的通告》3件通告的规定，在上海世博会举办期间，承办城市上海市空气质量优良率达到98%以上，给中外游客留下了较好的印象。

5、交通运输管理措施执行到位，上海世博会期间城市交通基本做到了通畅有序，没有出现大面积拥堵的情况。为应对上海世博会可能超过7000万的大客流，承办城市上海在交通运输管理方面提前做了大量工作。通过完善已有法律规范，制定新的规章制度，将常态管理措施与应急性临时性管理措施相结合，在尽量减少扰民的前提下，保障了上海世博会期间城市道路交通的畅通，基本达到了畅通世博的目标。例如：

——交通基础设施整治及配备得到了提升和优化。在迎世博600天行动和世博会运行期间，承办城市上海完成1300万平方米城市道路车行道、137万平方米高架道路和越江桥隧车行道、360万平方米人行道以及1100公里高速公路和普通公路的综合整治。增建公交专用道110公里，更新公交车、出租车1.5万辆，优化公交线网400条，对城市交通的有序运行发挥了积极作用。上海世博会期间，共运送世博客流8400万余人次，平均日运客流约76万人次，除入园人数达到103万的10月16日这一天外，基本保证了上海世博会期间市区不出现严重拥堵的情况。

——世博交通管控区道路交通管制措施得到了严格执行。《在世博交通管控区实施道路交通管制措施的通告》中规定的4项临时性交通管制措施得到了严格执行，包括管控区内每日7时至24时，除公交、世博专属出租车、警车、消防车等特种车辆、菜篮子工程专用车、使领馆车辆等特殊车辆以及持有上海世博局核发的车辆通行证件的车辆、公安机关核发的《世博会管控区车辆登记凭证》的车辆外，其他车辆禁止通行；除管控区内的居民和单位人员的非机动车外，管控区内的道路禁止其他非机动车通行，管控区内不设置非机动车道路停放点，禁止非机动车占用道路停放等。

6、公共服务方面法律规范的有效执行，为上海世博会的成功举办营造了和谐的环境氛围。在上海世博会筹备与举办期间，有关公共服务方面的法律规范得到了有效的执行，如：《上海市志愿服务条例》、《上海市旅游服务》以及《特殊规章》中第6号和第10号等。这些法律规范的有效执行，为上海世博会的筹备与举办营造了一个良好的、和谐的环境氛围。

——志愿者热情周到的服务是一大亮点。依据《志愿服务条例》有关招募与培训的规定，上海世博会志愿者部通过网站等媒体发布招募公告，共招募志愿者超过200万人次，其中7.7万名园区志愿者，13万城市服务站志愿者，197万城市文明志愿者。志愿者热情周到的服务不但给中外游客留下了美好的印象，也为世博园区及上海这座市平添了一道亮丽的风景。而且通过上海世博会大规模的志愿服务活动，上海市民热心公益活动、关注公益活动的热度也有了很大程度的提高，对营造整个城市的文明、祥和、和谐的氛围起到了较大的推动作用。

——旅游经营规范及旅馆住宿接待测评满意度进一步提高。2010年上海世博会在上海召开，旅游业将是从中受益最大的产业。依据《上海市旅游条例》的规定，旅游行业管理部门及文化综合执法机构加强旅游市场监管力度，深入推进文化旅游景区经营秩序，坚决打击“马路拉客，非法从事上海一日游”等违法行为，并从全市近两万名导游员队伍中选拔了一批优秀导游员，组建了“上海世博旅游金牌导游员队伍”，营造了良好的旅游市场环境。《上海旅馆业管理办法》对重大活动期间组织家庭临时住宿作了规定，市区组织开办的“世博人家”、郊区组织开办的“世博农家”，给中外游客创造了宾至如归的住宿环境，大受好评。

（二）极少数法律规范在执行与实施中出现或存在一些瑕疵

1、个别法律规范由于存在规定过于原则的问题，导致执行与实施中操作的困难。法律规范在制定中原则性过强是一个较为普遍的问题。课题组认为，上海世博会法律规范在制定过程中虽然强调规定的可操作性，极力避免规定过于原则。但是，有些法律规范还是存在原则性过强的问题。实践证明，这些原则性的规定，的确给上海世博会举办期间法律规范的执行与实施带来一些困难和阻力。例如：《控烟条例》对餐厅、星级旅馆、歌舞厅、游艺厅等部分禁烟场所监督执法的提法比较宏观和原则。具体表现在：《控烟条例》要求该类场所“室内区域可以划定吸烟区或者设置吸烟室，吸烟区和吸烟室以外禁止吸烟”，但是，对吸烟区占总面积的比例，以及其与禁烟区之间的界限等缺乏具体规定，导致针对该类场所的部分控烟执法检查项目难以操作。且由于吸烟行为具有即时性，因此现场取证、举报查处等方面缺乏切实可行的操作措施和方法。如：顾客在餐厅的非吸烟区吸烟，除餐厅工作人员劝阻外，没有其他强制手段，而且一旦工作人员离开，顾客又会再吸。另外，住房保障局也反映物业管理部门很难对发生在电梯轿厢内的违法吸烟行为进行有效管理。执法人员又无法时时进行监督检查，即使有人举报，执法机关也因难以取证而无法处理。

2、个别法律规范的执行与实施还存在没有完全到位的情况。如《志愿服务条例》规定：上海市民政局是志愿服务的行政主管部门，对违法开展志愿服务的行为有依法查处的职责。但是，从上海世博会的实践来看，对于社会上非法组织志愿者从事商业活动的打击力度还不够。非法组织志愿者从事商业活动对上海世博会志愿者的形象产生了一些不良的影响。再如：上海世博会期间虽然加大了对知识产权的保护力度，尤其是在上海世博会标志、吉祥物的保护上做了大量的工作，但是“海宝”到处跑的情况还是没有完全消除。

3、个别法律规范在执行与实施中存在矫枉过正的情况。为了实现平安世博的目标，上海在世博会期间提高了城市的安保等级，社会治安方面的法律规范都从严予以执行。因此，导致了部分法律规范在制定与执行中出现矫枉过正，草木皆兵的情况。例如：《加强刀具安全管理》规定：对各类具有危险性的刀具实行销售许可制度、购买实名登记制度、陶瓷刀具禁售等特别管理措施。在上海世博会筹备及举办期间，各级公安机关按照“适度从严、方便群众、责任落实、管控有序”的原则，对排模出的20家陶瓷刀销售单位（点）、2家陶瓷刀具生产单位落实了陶瓷刀具下架停售、停止生产管控措施，并对生产、销售单位剩余的1832把陶瓷刀具进行清点封存。同时，组织对刀具定点销售单位落实实名购买登记备案，虽然这些从严的管理措施保障了整个上海世博会期间，承办城市上海未发生持刀实施的个人极端事件，但是，市民在上海世博会期间，购买一把厨房使用的刀具都要登记的做法，显然对广大市民来说，是过于严格了,对市民的生活及商品的自由流通产生不良影响。

三、上海世博会法律规范的后续处理与运用

在“法治世博”理念指导下，上海世博会期间，承办城市上海整个城市的运行始终处于正常有序的可控状态下，整洁优美的市容环境、科学合理的交通组织协调能力，志愿者的热情周到，给中外游客留下了美好的印象。上海世博会的“平安、有序、和谐”，离不开上海多年来法治建设打下的良好基础。同时，围绕上海世博会的筹办而形成的上海世博会法律规范体系在其中也发挥了极其重要的作用。对上海世博会法律规范的后续处理与运用进行研究，有助于更好地将上海世博会留下的这些宝贵的法律资源及时有效地运用到承办城市今后的立法工作实践中，运用到承办城市依法提高城市管理水平上，运用到今后组织和承办大型国内国际活动中，从而推动城市法治化建设的进程，推动整个城市的文明化程度！

