行政违法行为举报奖励机制研究 (2012-02-05)
《政府法制研究》2011年第11期（总第231期）
行政违法行为举报奖励机制研究
●本市行政违法行为举报奖励制度在实施中存在的一些主要问题是：依法奖励的意识比较淡漠；举报奖励方式被滥用；举报奖励制度不完善；举报奖励的社会认知错位
●在完善行政违法行为举报奖励实体规范的基础之上，应注重完善行政举报奖励的实施程序，包括举报人提交举报信息、指定举报受理机构转交有权部门进行核实、答复异议处理、奖金的发放与领取、行政举报奖励决定备案、依法奖励一般程序与所涉行政违法行为程序节点的关系等
●完善行政违法行为举报奖励制度，重点要解决好合理架构激励机制和有效防范道德风险两个问题。除了对举报人的保护以及财力保障外，对于有奖举报制度的适用对象、奖励标准、约束性条件（主观标准、客观标准）、风险防范等问题也必须予以认真研究
编者按：本文刊载的是关于“行政违法行为举报奖励机制研究” 的两篇课题研究报告的浓缩稿，第一篇由上海市委党校桂林、蔡爱平两位老师撰写。第二篇由广东省人民政府法制研究所副所长黄涛涛撰写。两篇报告注重理论与实际的结合，分别从不同的侧面展示其学术视野与研究方法，都具有一定的学术价值。
第一篇课题报告，比较全面地分析了行政违法行为举报奖励制度的实施现状、制度异化的表现及原因，并在此基础上提出了从实体完善和程序规范两个方面来规范和保障行政违法行为举报奖励制度的实施，并提出了相应的制度设想和建议。
第二篇课题报告，在对有关理论进行梳理和辨析的基础上，提出应将行政违法行为举报奖励制度的法律性质定位于行政合同，为进一步的制度构建和相关实践奠定了理论基础。最后，通过对我国行政违法行为举报奖励机制和制度的现实考察，提出了法律上的解决思路和框架，为实践中相关执法活动的开展提供了必要的支持与引导。
第一篇：行政违法行为举报奖励制度研究
桂林 蔡爱平[1]
在行政领域，对举报进行奖励的做法始于奖励举报国家机关工作人员的违纪违法行为，逐步运用于举报单位、个人的行政违法行为案件中。在90年代以后，举报奖励制度得到了快速的发展，从原有的市场领域的举报奖励逐渐扩展到社会管理等其他非市场监管领域，成为政府实现社会管理职能的重要手段之一。不过，由于制度的不完善，一些地方的举报奖励制度在实施中不仅没有达到预期的行政效果，而且出现了制度异化的现象，在特定的范围和条件下，奖励举报制度能够激励公众参与，提高执法效能。但它是一把双刃剑，必须严格限制其范围，做到有法可依，有章可循。
一、行政违法行为举报奖励制度的几个基本理论问题
随着现代民主行政的发展，行政机关逐渐倾向于用一些权力色彩较弱的非强制性行政行为来处理日益复杂的社会事务，这是行政法治发展的一个重要趋势。行政举报奖励就是其中的一种方式。目前，行政举报奖励制度已广泛的应用于药监、税收等执法领域，并发挥着重要作用。但在法理上，关于行政举报奖励行为及行政举报奖励制度的概念、理论基础和功能等问题，还有待进一步的探讨和界定。
（一）行政举报奖励的涵义
行政举报奖励是行政奖励的一种特殊形式，但我国现有的行政法律规范对举报奖励行为尚未形成统一的界定。在行政法框架下，要明确界定行政奖励行为，须首先明晰以下几个问题：
1、“行政违法行为举报”界定为：公民或者单位选择口头或者书面的形式，就其知道的行政相对人违反行政法律规范的行为，向有权处理的行政机关或者法律法规授权组织进行检举、报告的行为。
2、行政举报奖励行为的主体。行政举报奖励的主体既包括国家行政机关，也应当包括法律法规授权的组织。
3、行政举报奖励行为的客体。行政举报奖励在一定程度上是以信息交换为目的的，而内部行政人员具有获取信息的某些职务优势，或者是负有主动获取信息的行政职责，因而，行政举报奖励只能授予授奖行政主体外部的相对人（包括单位和个人）。
4、行政举报奖励行为的范围。由于在以往的实践中，举报奖励主要集中在检察工作中，给人们造成了举报奖励只是针对贪污行为的假象。其实，举报奖励不仅可以运用于行政执法领域，而且其行为的范围并没有固定的外延，是非常广泛的。
综上所述，我们认为，行政举报奖励就是，国家行政机关或其他法律法规授权的组织，依照法定条件和程序，对行政相对人举报行政违法行为人和违法事实的行为，给予物质奖励、精神奖励或其他权益的行政行为。
（二）举报奖励制度的功能
1、体现现代民主行政
“民主不在于限制而在于引导合法的目的，用形式引导实现实质合理性。”[2]行政举报奖励作为一种制度形态，在本质上具有民主的品质。行政举报奖励制度既是现代民主的成果，也促进了民主行政的进一步发展。举报是公民行使监督权的一种具体形式。行政举报奖励制度确认公民的检举揭发权，并引导和激励公民主动行使这项权利。这不仅使公民切实拥有了监督的方式和途径，也激发了公民进行监督的热情与信心。
2、提升行政执法效率
目前，我国的行政执法不仅在合法性上受到不少质疑，其有效性也饱受诟病。任何法律的实施都需要耗费一定的资源，在资源总量既定的情形之下，法律的实施就会受到资源的限制，作为一个发展中国家，我国执法机关所能支配的资源相当有限，这是目前行政机关实施法律能力相对较弱的原因之一。而部分行政违法行为的普遍化和部分行政违法行为的隐蔽化、高科技化，给有限的行政执法力量带来巨大的挑战。同时，我国正处于社会转型过程中，社会诚信呈现出普遍性的流失，民众对政府的执法行为缺乏足够的信任，造成支持和认同度的不足。因此，建立举报制度尤其是举报奖励制度有其特别意义。对执法而言，举报制度创设了一种低代价的信息获取渠道，及时、有效的弥补了行政机关在执法过程中的信息不对称问题，促进法律的实施，提升了行政执法的效率。[3]
3、发挥有效激励
举报奖励的激励功能，体现在这一制度充分挖掘了行政相对人的潜在智力、财力和物力，最大限度的调动了行政相对人实现行政目标的主动性、积极性和创造性。世界各国的实践表明，行政相对人能否充分发挥自己的聪明才智、能否最大限度的按照政府的施政意向选择自己的行为，关键在于机制建构和制度安排。行政举报奖励制度就是有效地发挥了激励功能的制度安排。物质奖励能够提高公民的生活水平，精神奖励则为公民增添了荣誉感，是对公民举报行为的肯定。同时，举报奖励还能够引导人们效仿，使公民正确使用自己的监督权，从而易于形成良好的社会风气。
（二）现阶段行政举报奖励的主要类型
在实践中，行政举报奖励的表现形式具有多样性。可以从不同的角度进行多种分类：根据奖励形式的不同，可分为物质奖励、精神奖励和其他权益奖励；根据奖励影响相对人权益的方式，可以分为赋予权益的奖励和减免义务的奖励等。
1、以行政举报奖励的实施依据为标准
（1）依照法律、法规、规章的行政举报奖励。《税收征收管理法实施细则》第七条规定：“税务机关根据检举人的贡献大小给予相应的奖励。”
（2）依照行政规范性文件的行政举报奖励。比如，中共中央纪委、财政部、监察部、审计署制定了《“小金库”治理工作举报奖励办法》（财监[2009]26号），其中第二条规定，对举报有功的单位和个人给予奖励。