（一）及时总结上海世博会法律方面的成功经验，是发挥上海世博会法律规范后续效应的重要基础

上海世博会为承办城市上海今后的法治建设积累了丰富的经验，留下了诸多成果和启示。对这些经验和启示进行总结和推广，是发挥上海世博会法律规范后续效应的重要基础。上海世博会与法律相关的成功经验很多，课题组主要总结了上海世博会在立法、提升城市依法管理水平以及对今后承办大型国内国际活动影响这三个方面的经验。

1、上海世博会在立法方面取得的经验。通过对上海市人大、上海市政府及其相关行政管理部门对各自相关立法后评估的分析与梳理，课题组认为，地方人大、地方政府及其相关部门在上海世博会的立法过程中都总结积累了一些宝贵的经验，比如：在坚持立法的民主性上，都注重倾听社会各方面的利益诉求，“开门”立法的实践取得了较好的效果。在《控烟条例》的立法过程中，组织开展了4000多名市民、448家禁止吸烟场所和200多名控烟执法人员等参加的问卷调查；上海市政府在《上海旅馆业管理办法》立法中首次就政府规章立法举行听证会，听证代表围绕“住宿结算时间”与“旅馆停车责任”两个议题展开了激烈的辩论。再比如：立法过程中，在对政府行为进行规范的同时，也注重对权利人权益的保障，努力实现权力与权利之间的平衡。《拆违规定》既规定相关行政机关要建立及时发现快速处置违法建筑的机制，发现违法建筑后要快速依法处置，同时也规定要保护当事人的陈述权、申辩权及知情权，避免拆除违法建筑的执法行为简单化可能产生的社会矛盾。可以说，上海世博会法律规范框架体系中的每件法律规范的立法都有一些经验值得总结。课题组经过综合概括，总结归纳出以下4点上海世博会地方立法的总体经验。课题组认为，这4点经验是不同于其他常规立法的、在上海世博会立法过程中形成的独具特点的经验。这些经验不但可以为承办城市今后组织或承办大型国际国内活动立法时提供借鉴，而且也为承办城市上海今后的立法实践留下了宝贵的精神财富。

（1）立法紧扣上海世博会的精神与主旨，从而确保了上海世博会的成功举办。上海世博会法律规范，可以说都紧密围绕世博会的工作大局，自始至终贯彻世博理念，如《市容环卫条例》和《拆违规定》为世博会筹备及举办期间整顿市容秩序、清理违规建筑提供了充分的法律依据，这也紧扣了“城市社区的重塑”的副主题，使城市社会变得整洁有序；《控烟条例》为世博园区，乃至整个上海的控烟工作提供了法律依据，对办一届“无烟世博”做出了贡献；《志愿服务条例》则首次对志愿服务事业进行了规范，明确了志愿者和受服务对象的权利义务，为关系世博会成败的志愿者工作提供了法律保障。这一立法经验，为我国及其他城市组织或承办大型国际国内活动或会议的立法积累了经验。

（2）常态立法与非常态立法相结合，立法既兼顾到眼前的具体目标，又考虑到社会的长远发展。立法活动是一项十分严肃的公权力运行活动，立法权的行使更要慎重、严谨，必须克服随意性。但是，世博会涉及面广、工作艰巨、影响力大，在国家立法无法顾及，地方立法既有的法规和规章等不能对世博会的所有活动实现全覆盖的情况下，确实需要承办城市通过地方立法解决可能面临的各种法律问题。同时，世博会的筹办与上海经济社会的长远发展交织在一起。上海在为上海世博会立法的过程中，在将筹办世博会的各项工作纳入法制化和规范化轨道的同时，也将上海今后各方面发展的需要一起进行了考虑。《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》以人大授权的方式，授权市政府根据筹备和举办世博会，城市管理的实际需要，制定政府规章或规范性文件。以7件地方性法规和9件政府规章作为常态法律规范，在制定时既考虑到上海世博会的需要，又考虑到上海今后发展需要解决的法律问题，在上海世博会结束后，继续对上海经济社会的发展、市民日常生活发挥长远的影响和作用；而《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》与28件临时性政府通告及23个非常态性的规范性文件，则主要是立足于解决上海世博会筹备和举办过程中需要尽快解决或改变的问题，在制定时，立法目的直指城市管理中的“痼疾”和“顽症”，这些法律规范，在上海世博会结束后，依法将自动失去效力。这种常态与非常态立法的结合，才形成了保障上海世博会成功举办的全方位的、有重点的法律保障体系，解决了法律规范具体功效与长期发展之间的矛盾。

（3）准确掌握立法时机，立法项目合理统筹。彭真同志曾经形象地指出：“立法是在矛盾的焦点上砍一刀”。课题组认为，在上海世博会的立法过程中，许多法律规范的出台，“砍”出的时机以及“砍”中的点都非常准确。在研究报告的第一部分，课题组将上海世博会法律规范体系的形成分为三个阶段，并总结归纳了每个阶段的不同立法重点，如：第一阶段的立法重点是兑现国际承诺，保护知识产权，通过税收优惠及便利的通关政策吸引更多的官方参展者；第二阶段的立法重点是对上海世博会筹备运作工作的规范和保护，而在这一阶段中，上海市人大《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》出台的时机掌握的非常好，可以说是“为上海世博会筹备工作吹响了冲锋的号角”，为第三阶段上海市政府集中出台28个临时性通告，提供了上位法依据；第三阶段的立法聚焦承办城市的依法管理，保证了承办城市的市容市貌在原有的较好的基础上，整体的“硬件”建设又有了较大的提升。实践证明，世博会立法的时机掌握得是非常准确的。立法时机的准确掌握使上海世博会立法工作既紧紧围绕世博会筹备举办工作的实际，又避免了大规模集中立法的弊端。

上海世博会立法不但时机掌握得准确，而在立法项目的合理统筹上，课题组认为，也把握得非常到位。具体表现在：国家层面的立法，包括国务院的行政法规、部门规章、规范性文件及上海世博会组委会制定的《一般规章》和《特殊规章》聚焦的是上海世博会筹备及举办过程中，兑现国际承诺和维护国际形象的法律关系，包括知识产权的保护、通过税收、通关等优惠及便利措施，吸引更多国家、地区及国际组织参展的规定；承办城市上海市人大的一项决定、6部地方性法规，将关注的焦点放在如何确保上海世博会成功举办的同时，又以上海世博会的举办为契机，从促进上海经济社会长远发展的角度出发，将市民关注的市容、公益事业、交通、健康等方面的法律关系纳入了上海世博会地方人大的立法范畴，以《志愿服务条例》为代表的公益事业方面的立法，将给上海城市发展注入新的理念，提升上海城市发展的软实力；承办城市上海市政府的立法项目则主要是关于城市的社会治安及市容市貌的整治与提升的。

（4）立足解决实际问题，立法中的探索和尝试，保证了法律规范的执行实施效果。在围绕上海世博会的立法过程中，承办城市上海市人大及上海市政府立足于举办一届“成功、精彩、难忘”的世博会这一目标和实际，将上海世博会的筹办过程视为推进城市法治建设、提升城市法治水平、打造法治城市的重要契机，在立法实践过程中，大胆探索和尝试，立法中创造的多个“首次”在执行实施中都取得了良好的效果。如：上海市人大《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》，其核心条款是授权市政府在坚持法制统一原则下，可以在上海世博会筹备阶段和举办期间，就采取临时性行政管理措施制定政府规章或发布决定，报市人大常委会备案。这与以往市人大常委会为应急性的公共事务管理而急需立法予以规范的事项作出针对性很强的决定有所不同，是上海首次尝试就大型国际性活动对市政府予以立法授权。这一做法拓宽了大城市在大型国际性活动期间和特别紧急状况下解决城市管理问题的思路。《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》的授权，为上海市政府及时采取临时性行政管理措施，应对处置世博会筹备举办期间的各种复杂情况提供了有力的法律支持。上海市政府经《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》授权制定的28个临时性政府通告对上海世博会成功有序的举办发挥了有目共睹的作用。

《控烟条例》第四条规定：市和区、县健康促进委员会在本级人民政府领导下，负责本行政区域内控烟工作的组织和协调，指导、监督各部门、各行业的控烟工作，组织开展控烟工作宣传教育活动。健康促进委员会的组成单位包括宣传部、文明办、教委、文广局、卫生局等近40家政府部门和相关单位。由健康促进委员会作为控烟管理的牵头部门，在立法上是一个大胆的尝试。在上海世博会筹备及举办期间，健康促进委员会做了大量的工作，包括在园区内外积极开展控烟宣传、督促园区合理增设指定吸烟区、制作“吸烟”有害健康的公益海报、培训控烟劝阻志愿者等等，健康促进委员会的这些工作对实现“无烟世博”的目标做出了很大贡献。

《志愿服务条例》，是全国首个专门为志愿服务这项社会公益活动而制定的地方性法规。这部立法突出了对志愿者权益的保障，尤其是根据志愿服务活动的不同性质，给志愿者购买不同类型的保险的规定，也是一个立法上的探索和尝试。在上海世博会期间，依照《志愿服务条例》有关保险的规定，上海世博局与中国人保开展公益合作，志愿者人身及志愿服务设施等的总保额达到650亿。而志愿者热情周到的服务，也成为上海世博会的一个不可忽视的亮点。中外游客亲切地称呼上海世博会志愿者为“小白菜”，这与立法中为志愿者营造的安全可信的服务环境及强有力的后盾保障是分不开的。

2、依法提升城市管理水平方面积累的经验。有目共睹，上海世博会的筹备与举办给承办城市上海带来了很大变化，在原有的良好的城市面貌和城市管理基础上，上海世博会的筹备与举办又进一步加快了承办城市上海发展的速度与步伐。依据承办城市上海市人大的授权，上海市政府制定的28个政府临时性通告，在开展集中整治、改变城市面貌、依法提升城市管理水平方面积累了经验。课题组认为，下列4方面的经验值得总结，以便在今后城市管理实践中运用和推广。

（1）在社会治安管理方面积累的经验。世博会的成功举办，与世博会强有力的安保工作是分不开的。上海世博会法律规范体系中有关社会治安管理方面的规定，通过在上海世博会筹备的执行与实施，证明是非常有效的管理措施，为今后的城市管理积累了经验。例如：

——有关外来人员住宿管理及安全方面的经验。在外来人员住宿管理及安全方面为今后城市管理实践积累的经验，课题组认为主要来自三个法律规范：一是《上海市实有人口服务与管理若干规定》，这是一件政府规章，其中的加强房屋租赁中的承租人情况信息报备的措施，课题组认为，在今后的城市管理实践中应当严格地坚持执行，有助于对外来人的保护和管理。二是《加强留宿场所安全管理的通告》中旅馆业单位等留宿场所的旅客信息登记报备制度、旅馆住宿服务场所实行从业人员实名登记制度以及对设有15间以上客房、50个以上床位或者使用面积在500平方米以上的旅馆住宿服务场所，重申了安装符合国家和本市相关标准的视频监控系统、紧急报警装置等安全技术防范设施的技防要求等。三是《房屋拆迁基地空置房屋建筑工地临时宿舍和临时改建宿舍安全管理通告》中的要求房屋拆迁基地的拆迁人或者其委托的拆迁实施单位对房屋拆迁基地内原住户已搬迁的空置房屋采取关闭、封闭等措施，并定期巡查；建筑工地内的临时宿舍不得用于非本工地工作人员住宿，要求建筑施工企业应当将住宿人员的有效身份证件信息每周报所在地公安派出所备案；闲置厂房、仓库等非居住房屋临时改建的宿舍的房屋产权人，应当按照本市相关规定办理手续后，方可出租给与本市企事业单位签订劳动合同或者劳务合同的来沪务工人员等措施，不但扩大了本市对外来人员落脚点的管理范围，将原先似乎有政府部门管理而实质无人管理的外来人员集中地纳入了管理视线，减少了管理盲区，同时，对城市社会防控工作，也起到了积极作用。

——有关养犬管理方面的经验。由于市民依法、文明养犬意识薄弱，养犬而产生的影响相邻居民正常生活，犬随地便溺影响卫生和市容环境，犬伤人、狂犬病疫情危害公共安全等社会问题，成为本市城市管理中日益突出的顽症。广大市民对治理“狗患”的要求十分强烈。上海世博会期间有关养犬管理的政府临时性通告中的一些管理措施，课题组认为，实施效果很好，积累了一些经验，具体包括：一是明确禁止养犬的区域；二是规定禁止携带犬进入的特定区域和公共场所；三是强调携带犬外出，应束以犬链（大型犬还应当佩戴嘴套），及时清除犬排泄的粪便等文明养犬规范；四是养犬人应履行为所养犬注射预防狂犬病疫苗，对咬伤多人或者其他疑似患有狂犬病的犬，立即报告疾病预防控制机构，并将犬送往指定地点限期留验的卫生防疫义务。

（2）在城市交通管理方面积累的经验。上海世博会期间，承办城市上海的交通行政管理部门在尽量减少扰民的前提下，通过采取临时性交通管制措施等方式，改善并保障了城市道路交通的畅通，既为实现“畅通世博”的目标做出了重大贡献，同时也在打击非法营运等违法行为、改善交通运输基础设置等方面积累了一些管理经验。

——有关查处机动车非法客运的经验。2009年，上海市“黑车”钓鱼执法系列事件，引起了公众对机动车非法营运的科学认定、执法取证手段的正当性等问题的广泛质疑和思考。以上海世博会举办为契机制定的《加强查处机动车非法客运的通告》，对当前非法客运中的一些重点问题予以了规范。该通告实施近6个月，共查处机动车非法客运案件1127件，其中查处假冒客运出租汽车案件206件，既保障了上海世博会期间正常的客运市场秩序，也为上海世博会后查处机动车非法客运积累了经验。课题组认为，这些经验包括：对假冒出租车、非营业性车辆收费搭载行为的部分管理措施，对假冒出租车行为的界定及其查处措施的规定，对机动车非法揽客及在专用候客区域停靠等的管理措施，以及区分以经营为目的非法经营客运活动与没有经营意图、偶尔为之的收费搭客行为的界定及处罚等。