（3）依据行政悬赏公告的奖励。 “没有法律依据，就不能进行补助奖励措施、公共设施建设与行政指导，行政无论如何也不能完成其任务，在此意义上可以说，全部保留说缺乏现实性”。[4]所以在实践中，对没有明确法律规定的，行政主体可以根据行政管理的需要，在自由裁量权的范围内，事先主动做出奖励的承诺，在相对人达到行政主体要求时予以兑现。
2、以行政违法行为的类型为标准
（1）税务违法行为。国家税务总局出台《税务违法案件举报奖励办法》（国税发[1998]211号）。其中第二条规定，税务机关对举报偷税、逃避追缴欠税、骗税和虚开、伪造、非法提供、非法取得发票，以及其他税务违法行为的有功单位和个人，给予物质奖励和精神奖励，并严格为其保密。
（2）价格违法行为。国家计委、财政部于2001年修订并重新公布了《价格违法案件举报奖励办法》（计价检[2001]2517号），规定可以对举报价格违法行为的举报人实施奖励。
（3）安全生产事故隐患和违法行为。《安全生产法第》第六十六条规定，县级以上各级人民政府及其有关部门对报告重大事故隐患或者举报安全生产违法行为的有功人员，给予奖励。具体奖励办法由国务院负责安全生产监督管理的部门会同国务院财政部门制定。
除上述领域外，在交通、食品药品监督等诸多领域都设立了相应的举报奖励制度，应用范围非常广泛，涵盖了大多数的行政违法行为。在环保执法、交通执法、工商执法、文化执法等领域，如查处工厂排污、施工噪音扰民等，举报奖励制度的作用日益明显。
二、上海行政违法行为举报奖励制度及其实施的现状分析
随着我国制度建设日益科学化、民主化和规范化，行政违法行为举报奖励制度也在逐步的完善过程中。但从制度的实施情况来看，制度的安排还存在不少问题，以至于制度运行的效果低于预期，甚至引发其他的法律与社会问题，有待进一步的改进。
（一）上海行政违法行为举报奖励的制度实践
90年代以后，举报奖励制度得到了初步的发展，1998年国家税务总局发布了《税务违法案件举报奖励办法》。2001年4月27日，国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发[2001]11号）第三（八）项规定：建立健全举报奖励制度。各地区、各部门要建立通畅的渠道，认真受理群众和企业的举报、投诉，制定并完善举报奖励办法，筹措奖励经费，对举报有功人员予以重奖，并采取有效的保护措施。这一规定授权地方政府及其工作部门可以制定关于举报奖励的规章或者规范性文件。以这些国家规定为依据，本市渐次出台了税务、食品药品、安全生产等涉及相关市场领域的举报奖励制度。同时，举报奖励的做法也逐渐运用于社会管理等其他非市场监管领域，比如对举报交通违法的行为进行奖励。
举报奖励制度的实施，对于监管部门及时发现违法行为、提高监管效能起到了良好的作用。不过，由于制度的不完善，一些举报奖励制度在实施中不仅没有达到预期的行政效果，而且出现了制度异化的现象，比如本市发生的“钓鱼执法”事件，折射出举报奖励制度在实施中出现了偏差。在特定的范围和条件下，奖励举报制度能够激励公众参与，提高执法效能。但它是一把双刃剑，必须严格限制其范围，做到有法可依，有章可循。
近两年来，本市行政执法部门吸取了“钓鱼执法”事件的教训，在制定举报奖励制度时，既针对相关领域的行政违法行为的特点，也注意实体和程序上的制度设计，并向社会公众征求意见，有了长足的进步。比如，2011年，为进一步规范本市食品药品市场秩序，拓宽监管信息渠道、广泛搜集案件线索、增强发现和打击违法犯罪的效能，市食药监局对已实行五年的《上海市食品药品监督管理局举报有功人员奖励办法》进行了修订。修订期间，两次通过网络和媒体向社会公众征求意见，通过加强对举报的奖励，鼓励市民共同参与食品安全监管，维护自身和公众健康权益。[5]
（二）上海市行政违法行为举报奖励实施存在的重点问题
1、依法奖励的意识比较淡漠
行政奖励属于授益行政行为，传统上认为可以交由行政机关酌情处理。[6]在我国，缺少行政奖励制度的一般规定，在行政机关及其工作人员的行政管理过程中，依法奖励的意识比较淡漠。这表现在一些领域中设立奖励事项、做出奖励决定等比较随意，行政举报奖励的法律规范流于简单，也较少为行政奖励制定程序性规定和规范的工作流程。
2、举报奖励方式被滥用
目前举报奖励的使用极为宽泛，且名目繁多，多头奖励、滥施奖励的现象比较普遍。[7]行政违法行为查处过程中，“取证难”日益成为一些执法主体的主要难题[8]。主要因为违法行为或者过于普遍而难以责众，或者非常隐蔽而难以发现、难以固定。行政机关因而事先设立鼓励举报违法信息和违法行为的奖励制度。在前一种情况下，违法行为非常普遍、非常容易发现，举报门槛很低，设立的举报奖励制度被行政相对人所滥用，一些人以功利性的眼光看待举报奖励，单纯为了奖励而举报；在后一种情况下，行政执法主体因为过于依赖举报信息而滥用举报奖励制度，以至于“培育”出利用举报奖励制度牟利的“职业举报人”群体。在举报真实违法信息和违法行为难以满足利益追逐的情况下，失实举报和引诱违法的现象也就不断出炉了。
3、举报奖励制度不完善
一是基本制度缺失。目前，在行政奖励方面，我国还没有一部具有指导性意义的基本法律。因此，也没有关于举报奖励制度的原则性规定；其二，缺乏关于举报奖励的实体性细则，在奖励内涵的界定、奖励原则的确定、奖励主体的授权、奖励范围及奖励标准的设定、奖励的形式和等级等方面规定过于笼统和混乱，规范性程度不够；其三，程序设置粗略，缺乏关于举报奖励的程序性细则，在奖励事项的设立、举报信息的审查、奖励决定的做出等方面随意性较大。其四，举报与奖励的保障性制度，如举报人保护制度，奖励监督制度、救济制度等比较薄弱。
4、举报奖励的社会认知错位
设立举报奖励制度的初衷，是为了提高行政执法的效能，引导和教育公民确立守法、维权意识以及社会责任感。但是，不管是行政执法部门还是社会公众对举报奖励制度的认识都存在误区。就行政执法部门而言，过高估计了举报以及举报奖励的功能，错误运用举报信息，将举报奖励制度适用范围泛化；过低估计或者忽视举报奖励制度可能的负面影响。就社会公众而言，传统上有“亲亲相隐”的法律文化，现实中有举报被打击报复的实例，意识上自利倾向优先于规则意识，因此形成对举报奖励制度的不同的、不正确的认知。这就难以形成行政执法部门和社会公众之间的良性互动，直接影响了举报奖励制度的实施效果。
（三）制度及其实施的难点问题
1、行政悬赏公告的性质
行政悬赏通常是指“行政主体为了达到某一目的而向不特定的人发出要约，对于接受和履行要约的人给予事先承诺物质利益的行为。”[9]悬赏举报是行政悬赏的一种形式，也是实践中举报奖励的一种形式。在实践中，在没有法定奖励规定的情况下，行政机关出于行政管理的需要，通过具体行政行为的形式而主动承诺做出行政悬赏的决定。
行政悬赏的法律性质，我国现行法律并没有明确的规定，司法实践中法院的认定和判决结果也不尽相同。在理论界，有人认为是民事要约，有人认为是行政合同，也有人认为是行政奖励。我们认为，行政执法部门针对某一起或某一类案件做出行政悬赏公告，属于行政要约，在举报人举报成就后达成行政合同，行政执法部门在查实后颁发奖金属于履行行政合同的行为。整个行为过程可以界定为以行政合同方式实施的举报奖励。