——道路指示牌设置与管理方面的经验。近年来，本市道路上出现越来越多的指示牌用于指向特定的单位，或者在指示方向的同时传递企业各类商业信息。这些指示牌在影响市容市貌的同时，也成了部分企业牟取私利的手段。在迎世博600天行动中，承办城市上海依据《关于清理整顿道路上指示牌的通告》，共拆除城市道路及绿地上道路指示牌近5200块，公路上共拆除道路指示牌6600余块。在确保道路通行安全的同时，不但净化了市容，营造了与世博会要求相匹配的市容市貌，也为上海世博会后，规范承办城市道路指示牌的设置，保持上海世博会期间良好的道路环境，积累了经验。这些经验包括：明确道路指示牌的设置管理主体，将设置主体集中为公安交通管理部门和道路管理部门；明确道路指示牌的设置要求，规定道路指示牌的设置应当符合国家标准或者本市的技术规范；建立对非法设置道路指示牌的发现机制，要求相关管理部门发现非法设置道路指示牌的，经确认程序后应当及时查处；明确对非法设置道路指示牌的查处分工和程序，由市城市道路和公路管理机构、区县道路管理部门和城市管理行政执法部门共同对非法设置的道路指示牌进行查处的执法机制。

——非机动车道路停放管理的经验。在上海世博会期间，依据《加强本市非机动车道路停放管理的通告》，承办城市上海市区的各区政府都明确了非机动车道路停放点设置、日常管理单位，有的区还组建了非机动车停放服务社负责日常管理。在上海世博会筹备期间，市中心区和闵行、宝山12个区完成了迎世博600天行动“规范车辆停放”所确定的新增计划，完成新增非机动车道路停放泊位16万余个，超额完成迎世博600天行动计划任务255%（计划4.58万个）。在世博会试运行期间和开幕后，黄浦、卢湾、浦东等区又根据各自实际，结合观博停放需要，新增非机动车道路停放近30处，可停放非机动车3900余辆，并开辟出非机动车路外停放场地。上海世博会的管理实践证明，《加强本市非机动车道路停放管理的通告》有关非机动车停放点规划、设置和管理主体，骑车人停放规范、沿街单位“门责”制度以及处罚措施等，在上海世博会后的城市管理实践中值得借鉴。

（3）在市容环境卫生方面积累的经验。上海世博会市容环卫方面的法律规范，紧扣“城市，让生活更美好”的主题，围绕上海市容环境卫生工作中面临的问题，通过完善管理规范，提升保障力度，增强可操作性，使整个城市在以往干净整洁的基础上，变得更加有序而亮丽。在市容环境卫生管理方面积累了经验。

——“五乱”行为管理的经验。在上海世博会期间，针对“五乱”行为，采取了一些探索性、创新性的措施，比如：禁止在道路、地铁站或者其他公共场所散发经营性宣传品的规定；对逾期不接受处理的，城管执法部门可以书面通知电信管理部门暂停该通信工具号码的使用，电信管理部门应当在接到书面通知后暂停其使用的规定。

——流动户外广告管理的经验。流动性广告的出现，对本市城市交通和市容景观造成很大影响，上海世博会期间对流动户外广告管理采取的临时性管理措施，基本都是创新性质的管理措施，不但实施执行效果好，也给上海世博会后，依法加强流动户外广告管理积累了经验，如：其中对五类已有设置、发布广告的载体，明确必须符合技术规范，即对利用轨道交通车辆、公交车、长途客运车、出租车、货运出租车设置、发布户外广告的，规定应当符合技术规范；明确了不同载体的流动户外广告的管理主体，避免了管理主体不清导致的执法空白等规定。

——建筑渣土管理的经验。由于城市建设的加速推进，大量建设工地施工，建筑渣土产生量剧增。为保证上海世博会期间市容环境的整洁、有序，《加强建筑垃圾和工程渣土处置管理的通告》采取了一些具有较强操作性的管理制度，取得了较好的实施效果。比如：实行建筑渣土处置申请制度、建筑渣土运输处置费单列制度、建筑渣土运输处置费政府指导价，以及实行建筑渣土运输单位招标确立制度和运输联单制度和运输结算凭证制度等等，为今后城市建筑垃圾和工程渣土处置管理积累了经验。

（4）在食品安全管理方面积累的经验。以上海世博会筹备及举办为契机发布的《加强食品安全管理的通告》，在原有食品法律、法规、规章的基础上，拾遗补漏，共同组成了上海世博会食品安全法律规范体系，为上海世博会顺利圆满成功的举办提供了有力的保障和支撑。上海世博会期间，各食品安全监管部门积极履行监管职能，企业积极配合，提升食品安全风险控制的管理意识并强化企业内部管理，实现了上海世博会期间未发生一起重大食品安全事件，食品抽检合格率比去年均有不同幅度上升的良好成绩。为今后城市食品安全的管理积累了一定的经验。具体包括：一是对具有较大危害或者风险的食品采取限制性措施。上海作为一个常住人口近2000万的特大型城市，各类食品日均消费量以千吨计。同时，食品供应有着自给率低、对外依赖程度高的特点，食品安全风险不容忽视。此次世博《食品安全通告》通过对问题食品的同产地食品采取临时性限制措施，有效地将食品安全风险控制到最低。二是注重源头管理，通过溯源管理制度，实现从田头到餐桌整个食品产业链全过程的安全监管。《食品安全通告》规定：“单位销售蔬菜、生猪产品的，应当按照有关规定向生产者索取相关证明文件。个人销售蔬菜的，应当按照有关规定随附相关证明文件。不具备相关证明文件的，不得上市销售。”三是强化了展览用途进口食品的事后依法处置。该通告规定：“检验检疫机构签发证书上载明为展览用途的进口食品，展览后应当按照进境展品管理的有关规定进行处置。”

3、组织承办大型国际国内活动方面积累的经验。2010年上海世博会在世博会近160年的历史中，是首次在发展中国家举办。我国政府及承办城市上海在筹备及举办上海世博会的过程中，通过积极的探索和实践，为今后组织和承办大型国际国内活动积累了一些有益的经验。课题组认为，在以下3个方面积累的经验比较集中：

（1）志愿服务方面积累了丰富的经验。志愿服务在各类大型活动中都发挥着十分重要的作用。承办城市上海市人大以世博会为契机，制定出台的《志愿服务条例》，是我国第一部有关志愿服务的专门法律规范。这部法律规范的实施，不但为上海世博会志愿服务工作的顺利进行起到了保驾护航的作用，也为今后组织承办大型国内国际活动志愿服务积累了经验。实现了志愿服务的社会动员从早期的依靠政策推动模式，向法律推动模式的拓展。

——在志愿者培训方面积累了丰富的经验。依据《志愿服务条例》有关培训的规定，对招募的13万城市服务站志愿者，197万城市文明志愿者，在上岗前，市志愿者协会以网络、读本、授课等形式为志愿者提供了包括通用知识培训和专项培训在内的各种必要的培训，如世博英语强化、红十字现场初级急救、世博会志愿者礼仪培训等。这些培训，在世博会举办期间，被证明是作为世博志愿者需要具备的基本技能和素质。

——在为大型活动志愿者购买保险方面作了成功的探索和尝试。志愿服务条例在立法过程中，志愿者权益保障的问题被认为是制约志愿服务事业进一步发展的“瓶颈”，尤其是志愿服务过程中志愿者人身伤害、财产损害的救济问题。上海世博会举办期间，依据《志愿服务条例》有关为志愿者购买保险的相关规定，上海世博局在专业律师的支持下，多方咨询，反复研讨，制定了站点志愿者保险工作方案，与中国人保开展公益合作，为站点及志愿者量身订制了全面的综合保险，包含10万人次志愿者的意外给付、医疗费用补偿和1000多个城市志愿服务站点物资的财产保险等，累计保额达650多亿，为世博志愿者解除后顾之忧，营造了安全可信的服务环境。