以行政要约形式做出的行政悬赏举报是行政执法部门的自由裁量行为，由行政执法部门在职权范围内自由创设。因此，为了规范行政悬赏举报，我们认为，应当为以行政要约形式做出的行政悬赏举报规定相应的决定、审批、发布等程序，规定悬赏公告的格式和内容，并将其纳入到举报奖励的制度体系当中。
2、匿名与实名举报的问题
举报人在举报时可能采取实名或者匿名的方式。从现有的规定来看，有两种基本做法：一是提倡实名举报，但是如果匿名举报查证属实，也能找到举报人的，仍然给予奖励；二是只接受实名举报。实名举报对举报人有约束力，举报人的举报信息真实性程度较高，不至于有大量无效信息扰乱行政执法部门的视线，降低行政效率；我们认为，如果是就举报奖励作一般性规定，应当允许匿名举报以鼓励公民举报，匿名举报可以降低举报人的风险，从而提高公众的举报积极性。而如果就特定违法行为或特定案件制定行政规范性文件、制作行政悬赏公告的，可以视行为和案件的特点确定是否接受匿名举报。同时，对于匿名举报和实名举报应当适用同等的审查标准；匿名的举报如果查实，也应当给予奖励；如果经过法定程序确实找不到举报人，奖金应归入奖励基金中。
3、物质奖励促生的“职业举报人”和“举报人道德风险”问题
现阶段行政违法行为的举报奖励以物质奖励为主。从实际情况看，一方面，为举报人提供物质奖励，在一定程度上激励了公众的举报热情，确实提高了行政执法部门的执法效能。另一方面，也确实产生了不少负面的影响，比如出现了少数以举报牟利的“职业举报人”[10]，一些人为了获得举报奖励捏造事实，陷害、引诱他人违法，或者利用掌握的违法信息敲诈勒索违法行为人，即出现“举报人道德风险”问题。
与一般举报人不同的是，“职业举报人”有几个特征：一是具有强烈的“主观能动性”，其在案发前就时刻准备着，主动去猎取违法信息，甚至不惜制造违法陷阱，力争成为举报人；二是有着明确的逐利性，“职业举报人”以举报为业，举报奖金是其主要的收入来源，其“挺身而出”提供违法行为线索或信息的唯一动机是获取奖金或其他回报。从表层看，“职业举报人”的行为有效地克服了执法过程中的信息不对称，节省了交易费用和执法成本，使违法行为受到行政甚至司法的处理，彰显了法律的尊严与权威，同时也满足了自身的利益需求。这看似无可厚非，但事情远非这样简单。如果举报人出于单纯的正义动机，则举报行为的结果当然是正义得以匡扶，社会秩序得以维护。但是如果举报人是出于报复、整垮竞争对手或者是逐利等目的，举报奖励制度的正当性便岌岌可危，而行政执法部门则可能成为职业举报人渔利的工具，这显然背离了举报奖励制度的设计初衷。
我们认为，举报奖励制度正是利用了人们对荣誉和经济利益的追求有异化的危险，但是不能因噎废食，物质奖励对举报奖励制度的有效运作具有重要价值。如果出现数量众多的“职业举报人”，只能说明我们的举报奖励制度本身设计不合理、不完善。因此，应中立地看待“职业举报人”的存在，通过妥当的制度设计来避免举报奖励被滥用、误用和错用。
4、行政执法部门组织举报志愿者的问题
在刑事司法领域，一些新型犯罪行为非常隐蔽且高度智能化，犯罪嫌疑人智商高、学历高，非常狡猾。为了增强举报工作主动性，及时发现和准确惩治犯罪，检察机关主动“在各单位挑选和培养的秘密监督者”，“发展违法人员提供线索和证据”，俗称“眼线”，对其中有贡献者，给予奖励。在行政执法领域，也有类似的做法，如上海“黑车”查处中的“特殊乘客”或“志愿者”。[11]
一般认为，举报是公民自觉自发的行为，举报人是非特定的、掌握相关违法信息的知情者。如何看待有组织的举报行为？“眼线”的作用仅限于提供违法线索，其提供的举报材料不具有直接的法律效力；“举报志愿者”的作用也更多的是为行政执法调查提供线索和便利。在“黑车”查处中，“特殊乘客”不仅举报违法信息，而且在举报前有“引诱”违法的语言或者行为，在举报后其携带的录音设备录下的交易过程被作为处罚的证据。其行为已经超出了举报的范围，其地位已类似“执法辅助人员”，其行为后果歪曲了执法本意，违反了行政执法程序正当的要求，因此广受指责。
目前，并没有禁止行政执法部门组织“举报志愿者”的规定。有人认为，不能简单否定，也不应提倡，而应严格其适用边界。[12]我们认为，无论是“执法辅助人员”还是“举报志愿者”的出现，都是行政执法部门在执法资源缺乏严重制约执法效能提高的情况下采取的治标之策。我们不主张组织一般社会公众担任所谓的“举报志愿者”，因为当一般社会公众被行政执法机关组织起来，主动去寻找某一类违法行为的线索和证据，其地位就类似“执法辅助人员”，与行政执法部门的关系就不再是举报人与举报受理机关之间的关系，而带有契约关系的特征，异化是必然的结果。
5、举报人信息保密的问题
虽然我国在法律上早已宣示与承诺保护举报人的合法权利，但是受传统观念影响，对举报人的认知并未实现从工具理性到价值理性的根本转变。更多的是把举报当作同违法犯罪作斗争的实用工具，举报只是发现违法犯罪案件线索的途径而已，因而对举报人权利的保护、举报案件线索的处理等与举报密切相关制度建设、实际操作，都是从服务于案件的查处这一目的出发，这就从根本上决定了举报人地位及其权利保护处于附属性地位。
缺乏完善、可信的举报人保护制度，是影响举报奖励制度作用的重要因素。由于现有法律法规关于举报人的保护停留在宣示性规定上，并没有建立成体系的举报人保护机制，没有具体的措施、程序与法律责任的规定，因此举报材料泄密，举报人被打击报复的案件屡有出现。[13]从我们调研的情况看，一些举报人在得知可以领取奖金后也未到发奖机构去领奖。因此，制定行政违法行为举报奖励制度时，应规定保密制度，在举报奖励的各个环节防止泄密。比如从案件来源上为举报人妥善保密，在举报材料的使用上为举报人保密。在无法避免需将举报人转作证人时，也要防止暴露证人的举报人角色。设置秘密的领奖途径，非经受奖励者同意，奖励应一律秘密兑现。[14]
6、举报信息的法律效力问题
一般认为，举报人所提供的举报信息，只是作为行政部门发现或查处行政违法行为的重要线索来源，举报信息本身不能直接作为证据使用。但是实际操作中由于片面地着眼于解决执法部门取证难的问题，在一些案件中举报信息被作为证据直接使用，忽略了对执法人员在证据采集程序和认定标准上设立必要的监督约束机制。导致某些执法部门滥用了这一制度，执法人员和所谓的“举报志愿者”发生利益勾连，最终演变成为备受争议的“倒钩”执法。如何看待举报信息的法律效力，实现举报信息向执法证据的合法转化，是完善举报奖励制度的重要内容。
三、行政违法行为举报奖励实体制度完善
（一）完善行政违法行为举报奖励的实体规范
正如袁曙宏教授所言：“赏与罚，是矛盾的对立统一，是行政管理手段的两个方面，如果我们疏于规范奖励，严于规范处罚，就像我们轻视奖励、重视处罚一样会犯下不可挽回的错误。” 我们认为不应简单以授益或不利来区分法律对行政行为的约束程度，“对任何影响行政相对人权益的行政行为都必须进行法治规范，行政奖励也不例外。[15]”
1、规范行政举报奖励实施依据的要素