——在志愿服务长效机制建立方面进行了有益的探索。按照《志愿服务条例》的相关规定，上海世博会在志愿服务长效机制的建立上进行了一些实践探索，为今后志愿服务的长效管理和服务功能的完善积累了丰富的经验，集聚了人才。比如：世博会期间，城市志愿服务点实现属地化管理、区县（高校）统筹协调机制的建立、站点硬件设置、志愿者轮岗、心理辅导、“团队之星”和“志愿者之星”多重评选激励机制等。

（2）旅游行业主要是在住宿接待及安全方面取得了宝贵的经验。2010年世博会在上海的举办，旅游业是从中受益最大的产业。旅游行业在执行和实施《旅游条例》以及《上海市旅馆业管理办法》等上海世博会法律规范中积累的最大经验是提升住宿接待能级方面的实践经验。根据《旅游条例》第18条和第24条的规定以及《上海市旅馆业管理办法》，上海市旅游局会同市质监局，制定了地方标准《世博人家服务质量要求》。在市区组织开办“世博人家”、在郊区组织开办“世博农家”，全市共有达标认证的“世博人家”192家，“世博农家”63家，共接待游客10余万人，在重大活动期间组织家庭临时住宿方面积累了较多的经验。另外，世博期间，上海旅游业建立了“世博客房预订系统”，并在网上公布“上海世博旅游住宿资源”，与江苏、浙江两省旅游部门联手，建立了“长三角世博旅游接待推荐饭店”名录，通过全方位、多部门的会商协调，有效扩大了住宿容量。另外，依据《加强留宿场所安全管理的通告》，世博会期间，全市公安机关全面落实身份必核、物品必查、多防并举、严管严查等管控措施，旅馆业治安管理信息系统安装率达100%，全市3226家应配置的旅馆业单位已完成手持式安检仪等安检设施配置，配置率、培训率均达100%。各级治安部门共检查旅馆业单位（留宿场所）83554家（次），查处违法违规经营旅馆业单位798家（其中，停业整顿76家，罚款648家，取缔74家），巡查检查制度化[28]。通过全市公安机关的努力，世博会期间旅馆业单位（留宿场所）实现了三个明显提高，即信息质量明显提高、从业人员安全意识和岗位技能明显提高和硬件水平明显提高。为承办城市上海今后主办或承办大型国际国内活动时的旅游住宿接待及住宿安全方面积累了宝贵经验。

（3）无烟世博在健康环保理念方面积累了经验。上海世博会期间严格执行《控烟条例》，将上海世博会办成了一届“无烟世博”。取得的经验表现在：一是政府禁绝烟草渗透的决心很重要。为更好地执行《控烟条例》，上海市政府要求市中心区域，尤其是黄浦区、闵行区世博园周边及浦东世博园区等世博会核心区域及周边街道不得设置户外烟草广告，主要景区门票也不能印有烟草广告，世博局及时无条件地解除了烟草企业对世博会中国国家馆建设的定向捐赠，清退企业公益捐赠2亿元，谢绝了所有与烟草相关企业的任何形式的赞助或捐赠以及烟草企业举办公益活动的请求，在缔造“无烟世博”中起到了表率作用。二是根据法律授权，及时采取相应的管理措施。《控烟条例》第11条规定：市人民政府可以根据本条例的规定，根据举办大型活动等的需要，临时设置禁止吸烟场所的范围。据此，上海世博事务协调局在世博会试运行期间即正式宣布“世博园区内除指定吸烟点外其他区域禁止吸烟”的规定，并在《参观守则》中明确规定：禁止参观者携带打火机和火柴入园。《控烟条例》中有关“临时设置禁止吸烟”的规定，在上海世博会举办期间取得了较好的实施效果，为今后大型活动政府临时设置禁止吸烟区域树立了典型。世博期间，通过走访世博园区所有的155场馆，成功调查园区内2120名游客，对56名员工和志愿者进行深入访谈，并对50个餐厅（3次不同日的就餐高峰）、26个户外休息区，32个户外吸烟点、45个特许商店进行观察，调查结果显示：在调查组进入场馆观察期间，没有发现任何人在场馆内吸烟。而除了古巴馆外，没有发现其他场馆内有烟草展示和促销；75.9%的被调查者知道世博园区内除了室外指定吸烟点外不得吸烟这一规定。对这项规定，93%的游客被调查者表示支持，反对的仅占2%。其中，吸烟者支持的比例为68%，非吸烟者支持的比例为96%，93%的被调查者认为，世博园内控烟状况比较好，控烟措施实施得不错，只有7%的人认为不尽如人意，主要原因是有少数人在一些公共场所（主要是室外非吸烟区）吸烟。无烟世博的理念已经得到公众的赞同，为今后举办大型会议或活动的吸烟控制积累了的经验。

（二）对上海世博会法律规范分类处理，是发挥上海世博会法律规范后续效应，将行之有效的世博会临时措施长效化的前提

习近平同志在上海调研时强调指出：要精心谋划好世博后这篇文章，最大限度地把举办世博会带来的丰富资源转化为推动经济社会发展的现实优势。课题组认为，世博会带来的丰富资源当然包括围绕上海世博会筹备及举办形成的丰富的法律资源。要运用好上海世博会留下的这些法律资源，课题组认为，需要在对这些法律规范立法及实施情况经验进行总结的基础上，做好分类处理工作，尤其是应当将其中经上海世博会实践证明行之有效的临时性措施长效化，以服务于今后承办城市上海行政管理的实践。

对上海世博会法律规范的处理，应当区分为对常态法律规范的处理及对非常态法律规范的处理两大类：

1、对常态法律规范的处理。本课题中的上海世博会常态法律规范，主要是指前文分类中提到的6件地方性法规、9件政府规章和6件规范性文件。这些常态法律规范中，有些是以世博会召开为契机，对原有规范的修订，主要是结合执法环境的变化、执法新现象的出现，针对几年实施过程中遇到的问题进行内容的调整，同时考虑到世博会召开可能出现的新情况，加入新的内容。如地方性法规中的《市容环卫管理条例》、《旅游条例》、《拆违规定》等，以及政府规章中的《上海市城市道路架空线管理办法》。有些则是近年管理实践中就有迫切立法需要的领域，通过世博会召开，提速了其立法进程，通过制定新规范填补了相应的立法空白区域。如地方性法规中的《志愿服务条例》、《公共场所控烟条例》，再如政府规章中的《上海市展览业管理办法》、《上海市市有人口服务和管理若干规定（暂行）》、《上海市建设工程文明施工管理规定》等。

对常态法律规范的处理，主要是建立于立法实施后评估基础上的立法修订，以及配套规范性文件的完善实现。其中立法修订由于其严肃性及程序性要求短期内实施有一定困难，因此，短期内配套规范性文件的制定应当是主要抓手。在内容上，以《市容环卫管理条例》为例，该条例通过重心下移，明确落实街镇层级管理责任，改善了本市市容环境卫生状况，户外广告设施整治成效显著、“五乱”违法现象得到有效遏制，但是，也存在一些规范上的空白点，相关工作机制也有待进一步理顺。如：该条例未将农村市容环境卫生工作纳入其中，生活垃圾管理规范也有待进一步完善。再如：《拆违规定》，经实施取得了明显效果，拆违综合协调协同配合的新机制逐步形成，全市违法建筑治理的工作力度不断加强。但该规定在实施中也存在一些问题，具体有：落实拆违协调机构进展不平衡制约了拆违力度，拆违新机制和责任尚未落实到位，违法建筑产生的势头尚未得到根本性扭转，市民对拆违工作的满意度还比较低。对于这些问题，需要通过工作机制完善、工作方法创新逐步解决。