行政举报奖励的实施依据应具备以下的要素：设立举报奖励的依据、举报奖励的实施主体、奖励事项、举报信息的核查、奖励的标准、奖金来源、奖金领取的形式、举报奖励的程序、保密制度、争议解决、举报奖励的时效、举报奖励的监督、举报信息的备案。通过相关规范的完善真正做到系统化、公开化、法治化，只有这样才能使举报奖励真正发挥其良性激励功能。
2、明确行政违法行为举报奖励制度的适用范围
在看到举报奖励的有效性和便宜性的同时，不应片面夸大举报奖励的作用，忽略其负面效应。举报奖励手段的使用应当适度、有序，要合理界定行政违法行政举报奖励适用的范围：①适用于情节严重，社会危害性较大的案件。对于案件的划分可根据标的额或者社会危害程度为标准。有些违法行为虽然具有一定的普遍性，但其社会危害轻微，应当以教育为主，如交通违章行为、影响市容卫生等行为；②适用于新型或疑难违法行为。由于违法行为人采取了新的手法、技术、工具，或其违法行为的隐蔽性极强，已有的取证手段已经用尽，可以适度采用举报奖励手段，如 “克隆车”、“套牌车”的管理；③无直接受害人而公共利益受损的行政违法案件。这类案件因为没有直接受害人，违法行为人、利益相关人共同受益而公共利益受损，无论是在发现违法行为，还是在收集证据方面，都较为困难，可以采用举报奖励手段。
3、行政举报奖励奖金的设置
关于奖金的设置问题，从现有的规定来看，有些较为粗疏，幅度各异，有些甚至无标准可言，实施机关的裁量权过大。这将使潜在的举报者对奖金不能形成稳定的可预期性，也容易在奖金数额的确定上产生纠纷，因此不利于规范和激励举报行为。
因为行政违法行为各异，各地经济发展水平不一，规定统一的奖金标准是不可能的。但是可以为某一类行政违法行为的举报统一规定奖金的计算方法和基本标准，授权规章、行政规范性文件做出具体规定，并要求实施机关制定自由裁量基准。奖金的额度和确定方式应当综合考虑举报人的付出（精神和物质的付出）、举报人的贡献、违法行为的特点等，尽可能使奖金数额明确化并略有弹性，建立多级奖金制度。
（二）举报信息转为证据的认定
在刑事诉讼程序中，举报人不是当事人，也就是说，举报人不是证人，即使是特情人员也不例外。根据1984年8月的《刑事特情工作细则》和2001年《刑事特情工作规定》，即使是刑事特情所提供的情报，也不得直接作为证据出现在刑事诉讼中。如果基于案件审理的需要，举报人在庭审中以证人身份出现或者形成证人证言，必须符合刑事诉讼法关于证人出庭和证人证言的相关规定，履行相应的程序。因此，口头举报记录和书面举报材料本身不能作为提交法庭和定案的证据。
在行政执法程序中，举报信息也不应具有直接的证据效力，它不能取代调查取证，而只是调查取证的准备或者前置阶段，不宜未经调查取证直接将此类证据作为办案的依据。应当按照法定程序进行审核、比对、认证后，符合法定的形式和内容后，才能转化为证据，成为行政机关实施处罚的依据。即使举报材料经查证属实，也必须经过合法的取证程序将举报材料转化为符合证据规则要求的证据形式。
（三）“职业举报人”的预防与限制
基于“职业举报人”的动机不正当，提供假证的概率要大于普通证人，因此应当降低“职业举报人”证人证言的证明效力。我国现有法律规定并未排斥职业举报人的证人资格。但是根据人们的一般认识，证人应该是与当事人双方无利害关系的中立者，否则很难保证其证言的真实性和公正性。根据《行政诉讼证据》第71条第2项的精神，建议执法部门或法院对“职业举报人”的证人证言的合法性、关联性和真实性及个人信誉应进行更加严格的审查核实。必要时增加“职业举报人”出庭作证的义务，以确保案件审理的公正性。
四、行政违法行为举报奖励程序制度完善
（一）行政举报奖励的程序过程
在完善行政违法行为举报奖励实体规范的基础之上，应注重完善行政举报奖励的实施程序，举报奖励程序包括以下几个基本步骤：
1、举报人提交举报信息。举报人提交举报信息，可以用口头、书面（纸质和数字形式）等方式提出。行政执法部门向社会公开了举报电话、邮寄地址、电子邮件地址、办公地址和举报受理机构的，一般要求举报人按照要求通过指定途径向指定机构提出举报信息。
2、指定举报受理机构将举报信息转交有权部门进行核实。核实的期限，建议与举报所涉行政违法行为的查处期限长短一致。经查证属实的，并且属于应当进行奖励的情形的，由奖励实施机关依法做出奖励的决定。在奖励决定当中，写明奖励方式和物质奖励的数额，以及奖励的理由、奖金领取方式、救济途径等。经查证属实，但不属于应当进行奖励的情形的，应当及时答复举报人。如果举报人提出奖励的申请的，答复以“不予奖励的决定”的形式做出。如果举报人没有提出奖励申请的，答复以“举报信息的处理”的形式做出。经查证举报信息不实或难以查实的，应当及时答复举报人，答复以“举报信息的处理”的形式做出。非经举报人书面同意，举报奖励的相关决定和答复不得公开。
3、答复异议处理。举报人对于“不予奖励的决定”有异议的，可以申请行政复议或者行政诉讼。举报人对于“举报信息的处理”有异议的，可以申请实施机关予以复核。经复核，如果应当给予奖励的，做出奖励决定。如果异议不成立的，应当及时答复举报人。举报人对复核决定有异议的，可以申请行政复议或者行政诉讼。
4、奖金的发放与领取。为方便举报人或者保护举报人权益，举报人可以自己到奖励实施机关领取奖金，也可以选择其他方式比如密码领取直接到银行领取奖金。
5、行政举报奖励决定备案。重大行政奖励决定（如奖励数额巨大、奖励数额超过奖励标准的），还须向上级机关备案。
6、依法奖励一般程序与所涉行政违法行为程序节点的关系。以立案为奖励标准的行政举报奖励，奖励决定在立案后一定期限内做出，最晚在行政处罚决定做出时执行完毕。以给予行政处罚为奖励标准的行政举报奖励，奖励决定在行政处罚决定做出后做出，最晚在行政处罚执行完毕时执行完毕。
（二）行政举报奖励的程序制度
行政举报奖励行为应当遵守行政程序的一般规定。虽然我国还没有出台行政程序法，但是关于行政行为的程序制度已经逐步建立起来。比如告知制度、回避制度等等。在此，我们仅讨论行政举报奖励程序制度中的特别规定。
1、告知制度
在举报人提供举报信息时，或者申请奖励时，应当告知是否有奖励、奖励的条件和程序等，并告知举报失实可能需要承担的法律后果。
2、听证制度
我们认为，在行政举报奖励的实施过程中，可以建立异议处理听证制度。就是在复核过程中，如果举报人提出申请，可以就是否应当给予奖励举行听证。考虑到举报信息审查一般与行政违法行为查处进程相伴，不建议在决定做出之前设立听证环节。
3、公开制度
公开是行政程序的基本要求。对于行政奖励行为，现有规定中有些要求奖励名单应进行公示。即在行政奖励初定之后正式颁布之前，或在行政奖励之后，向社会公示奖励名单，并在一定期限内接受公众异议。公众如果对奖励有不同意见的，可以向奖励实施机关提出。我们认为行政违法行为举报奖励的事由与其他奖励不同，片面强调奖励公开不利于保护举报人合法权益。因此，未经举报人同意不宜主动向社会公开奖励的事由和举报人的个人身份信息。
4、奖励决定与奖金发放相分离的制度
奖励实施机关做出奖励决定后，建议由举报受理机构或者其他指定机构、指定专人负责奖金的发放与领取。
另外，还应当建立行政举报奖励备案审查制度、案卷审查制度、监督与救济制度等等，加强对举报奖励的规范与监督。
第二篇：行政违法行为举报奖励机制研究
黄涛涛*
第一章 行政违法行为举报奖励制度概述
一、基本概念辨析
举报是指公民选择一定的方式，就其知晓的违法犯罪主体和违法犯罪事实等向有关的国家机关检举、报告，并请求依法受理、查处的行为。举报权是我国《宪法》赋予公民的一项重要的民主权利，是公民对国家工作人员进行民主监督，与违法犯罪行为作斗争的一项重要内容。
行政违法行为举报是指机关、团体、企事业单位、个人等非涉案单位和个人对行政违法行为向行政机关检举、揭发违法者的违法事实或线索并期待受理查处的活动行为。举报的受理机关是有行政管理职责和管理权限的行政机关；举报人必须是非涉案单位或个人；举报的范围是各种行政违法事实。
行政违法行为举报奖励制度在学理上也被称为举报悬赏，1是属于行政悬赏中的一种。所谓行政悬赏是“行政机关为了达到某一目的而向不特定的人发出要约，对于接受和履行要约的人给予事先承诺物质利益的行为”。2本质上，举报悬赏是行政机关执行的一种带有私法性质的法律行为，其目的是运用物质手段强化公民举报的内在动力，激励无直接利害关系的第三者（举报人）提供信息，并与举报者就行政违法信息进行交易，是一种特殊的信息交易制度。
二、行政违法行为举报奖励制度的意义
概括而言，行政违法行为举报奖励制度具有“通过增加公权机关的信息拥有量而增强公权能力，通过提升违法者之间的合作难度和增加违法者的防御成本而促使其减少违法行为，从而促进法律的实施”的功能，3在行政执法领域具有多方面的积极意义：
（一）有利于行政执法机关获取执法信息
执法信息是行政违法者在实施违法行为后所留下的线索或者痕迹以及其他有关违法行为或行为主体的情况。它构成了各种执法活动的基础。“法律的强制只有在法庭拥有执行该法律所需信息时才是可能的。”4
现实中并不当然存在充分、有效的信息，各决策主体决策时往往面临信息失灵问题。在这种背景下，不少机关进行信息获取方式的制度创新，建立执法主体之外的、低成本的信息获取渠道，寻求多种途径扩大执法主体的信息拥有量。举报悬赏制度可以视作是执法信息获取方式的制度创新，它能够通过有偿的方式扩大信息拥有量，扩宽信息途径，增加信息供给，提高信息真实性，减弱执法双方之间的信息不对称程度。同时，建立举报悬赏制度，有利于减少行政执法的整体耗费。执法机关用于让信息优势者直接向信息劣势者提供信息，让知情者说真话的激励成本，往往要低于行政执法机关利用自身资源去获得信息所耗费的成本。
（二）有利于增强公权机关的执法能力
无论是在时间上还是在空间上，行政执法机关均可能存在执法盲点。首先，行政执法机关不可能完全做到“全天候”执法，正常公务时间之外的执法力度必然会减弱。其次，行政执法机关不可能完全做到“全方位”执法，一些秘密状态的违法活动，必须借助“私底下”隐密执法的方式进行查处。另外，随着社会人口流动量增大，流窜作案、作案后潜逃异地者众多，这也给行政执法部门的执法工作带来很大的困难。举报悬赏制度可以发动广大人民群众对违法行为进行监督，因此，它可以有效弥补消解执法资源不足的困境，延伸执法触角。
（三）可以有效补偿举报人
补偿功能是举报悬赏制度的核心功能之一。一般情况下，举报人对各种违法行为是厌恶的，希望通过举报违法行为，为行政机关的执法活动提供帮助。但对可能付出的经济代价有所顾虑，对可能遭受的打击报复心存余悸，对个人无偿承担各种举报风险也难以接受。这在很大程度上影响了举报人的积极性。有调查也发现，调查对象认为对举报人最好的奖励形式依次是：认为“授予政治荣誉称号”的有2370人，占37.2993%；认为“物质奖励”的有2079人，占32.7195%。6可见，物质奖励是举报人比较认同的补偿机制，对鼓励和保障公民更积极地履行社会责任有重要的意义。
（四）对违法人员或潜在的违法人员有威慑和瓦解的作用
举报悬赏制度可以增加违法者的防御成本,而防御成本的增加可以减少违法行为的发生。另外，举报悬赏制度对违法者和潜在违法者有“恐吓”作用。举报悬赏制度在增强公权机关信息能力并实质上提高违法行为被查处概率的同时，也会通过这种心理的机制对违法者和潜在违法者产生影响。尤其当现实中存在一定数量的通过举报悬赏制度而被查处的案件时，违法者和潜在违法者对违法行为被查处的概率会产生过高判断，其做出违法行为选择的可能性也就相对越小。
（五）有利于新型行政执法关系的建立
通过对举报行政违法案件的行为进行奖励，一方面是向社会明晰了判断标准，确立了一种价值导向，宣示了国家打击行政违法行为的基本立场和坚定决心；另一方面，也可以形成一种“通告效应”，从而更充分利用潜在的巨大的民众资源。举报悬赏制度的本质是通过保障举报人合法权益的方式，有效地发动、组织和引导群众，调动公民主动参与社会治理的意愿，唤醒群众与行政违法行为作斗争的公民意识，激发群众自愿举报的积极性，促使群众深入参与到与违法行为作斗争的社会生活中。举报悬赏制度将行政管理目标的实现，寓于积极的、诱导鼓励性的、赋予权益的行政行为之中，对“政府主导，市场推进，公众参与”的新型行政执法体制的建立有积极意义，是适应转型社会中公民权利意识的变化而实施的制度创新。
（六）有利于公共利益的保护
公共利益具有受益对象不确定性、消费的非排他性、使用上的不可分性、公共利益上的外部效应、易受损害性等特点，使其消费通常具有间接性。由于公共产品不会对任何人产生突出的利益，因而容易出现如亚里士多德所说的“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”的集体非理性选择结果。由于公共利益的损害不会产生直接的受害人，公共利益的受损往往处于被忽视的状态。因此，在公共利益领域建立举报悬赏制度显得尤为重要。通过物质奖励的方式，能有效地改变大众漠视公共利益受损的状况，有效地激励知情者提供有效的损害公共利益行为的各种信息，为有关履行保护公共利益职责奠定良好基础。
三、行政违法行为举报奖励制度的负效应分析
（一）容易引发公权力部门“懒政”
举报悬赏制度的功能与作用是有限的。首先，举报悬赏制度具有中间性的特点。它的主要功能在于激励公民向有关部门传递其所拥有的信息，使“看得见、管不着”的公众与“看不见、管得着”的行政执法机关之间形成有机的联系。对举报案件的最终查出必须由具有法定职权的行政执法部门进行。其次，举报悬赏制度具有补充性的特点。收集违法行为信息是公权力部门的法定职责，在一般情况下，公权力部门也具有获取信息的优势，举报人提供的信息只能成为获取信息的一种补充和辅助。最后，举报悬赏制度具有非独立性的特点。举报悬赏的正确定位是获取执法信息，而不是对私人取证的激励，通过有奖举报制度获取的信息在被采用之前，需要进行调查核实，未经核实的举报信息不能直接作为执法依据。
如果对举报悬赏制度作用的有限性认识不足，则容易造成公权力部门“懒政”，引发丧失执法的主动性，过分强调甚至依赖举报悬赏制度，认为“无举报就不作为”；不合理或不合法地转让自身职权；对举报信息没有认真履行审核职能等问题，这些都必须在建立举报悬赏制度时予以防范的。