课题组认为，对这些常态法律规范的处理，并不是上海世博会法律规范处理及运用的重点。

2、对非常态法律规范的处理。对上海世博会法律规范的分类处理，主要是对非常态法律规范的处理。本课题中的上海世博会非常态法律规范，主要是指前文分类中提到的1件《一般规章》、14个《特殊规章》、28件市政府临时通告及23个相关行政部门的规范性文件。

随着上海世博会的落幕，这些非常态法律规范依照法律效力的相关规定应当自然失效或宣布废止。但是，通过对这些非常态法律规范立法和执法情况的评估和总结，无论是学术界，还是立法机关、相关行政管理部门，都认为这些非常态法律规范在上海世博会落幕后就全部自然失效或宣布废止，是法律资源的一种浪费。因此，应当区分不同情况，慎重地予以处理。

课题组认为，对非常态法律规范的处理，可以分两个层次进行。第一个层次，是对1件《一般规章》、14个《特殊规章》及23个相关行政部门的规范性文件的处理。这部分非常态法律规范，是上海世博会组委会、相关行政部门专门针对上海世博会筹备及举办期间的具体法律问题制定的法律规范，针对性非常强。随着上海世博会的落幕，这些法律规范依照法律效力的相关规定自然失效或宣布废止。但是，这些非常态法律规范在编制及实施过程中积累的经验，对今后我国政府及各城市举办大型国际国内活动具有借鉴意义。对于这部分非常态法律规范，建议在举办其他大型国际展会或国际国内活动中予以借鉴或利用。

第二个层次，就是对上海市政府制定的28个政府临时性通告的处理和运用。在上海世博会落幕前，上海市政府及相关行政管理部门，已经开始考虑对这28个政府临时性通告在上海世博会结束后如何处理及运用的问题。课题组经过综合评估，提出如下处理意见：

（1）对明确规定有效期的政府临时性通告的处理。在28个政府临时性通告中，有26个在制定时都明确规定了有效期。其中，5个临时性通知规定的有效期截止日期是到上海世博会结束的当天，即2010年10月31日，9个临时性通告规定的有效期截止日期为2010年11月15日，其他12个临时性通知规定的有效期截止日期为2010年12月31日。依据现有法律规定，对于明确规定有效期的法律规范，在有效期届满后自然失效。但是，由于这26个政府临时性通告，在世博会筹备及举办期间，总体执行实施效果较好。因此，为节省立法资源和立法成本，在对这26个政府临时性通告进行立法后评估后，市政府法制机构形成了对这26个政府临时性通告中执行和实施情况的客观评价。在形成基础性、倾向性的评估结论后，市政府法制机构对这26个政府临时性通告进行了分类处理：

——自然失效的临时性通告。有8个临时性通告，经立法后评估后确认依据有效期制度自然失效，即《上海世博会筹备和举办期间本市建设工程施工管理的通告》、《在世博交通管控区实施道路交通管理措施的通告》、《严禁携带易燃易爆危险品乘坐公共交通工具的通告》、《加强爆炸剧毒放射性等危险物品安全管理的通告》、《加强刀具安全管理的通告》、《实施安全检查特别措施的通告》、《加强地下空间安全管理的通告》和《加强对秸秆露天焚烧和利用管理的通告》。

课题组认为，这8个政府临时性通告自然失效的理由不尽相同，可以归纳概括为以下三点：

一是因调整的法律关系不复存在而失效。因调整的法律关系不复存在而失效的通告有两个：即《上海世博会筹备和举办期间本市建设工程施工管理的通告》和《关于在世博交通管控区实施道路交通管理措施的通告》。《上海世博会筹备和举办期间本市建设工程施工管理的通告》规定：上海世博会举办前夕和举办期间，部分区域停止建设工程施工，部分区域停止某些施工作业。上海作为一个国际性大都市，无论哪个区域都不可能长期不进行工程建设施工。《关于在世博交通管控区实施道路交通管理措施的通告》中划定的交通管控区主要在上海世博园园区周边，主要是为了保障上海世博会遇到大客流时保持良好的交通秩序。因此，这两个通告只适用于上海世博会期间，即属于针对性非常强的、临时性的特殊行政管理措施，仅适用于上海世博会特定时期，上海世博会闭幕后，因其调整的法律关系不复存在而自然失效。

二是因存在一定的法律障碍而失效。从法律层面看，有的通告转化为长效机制存在一定的法律障碍。例如：《严禁携带易燃易爆危险品乘坐公共交通工具的通告》实际上赋予了公共汽电车运营单位对乘客携带物品的检查权，而在缺少相关法律、行政法规依据的情况下，这一规定难以通过地方立法转为长效机制。再如：在法律、行政法规目前仅对剧毒化学品的购买有限制的情况下，《加强爆炸剧毒放射性等危险物品安全管理的通告》明确对特定种类危险化学品实行实名购买和销售制度，在某种程度上增设了许可，也难以通过地方立法转为长效机制。

三是从实施层面看，有的通告缺乏继续实施的必要和可能。例如：《关于加强刀具安全管理的通告》和《实施安全检查特别措施的通告》规定的有关措施，在上海世博会举办期间投入了大量的警力和财力，而且这些措施只有在上海世博会安保等级要求较高的情况下采用才具有合理性和可理解性。如果在日常的城市管理实践中始终采用，在实际的操作上缺少必要性和可持续性的可能。《加强对秸秆露天焚烧和利用管理的通告》和《加强小型航空器和空飘物飞行活动安全管理的通告》对露天焚烧秸秆和违反飞行活动的规定了较高的处罚金额，缺乏继续实施的必要和可能。因此，这4个通告有效期满后自然失效为宜。

——需要转化成长效机制的临时性通告。有18件临时性通告规定的管理措施或部分管理措施，经立法后评估确认为可以转化为长效机制，具体指：市容环境5件，即《加强本市景观灯光设施设置管理的通告》、《加强本市占用道路及其他公共场所设摊经营管理的通告》、《加强本市市容环境卫生责任区管理的通告》、《对乱涂写乱散发乱张贴乱悬挂宣传品或者标语行为加强管理的通告》、《加强本市建筑垃圾和工程渣土处置管理的通告》；道路交通5件，即《加强查处机动车非法客运的通告》、《加强本市非机动车道路停放管理的通告》、《加强本市建筑垃圾和工程渣土运输安全管理的通告》、《加强内河水域安全管理的通告》、《清理整顿本市道路上指示牌的通告》；社会治安5件，即《加强烟花爆竹安全管理的通告》、《加强养犬管理的通告》、《加强留宿场所安全管理的通告》、《加强房屋拆迁基地空置房屋、建筑工地临时宿舍和临时改建宿舍安全管理的通告》、《加强地下空间安全管理的通告》；广告管理2件，即《加强本市流动户外广告管理的通告》、《加强流动户外广告管理的通告》；食品安全1件，即《加强食品安全管理的通告》。

课题组认为，这18件政府临时性通告之所以经过立法后评估，确认将通告中的管理措施或部分管理措施转化为长效机制，在转化的理由上具有一定的共性，即这18件政府临时性通告在转化为长效机制中不存在明显的法律障碍，并且这18件政府临时性通告在上海世博会筹备及举办期间执行及实施效果都较好，转化为长效机制，有利于提高整个城市的依法管理水平。具体转化理由可以归纳概括为以下三点：