（二）容易引发激励扭曲
物质激励容易造成单纯逐利的举报人群体。在物质利益的驱动下，不少举报人将违法的假像强加给他人，既侵害他人利益，同时也扰乱执法部门的工作。这种激励扭曲尤其容易发生在职业举报族身上。另外，举报悬赏也会激励一些动机不当的举报行为的发生。应该说，大部分的举报人的举报目的是为了维护国家利益、维护法律尊严以维护正常的社会管理秩序等，但也有一些举报人是带有其他举报动机的。尽管不同的举报动机能够在效果上达成一致，但出于利己目的而进行的举报行为确实容易引发一些社会问题。
（三）对各种违法信息的审核需要耗费成本
一方面，举报人因为自身主观原因，不能准确地反映行政违法的真实情况，从而出现信息失真。另一方面，不排除有部分的举报人是为了骗取赏金而故意提供无用、无关甚至是错误的信息。举报悬赏必然招致大量的虚假、无用的线索涌入。行政执法机关需要投入一定的人力、物力和财力，对大量的举报信息进行核实和筛选，以获得真正有价值的信息。
（四）淡化了公民监督公权力的责任和权利色彩
举报悬赏制度对于公民社会、公民的责任心和情感，也可能带来负面影响。公民美德的一个重要方面就是协助公务执行，公民若发现可能给社会造成重大危害的情由或重大案件的犯罪嫌疑人，即使不存在悬赏，也有向相关国家机关报告的道德义务。悬赏的常规化，乃是用金钱来收买公民对国家的忠诚，不利于公民美德之培育。在中国转型期，道德生态和法治精神是极为稀缺的社会和政治资源，不能以道德生态和法治精神的破坏为代价，这也是决策部门必须认真考虑的。
第二章 行政违法行为举报奖励制度法律性质分析
一、基本属性分析：是民事行为还是行政行为
关于举报悬赏制度的基本属性，主要有两种观点：
（一）举报悬赏制度属于民事行为
这种观点认为，举报悬赏制度实质上是政府利用私法手段完成行政任务的一种具体方法，从法律属性看，它属于私法行为，而不是公法上的行为。因而“与民事悬赏遵循相同的规律，无须区别对待。”7
主张这一观点的主要理由有：
1.行政机关发布悬赏公告，提出悬赏条件，实际上是一种民法上的要约行为，而履行要约是对要约的承诺。如果履行了要约的人要求行政机关兑现要约内容，而行政机关不予兑现或者拒绝奖励的行为，则被视为违反了合同规定，违背了民法上的诚实信用原则，侵犯了受奖人的民事权利，应当承担相关民事责任。
2.政府及其部门关于行政违法行为举报制度的有关规定，并不含有任何行政权力的因素，行政机关与公民之间不存在明显的命令与服从关系；公民一方享有是否作出举报行为的选择自由，而非因文件的规定负有行政法上的必须履行的义务，因此，双方的地位是平等的；政府的规范性文件只是在其与公民之间建立了一种民事合同关系，公民于完成相应的行为后，即可以要求政府兑现其在文件中所做的承诺。由此引发的争议，自然应按合同争议通过民事诉讼途径解决。8
3．从国外相关的立法体例来看，在大陆法系民法中，德国、瑞士、日本以及我国台湾地区等民法典有专门规范悬赏广告的规定，但它们均不以广告人以及悬赏目的的不同而对悬赏广告进行区分。
（二）举报悬赏制度属于行政行为
更多的学者认为，行政主体对行政违法行为举报的奖励不同于民事主体的悬赏行为，行政机关发布举报悬赏是在履行行政职能，目的在于更好地实现相应的行政管理目的。因此，“将‘悬赏行为’定性为行政行为，把‘悬赏权’界定为行政权更合乎法理……。”9举报悬赏尽管具有非强制性和有偿性的特征，但无论是主体还是在行为内容上，都具备了行政行为的基本特征。它是行政机关为了特定的行政目的而实施的具有法律效果的行为，它具备了行政行为的基本特征。
1.举报悬赏发布的主体是特定的国家机关，肩负着维护社会秩序、保障民众利益等公共使命。而作为普通的民事主体的公民、法人或者其他非政府组织则无权自行发布行政悬赏。
2.举报悬赏的目的在于实现特定的国家治理任务或者维护社会公共利益，不同于一般的民事行为目的，故与完全普通民事主体作出的、以实现私益为目的的私人悬赏相比，行政悬赏具有浓厚的国家行为和意志色彩。
3.举报悬赏是行政主体实施的具有法律效果的职务性行为，只有拥有相应行政管理职权的机关才能发布相关的行政悬赏。
4.举报悬赏对行政相对人的权利义务具有实际影响。举报悬赏实际是通过悬赏公告合同对行政相对人作出相关行为设定相应的奖励，属于行政相对人的可期待利益，行政相对人在实施受奖行为后，就当然地享有了获得奖励的权利，行政主体不给予行政相对人奖励的话，行政相对人的权利就无法实现。
5.如果认为举报悬赏是一种民事合同，就会相应产生能否适用同时履行抗辩权问题，即如果行政主体不按合同的规定支付报酬，则另一方有权拒绝交付完成指定行为的成果,这显然与举报悬赏的法理是不符的。
二、属于何种具体的行政行为类型
在肯定举报悬赏的公法属性的基础上，就其是属于行政法中的何种行为类型，理论界也存在不同的观点。主要有：
（一）属于行政奖励行为
有学者认为举报悬赏符合行政奖励行为的特征。主要依据是：
1.从目的内容看，行政奖励是“行政主体为了实现特定的公共利益，通过给以物质性或者精神性的利益，鼓励和刺激公民、法人和其他组织做或者不作某种行为的行政方式。”10举报悬赏和一般意义上的行政奖励都是通过给以物质性或者精神性利益来引导、激励行政相对人实施符合政府行为的非强制行政行为。
2.从功能机制看。行政奖励通过给予物质性或精神性的利益，最大限度地调动人们实现行政目标的主动性、积极性和创造性，获得相对人的合作，其实质就是行政主体通过必要地诱导机制变政府主观意向为行政相对人的客观行为的制度安排。而行政悬赏的突出特点也是其激励功能。通过悬赏行为为行政相对人设置一定的奖励利益，并通过这种利益机制驱使、引导行政相对人主动实施一定的行为，“不仅不违背行政相对人的意志，而且有利于激发行政相对人的积极性和创造性，这是行政奖励意义所在。”11
3.从诉讼实践看，在行政案件的审理中，已将行政机关的悬赏通知作为行政奖励案件的产生的依据。如由于行政机关作出悬赏通知而不履行，或者对有关悬赏通知的理解和执行而发生的争议，大多按行政奖励的案件归为行政奖励诉讼处理。12
当然，也有学者对举报悬赏是一种行政奖励提出了不同的意见,其基本理由是：举报悬赏并非以先进事迹或者突出贡献为前提，也不是按照行政奖励的程序来实施的；行政奖励的理论所表明的，奖励是单方行政行为，而举报悬赏具有双方合意的性质；奖励所针对的受奖行为是在奖励决定作出之前就已完成的，而举报悬赏则是针对未来可能发生的行为。
（二）属于行政承诺行为
有学者主张举报悬赏属于行政承诺。行政承诺是行政主体为实现一定的行政管理目标，在法定职权范围内所作出的自愿履行相关义务的行政行为，具有非强制性、单方性、职权性和一定的自由裁量性等特点。举报悬赏是行政机关为实现特定的行政管理目标，承诺附条件给付公民物质奖励的行为。其各项特征均符合行政承诺的法律特征，所以行政悬赏属于行政承诺的概念范畴。13具体而言，是属于行政承诺中的奖励悬赏性承诺。
（三）属于行政合同行为
这种观点认为，举报悬赏是一种特殊的行政合同行为，它不仅具有行政性，同时还具有合同性，它适用了要约与承诺的方式，双方当事人是在自愿基础上意思表示一致，确立了彼此之间的义务。更有学者更具体地指出是属于“行政机关自身对特定人或不特定人的执法承诺、对举报人的悬赏和奖励等皆属行政契约中承诺合同。”14
本课题认为，举报悬赏具有双重属性或多重属性。15但其法律性质应主要定位为行政合同。这是因为：
举报悬赏制度是一种行政违法行为信息的有偿交易制度，自愿和有偿是其基本特征。举报悬赏中存在要约和承诺的双方合意行为,即行政悬赏不是单方行政行为，其实施需要相对人的参与和合作，具体而言，行政机关发出的悬赏承诺需要相对人的举报行为的配合，才能最终有实现的可能。这种合意性正是合同的重要特征。可以说，举报悬赏制度是通过私法的形式（合同性）来实现公法的目的（行政性），具有外在的契约性和实质的行政性。
同时，相对于行政承诺和行政奖励，行政合同行为理论更能贯穿于举报悬赏的整个过程，而行政承诺和行政奖励只能反映举报悬赏中某一阶段的行为特征，无法涵盖举报悬赏活动的全过程。因此，从整体契合度来看，举报悬赏更符合行政合同的特征。
三、作为行政合同的举报悬赏制度
举报悬赏属于行政合同的一种，但是它与一般的行政合同又存在不同，其特殊性主要表现在：
（一）举报悬赏是一种“对世性悬赏”。即悬赏的相对方是不特定的或不确定的，而相对方也无法定或约定义务去完成该行为。人们之所以想去完成该行为，是为了获得该悬赏或者是为了实现自我价值。
（二）举报悬赏是一种“或有悬赏”。在发出悬赏时，悬赏合同的相对人是不确定的，只有举报人接受悬赏条件并实施相应行为时，并且，举报人所提供的信息符合行政合同中所规定的条件时，悬赏合同的相对人才能确定。如果存在多个举报人，举报人之间还存在一定的优势竞争机制。
（三）在举报悬赏中，举报人具有一定主动性和主导性。在行政悬赏行为形成的法律关系中，二者的地位是平等的，甚至在一定程度上可以说，举报人处于主动和主导的地位。因为，行政合同的最终实现需要依靠举报人的选择自由产生作用，只有举报人实施了举报行为，行政合同所产生的执行力才及于举报人。
（四）在举报悬赏中，行政机关的权力受到一定的限制。在传统的行政合同中，行政机关享有单方变更和解除合同权，并在相对人不履行合同或不正确履行合同时有权对相对人进行制裁。但在举报悬赏中，行政机关所享有的单方变更或解除合同权是受到严格限制的，并且不享有对合同相对人的制裁权。
（五）举报悬赏是一种单务合同。在举报悬赏中，举报人只要有效实施了悬赏公告中所要求的行为，无论是否知晓有悬赏公告的存在，也无论是否主动申请奖励，悬赏发布人（行政执法机关）都必须履行给付奖励的义务。这是维护交易安全、维护当事人的利益的重要保障，许多国家都通过立法明确这一原则，16也是为我国司法实践所承认的一项重要原则。
第三章 我国行政违法行为举报奖励制度基本概貌
一、基本变迁
改革开放以后，随着市场经济体制的建立，加速了利益主体的多元化和社会关系的复杂化，使得行政违法案件数量激增，违法手段和种类也日益复杂，行政违法行为的流窜化、隐蔽化和散布化，给行政执法人员的执法活动带来了很大的困难。在这种背景下，举报制度以及举报悬赏制度应运而生，并逐步广泛运用。
举报悬赏制度是我国在改革开放过程中首先是为反对腐败建立的一项创新制度。中共中央于1988年5月发布的5号文件明确指出：“建立健全人民举报制度，在各级监察机关和检查机关设立举报中心”，就新中国的制度实践而言，1988年３月８日，我国第一个举报中心——深圳市人民检察院举报中心诞生，随之，举报悬赏制度在全国各地检察机关逐步推开，一个具有检察特色的举报奖励机制逐步形成。此后，举报悬赏制度被广泛应用于其他领域，在行政管理领域，更是被迅速推广运用。有学者以国务院公报为依据，查询到共有18个文件提出建立举报悬赏制度。而举报悬赏制度在各地各部门的实践中的应用领域则更加广泛。17
从上述制度史的简单梳理中，我们可以看到，我国举报悬赏制度演进的基本特点有：
1．举报制度首先经历了一个从无到有的过程。举报制度的最初形态是义务型、倡导型的举报制度，要求公众无偿地做到“知情善报”。随着社会和经济的不断发展，大多数人都以追求自身经济利益的最大化为首要目标，这种义务型、倡导型举报制度逐步失效。在这种背景下，有关部门又引入了有奖举报制度，在原有的举报制度基础上强调“有奖”原则。从这条制度演变路径可以看出，举报悬赏制度的建立是一种典型的供给主导型制度变迁。
2．举报悬赏制度的适用范围不断扩大，大致可以三个阶段。
第一阶段，举报制度是指公民根据自己所发现和了解的国家机关及其工作人员违法失职行为，通过一定的方式和途径向行政监察机关或检察机关等予以揭发检举并要求依法处理的制度。它是为了保证公民民主监督权利的行使，充分发挥公民的监督作用而建立的。18
第二阶段，刑事悬赏阶段。刑事悬赏实践较早。1998年5月10日，公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第257条关于悬赏通缉令的规定，明确了悬赏通缉令制度，规范了各地的发布悬赏通缉行为。
第三阶段，举报制度所针对的不限于国家机关及其工作人员的违法失职行为，而是包括了行政管理中的违法行为，例如税收违法行为、制售假冒伪劣商品的行为、价格违法行为、道路运输中的无证经营行为等等，甚至不限于违法行为，还包括安全生产事故隐患，19以及突发事件。20
从此，我们可以看出举报悬赏的制度史背景：从检察、刑事侦查领域的举报发展到行政执法领域。这两个阶段的举报制度具有不同的特点：前两个阶段是有宪法依据的，是一种公法装置；第三阶段实际上已经是行政机关为了实现公法目标而采取的执法方式，希望通过其奖励行为来引导相对人，提供信息来补充和弥补行政执法领域的信息不对称。
二、规范依据
目前，我国举报悬赏制度的规范依据大致可以分为三个层次：
1、国家法律层面（包括法律、行政法规及部门规章）为公众参与行政执法活动提供了法律依据，但直接对举报悬赏制度作明确规定的不多。如：《环境保护法》第8条规定，2000年修正的《产品质量法》第10条规定，2000年修正的《海关法》第13条、2001年修正的《税收征管法》第13条等作了原则性规定。总体而言，法律对有奖举报制度的规定都是比较笼统，具体的举报奖励办法为数不多，没有实现对有奖举报制度实践的全覆盖。
2、一些国务院部门以规范性文件的形式对行政违法行为举报奖励制度作了专门的规定，这些部门的政策文件已成为各地开展这项制度的重要参考和指导。国家物价局1987年就发布了《检举揭发价格违法案件奖励办法》（2001年修订为《价格违法案件举报奖励办法》）。国家税务总局1998年12月15日印发了《税务违法案件举报奖励办法》（2007年修订为《检举纳税人税收违法行为奖励暂行办法》）。中国证监会在2001年发布的《关于有奖举报证券期货诈骗和非法证券期货交易行为的通告》。财政部、工商总局、质检总局在2001年联合发布的《举报制售假冒伪劣商品违法活动有功人员奖励办法》。21
3、地方政府是推动和施行这项制度的最主要力量，不少地方政府及其部门以规范性文件为依据建立举报悬赏制度。目前，尚未见关于这项制度的专门的地方立法。