一是填补立法管理的空白。例如：《加强养犬管理的通告》明确了犬类饲养、经营相关环节的管理责任主体的权利和义务，尤其是养犬人、基层自治组织及其他社会团体的权利和义务；对涉及犬类养殖、防疫、交易、赠送、捕捉、动物福利、犬类分类管理，活动范围限定、特殊功能犬的培训、使用，流浪犬的收容、认养、疫区管制、准养、赔偿及违规处罚等问题都作出了科学、合理的规范，填补了目前上海有关犬类管理的立法空白。再如：《加强房屋拆迁基地空置房屋、建筑工地临时宿舍和临时改建宿舍安全管理的通告》明确了对这些场所的日常监管责任，确定了对违法行为的处罚依据和标准，填补了对这部分外来人员依法管理和规范的立法空白。

二是操作性较强。例如：《加强本市建筑垃圾和工程渣土处置管理的通告》规定：建设单位办理安监手续时，应当向建设管理部门提交建筑渣土处置证；建设单位开设建筑渣土运输处置费专用账户，由市容环卫部门进行监管；渣土运输管理实行联单制度，运输单位凭渣土运输消纳结算凭证领取运输费。这些临时管理措施的操作性较强，转化为长效机制后，有利于建设单位足额支付运输费、运输单位定点卸载以及杜绝乱倒偷倒建筑渣土的行政管理，“医治”城市“痼疾” 。

三是补充细化现有规定。例如：《加强留宿场所安全管理的通告》中规定：未携带有效身份证件的旅客，应当到留宿场所所在地公安派出所开具相关证明；对需要寄存物品的，可以要求寄存人开包（箱）接受检查。这些规定，既为未携带有效身份证件的旅客入住旅馆业单位提供了方便，又可以确保旅馆业单位和旅客的安全，是对现有的《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》相关规定的补充和细化。再如：《加强本市非机动车道路停放管理的通告》规定：实行沿街单位门前责任区制度；非机动车道路停放点设置的管理措施。这些管理措施对现行的《上海市非机动车管理办法》的原则性规定进行了细化，有利于道路交通的安全有序和市容环境的改善。

（2）对没有明确规定有效期的政府临时性通告的处理。在28个政府临时性通告中有2个通告没有规定明确的有效期，即《对高污染车辆实施扩大限制通行范围的通告》和《上海世博会期间在本市部分区域实施无线电管制的通告》。对这两个通告的处理结果：

——明令废止。《上海世博会期间在本市部分区域实施无线电管制的通告》中明确规定了部分区域实施无线电管制的具体时间，即4月30日12日至5月1日24时、10月1日0时至24时及10月31日0时至24时三个时间段，非常的具体明确，针对性非常强。因此，在最后一个管制时间段过后，该通告既已经没有了存在的意义，也不再具有法律效力。但是，需要通过明令予以废止。

——是长效管理措施，但还需要经法定程序确认。《对高污染车辆实施扩大限制通行范围的通告》是作为临时性通告在上海世博会筹备期间出台的，其出台目的是为了改善承办城市的大气环境质量，保障人民的身体健康。该通告明确规定：自该通告实施之日起《上海市人民政府关于对高污染车辆实施限制通行措施的通告》废止。有观点认为，该通告没有明确规定有效期，并规定该通告实施之日起原通告废止，实质上就是作为长期管理措施出台的。因此，不存在转化为长效机制的问题，可以一直适用。课题组认为，这种观点是存在偏颇之处。因为该通告虽然没有明确规定有效期，但是，《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》在授权政府制定临时性通告时明确规定了临时性通告的时效性，即“在世博会筹备阶段和举办期间”。因此，该通告在上海世博会结束后，作为长期管理措施当然地继续实施，缺少法律依据。如果需要作为长期管理措施继续实施，必须通过制定政府规章或规范性文件的形式予以确认。

（三）区分转化方式，把握时间节点，分工负责，是实现长效机制转化落地实施的关键

“后世博”城市化建设，应该在总结世博会经验的基础上，站在新的思想高度和历史起点上谋划未来，提出更高的目标，即努力把上海建成法治环境最好的，努力把上海建成最安全的城市。课题组认为，对上海世博会法律规范的处理和运用，主要就是将经过上海世博会实践检验的行之有效的临时性管理措施早日长效化，早日落地实施，从而充分发挥上海世博会法律规范的后续效应。做好上海世博会临时性管理措施长效转化工作，课题组的建议是：做好三个方面的工作——区分转化方式、把握时间节点、分工负责。

1、转为长效机制的方式。通过调研，课题组了解到，对于这19个政府临时性通告的转化方式，上海市人大及市政府法制机构主要是根据这19个政府临时性通告制定及实施的具体情况予以确定。目前考虑到的转化为长效机制的方式主要有以下5种方式：一是纳入上海市人大相关立法计划，比如：有关养犬管理的转化工作，已被纳入2010年上海市人大的立法计划，目前《上海市养犬管理条例（草案）》已进入二审阶段；而有关食品安全管理的转化工作，可能会被纳入2011年上海市人大的立法计划；二是提请市人大修改相关地方性法规，比如：修订《上海市烟花爆竹安全管理条例》；三是制定新的政府规章，比如：制定《上海市流动广告管理办法》；四是修改相关政府规章，比如：修订《上海市户外广告设置规划和管理办法》；五是制定新的规范性文件，比如：制定《上海市非机动车道路停放管理办法》。这19个政府临时性通告具体采取哪种转化方式，虽然目前市政府法制机构制定的项目转化计划已确定了初步的方案，但是，具体转化方式很可能随着转化工作及立法调研工作深入而有所变动。

2、转化工作的时间安排。为实现行政管理工作的“无缝衔接”，上海市政府专题会议已经确定了19件临时性通告转化工作的大致时间安排。除有些临时性措施需要根据人大立法计划适时转为地方性法规外，其他拟转为长效管理机制的项目，市政府拟定了分“三步走”予以推进的计划：

第一步，在2010年10月底前出台一批条件比较成熟的政府规章和文件。其中包括：《上海市查处乱张贴乱涂写乱刻画乱悬挂乱散发规定》、《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定（修订）》、《上海市查处车辆非法客运规定（修订）》、《上海市建设工程文明施工管理规定（修订）》4件规章。目前4件规章已经市府常务会议审议通过，率先实现了行政管理的“无缝衔接”。

第二步，力争在2010年12月底前再出台一批政府规章和文件。其中包括《上海市流动广告管理办法》、《上海市建设工程检测管理办法》和有关道路上指示牌的政府规章，修订《上海市户外广告设置规划和管理办法》、《上海市建设工程监理管理暂行办法》等，市政府法制机构及相关行政管理部门正在抓紧制定和修订政府规章和文件。课题组认为，需要吸纳《加强内河水域安全管理的通告》有关管理措施进行修订的《上海港防止船舶污染水域管理办法》、《上海市危险化学品安全管理办法》以及需要制定规范性文件的《对高污染车辆实施扩大限制通行范围的通告》和《加强本市非机动车辆道路停放管理的通告》也应当在2010年月12月底前完成，因为这几个项目在转化过程中需要做的调研工作及需要走的转化制定程序都不复杂。。

第三步，对一些时间性要求不是很强，立法内容比较复杂，需要进一步研究论证的项目，力争在2011年出台。其中包括制定《上海市建筑物构筑物和其他设施外立面维护管理规定》、《上海市地下管线管理办法》，修改《上海市道路和公共场所清扫保洁服务管理暂行办法》、《上海市停车场（库）管理办法》等。

另外，需要根据人大立法计划适时转为地方性法规的政府临时性通告中的管理措施，课题组在调研中了解到，主要是指：需要吸纳《加强留宿场所安全管理的通告》进行修订的《上海市特种行业和公共场所治安管理条例》，需要吸纳《清理整顿本市道路上指示牌的通告》进行修订的《上海市城市道路管理条例》，需要吸纳《加强烟花爆竹安全管理的通告》进行修订的《上海市烟花爆竹安全管理条例》以及需要制定新的地方性法规的有关养犬及食品安全的转化计划。

3、转化工作任务的承担。对于19件政府临时性通告的转化任务，由谁承担，课题组认为，还是应当坚持“谁制定，谁负责”，“谁是主要实施者，谁负责”的原则，即相关行政管理部门承担主要转化任务，市政府法制机构配合。经统计，这次政府临时性通告转化工作中转化任务最重的是上海市绿化和市容环卫局，涉及8件，其次是上海市公安局，涉及6件。对于这两个行政管理部门来说，在大约只有半年的时间内，完成8件或6件的立法任务，的确工作量很大。但是，由于这两个行政管理部门对各自需要转化的通告中的管理措施都比较熟悉，所以任务的难度应该不大。同时，课题组认为，这两个行政管理部门不是一定要独立完成全部转化任务，完全可以借用“外脑”，请社会上的研究机构、专业机构进行前期的调研工作，在形成基本转化方案后，再与市政府法制机构配合，共同完成转化任务。

184天的运行周期、189个主权国家和57个国际组织的参展，7308.44万人次的参观者，“成功、精彩、难忘”的上海世博会落下了帷幕。通过对上海世博会法律问题的跟踪研究，课题组认为，围绕上海世博会形成的法律规范框架体系，不但为上海世博会的有序运行提供了重要的法律保障，同时，也为承办城市上海提高依法管理水平积累了丰富的经验。发挥这些法律规范的后续效应，必将为整个城市的发展提供宝贵的精神财富，也必将为整个城市的发展提供强劲的动力。

【参考资料】

1、上海世博会主运行指挥部 上海世博会事务协调局 上海市人民政府法制办公室：《中国2010年上海世博会法律规范汇编》，上海社会科学院出版社，2010年5月第1版

2、关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告

3、《上海市人民代表大会常务委员会关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》立法后评估报告

4、《上海市志愿报务条例》立法后评估报告

5、《上海市公共场所控制吸烟条例》立法评估报告

6、《上海市市容环境卫生立法评估报告》

7、《上海市旅游条例》立法评估报告

8、《上海市拆除违法建筑若干规定》立法评估报告

9、“后世博的城市法治化建设”研讨会材料汇编

编后语：课题采用实证研究与理论分析相结合的方法，对上海世博会涉及的法律问题展开了跟踪研究，认为围绕上海世博会形成的法律规范框架体系，总体上为世博会的成功举办营造了良好的法治环境，提供了重要的法制保障，同时也总结了执行实施中暴露出来的缺陷及不足。最后，就上海世博会法律规范在世博会后的分类处理及长效机制转化的途径方式提出了建议，对今后组织和承办大型国内国际活动具有较强的借鉴和现实指导意义。

作者简介：

王天品，女，现为上海市行政法制研究所助理研究员。

史莉莉，女，现为上海市行政法制研究所助理研究员。

刘金鹏，男，现为上海市人大内司委主任科员。

（责任编辑：陈素萍 核稿：王天品）

周汉民：《上海世博会与城市法治化》，2010年11月5日《“后世博的城市法治化建设”研讨会材料汇编》第4页。

金国华：《总结办博经验坚持法治化与社会管理创新 推进上海更好发展》，2010年11月5日《“后世博的城市法治化建设”研讨会材料汇编》第39页，略有改动。

周汉民：《上海世博会与城市法治化》，2010年11月5日《“后世博的城市法治化建设”研讨会材料汇编》第4 页，将《一般规章》和《特殊规章》定性为国际法律文件。

法律规范的具体名称见附件1

法律规范的具体名称见附件2

法律规范的具体名称见附件2

上海世博会事务协调局：《依法推进上海世博会筹办工作报告》

同上

同上

[10]不发生危害国家安全和社会政治稳定的重大政治性事件，不发生暴力恐怖袭击事件，不发生大规模群体性事件，不发生个人极端暴力事件，不发生群死群伤等重大治安灾害事故，不发生影响国家形象和引发舆论炒作的执法执勤突出问题

[11]确保党和国家领导人及重要外宾来沪的绝对安全，确保世博会开闭幕式、开园仪式、高峰论坛和主题馆日等重大活动的安全顺利进行，确保世博园区等重点地区的安全稳定、确保社会面治安秩序的持续平稳

[12]上海市公安局：《关于世博临时性行政管理措施实施情况的评估报告》

[13] 同上

[14] 同上

《〈上海市拆除违法建筑若干规定〉立法评估报告》，上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第117—119页。

[16]《〈上海市市容环境卫生管理条例〉立法评估报告》，上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第77—78页。

[17] 同上p78

同上p78

同上

[20] 《〈上海市旅游条例〉立法评估报告》，上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第81页。

[21] 上海市卫生局《上海市公共场所控制吸烟条例》立法评估报告第六部分。

[22]《 <上海市公共场所控制吸烟条例>立法评估报告》,上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第51页。

1 《关于上海市人大常委会有关世博会立法的评估报告》：上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第15页。

[24] 《 <上海市市容环境卫生管理条例>立法评估报告》,上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第69—70页。

[25] 《〈上海市志愿服务条例〉立法评估报告》，上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第45页。

[26] 《〈上海市志愿服务条例〉立法评估报告》，上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第46页，文字略有改动。

[27] 《〈上海市旅游条例〉立法评估报告》，上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第90页。

上海市公安局：《关于世博临时性行政管理措施实施情况的评估报告》。

[29]《<上海市公共场所控制吸烟条例>立法评估报告》,上海市立法研究所、上海市社会科学院法学研究所《关于上海市人大常委会有关世博立法的评估报告》第61页。

[30]《 世博会筹备和举办期间本市建设工程施工管理的通告》、《加强本市非机动车道路停放管理的通告》、《加强对秸秆露天焚烧和利用管理的通告》、《加强本市市容环境卫生责任区管理的通告》、《在世博交通管控区实施道路交通管理措施的通告》。

[31] 《加强烟花爆竹安全管理的通告》、《加强爆炸、剧毒、放射性等危险物品安全管理的通告》、《实施安全检查特别措施的通告》、《加强内河水域安全管理的通告》、《加强刀具安全管理的通告》、《加强留宿场所安全管理的通告》、《加强房屋拆迁基地空置房屋、建筑工地临时宿舍和临时改建宿舍安全管理的通告》、《加强小型航空器和空飘物飞行活动安全管理的通告》、《加强地下空间安全管理的通告》

[32] 林化宾：《提升综治工作法治水平 加强社会管理法治建设》，2010年11月5日《“后世博的城市法治化建设”研讨会材料汇编》第26页。

[33] 顾长浩：《发挥世博后续效应 提高城市管理的法治化水平》，2010年11月5日《“后世博的城市法治化建设”研讨会材料汇编》第54页。