综上所述，目前，指导举报悬赏制度实践的主要是各执法部门或其所属政府发布的规范性文件。这既反映出现代行政积极的、能动的特点，行政机关可以根据自己作出的抽象行政行为而作出具体行政行为（举报悬赏）；同时，也反映出目前举报悬赏制度的规范依据层级比较低，而且存在内容简单、笼统，规范性差的现象。
三、存在的不足
（一）设置的目的有偏差
现实中执法部门对有奖举报制度的态度是工具主义的，其直接目的只是建立新的低成本的信息渠道。这一认识造成了对有奖举报制度的设立上某种随意化的现象，而没有更多考虑有奖举报制度在本领域的运用是否合理，甚至合法的问题。正如上海市委书记俞正声所指出的那样，“在实行有奖举报制度时，没有从法律层面认真审核，没有实施约束性的条件，也没有评估这种制度的后果。”
（二）规范化不足
认识的偏差造成了对有奖举报制度的设立上某种随意化的现象。有关设置举报悬赏制度的文件的内容往往非常简略，一些具体制度设置不尽合理。
（三）具有明显的行业性制度特征
目前，我国尚无统一的举报悬赏法律、法规，主要由各地各部门根据本地区、本部门实际情况推行举报悬赏制度，比较分散，各具体领域的研究尚未得到有效的整合，无法统一归结到举报悬赏的理论体系中。这既不利于举报悬赏模式的整体建构，也不利于在开展过程中对有关制度进行全面规范。
第四章 行政违法行为举报奖励制度基本制度的构建
完善行政违法行为举报奖励制度，重点要解决两个问题：一是如何合理架构激励机制；二是如何有效防范道德风险。除了对举报人的保护以及财力保障等核心问题给予关注外，对于有奖举报制度的适用对象、奖励标准、约束性条件（主观标准、客观标准）、风险防范等问题也必须予以认真研究。
一、适用范围
（一）适用的事宜
举报悬赏的适用范围具有非普适性、辅助性特点，举报的线索不应成为行政执法机关依赖性信息来源。在明确哪些行政执法活动适宜举报悬赏制度时，应重点考虑以下因素：
1、可行性。举报悬赏制度适用于群众真正掌握真实、有用信息，能够且愿意向有关部门提供，而执法部门自身很难掌握这些信息的情况。一些群众无权调查，也无法调查的信息，则无法通过举报悬赏制度获取。
2、成本因素。对于行政执法部门比一般群众更容易获得的信息，就没有必要通过举报悬赏制度去获得，否则会增加行政的成本。
3、职权因素。一些需要特定的行政机关，实施特别的行政调查权才能掌握的信息，不适宜通过举报悬赏制度获取。
4、安全因素。一些调查信息的活动是存在一定危险性的，为确保当事人的安全，对这一类信息不适宜举报悬赏，否则，会不当地激励部分举报人在承担巨大风险的情况下去实施举报行为。
（二）适用的主体
就适用举报悬赏的主体，主要须厘清以下几个问题：
1、行政违法案件同案违法嫌疑人是否适用举报奖励制度？
有学者主张行政违法案件同案违法嫌疑人也可以适用举报奖励。理由有：一是，有关法律法规没有明确将同案违法嫌疑人排除在举报奖励范围外，例如，《税收征收管理法》第13条及其实施细则第7条规定，任何单位和个人都有权检举违反法律、行政法规的行为，税务机关应当按照规定根据检举人的贡献大小给予相应的奖励。二是，同案违法嫌疑人是重要的行政违法行为信息来源，如果将他们排除在举报奖励范围外，会丧失很多重要线索，也不利于从内部瓦解各个同伙人。
我们认为，根据我国法律的规定，对同案违法嫌疑人的检举行为主要适用减轻处罚或不予处罚的规定，这同样能够起到激励同案违法嫌疑人检举其同伙的作用。因此，同案违法嫌疑人不宜纳入举报悬赏相对人的范围。
2、行政机关人员及其家属是否适用举报奖励制度？
举报悬赏的目的是激励无利害关系人提供执法信息。而负有特定义务的国家公务人员对悬赏公告中所列的行为承担着不可推卸的法定职责，不能将履行职责行为转化为谋利性的举报行为。
同时，还必须严禁行政执法人员的家属参与有奖举报行政违法行为活动。因为,公职人员利用职权和执法的便利掌握违法信息，这些信息本应直接进入执法流程，而不能转给他人，再通过购买的形式重新获取。
3、违法嫌疑人近亲属是否适用举报奖励制度？
违法嫌疑人的近亲属是重要的知情人群体，是一些关键线索的主要来源。从我国的法律规定来看，违法嫌疑人的近亲属没有被明确排除在适用举报奖励范围外。但是，我们必须看到，违法嫌疑人近亲属的举报动机往往不是领取奖金，而是为了纠正违法嫌疑人的违法行为，避免其承担更严重的法律责任。因此，物质奖励对违法嫌疑人近亲属的举报激励作用不明显。另外，“大义灭亲”是我国传统美德和高尚道德情操的重要体现，如果用金钱悬赏的方式加以刺激和鼓励，无疑会使这一传统美德发生扭曲和变形，出现如贝卡利亚所说的“悬赏破坏、扯断亲情关系”的后果。因此，对违法嫌疑人近亲属的举报行为应进行非物质的宣传鼓励和法律教育，而不应以悬赏的方式进行激励。
4、与被举报人有竞业关系的利害关系人能否成为举报奖励的主体？
一方面，“同行举报”具有一定的优势。首先，同行能够更全面、更准确地掌握行业规则和运作情况，其举报的线索也往往更有价值，更具有针对性。其次，作为被举报人的同行，其举报意愿往往更强烈，实际上，在相对多行政执法领域，“同行”是最主要的举报群体，而一般的无利益相关的主体往往很少进行举报。另一方面，同行的举报目的和动机比较复杂，部分举报人确实出于维护自身合法权益、打击行政违法行为目的而进行举报，但也有相当一部分是出于借助执法机关打压同行的目的，而进行夸大，甚至失实的举报。目前，我国的法律还不能从整体上否认同行举报的合法性，而是实际工作也不适宜将这一重要的举报群体排除在外。但是，必须要准确把握同行举报的特点，尤其对其负面影响要有清楚的认识。对于同行举报，要充分听取相对人的陈述申辩，要对相举报的真实性进行更加严格的核实论证。
二、奖励资金来源
我国目前还没有专门的法律对奖励资金的来源作规定，各地各部门在实践中的具体操作也不一样，主要做法有：
（一）由财政预算安排
实践中的具体做法是，实施举报悬赏的部门会同财政等有关部门，把奖励金纳入财政计划，专项拨款。
（二）设立专项基金
基金的来源也有多种：一是政府设立专项基金。二是从相关收益中提取，设置专项基金。
（三）来自罚没款项
这是目前比较普遍的做法。以罚没款项为奖励资金来源，容易引发一系列问题，一是不利于举报人交易权利的实现。因为，受执法环境、执法人员能力、追缴罚款的方式、手段、力度以及违法者履行能力、配合程度等因素影响，罚款往往无法全部追缴，影响了举报人领取奖金的数额和时间。二是一些部门为扩大奖励资金来源，会不适当地适用惩罚性处罚和财产罚，影响公正执法。三是以罚没款项为奖励资金来源也与“收支两条线”的法律规定和财政纪律不符。因此，必须明确激励与罚款数额脱钩的原则。
我们认为，举报奖励属于行政执法活动范畴，其资金必须来源于国家机关日常运作经费，而不能额外增加费用，这样才能合理控制举报悬赏的设置密度。因此，举报奖励资金只能来源于财政预算或执法经费。
这里也产生一个与之相关的问题：个人、企事业单位能否提供奖金问题，即所谓外差效益，内部成本外部化的问题。本应由行政执法机关承担的成本被分散到社会，这种成本外溢会带来积极的外差效应，从而在整体上节约举报悬赏的成本。我们认为，只要不涉及行政执法行为，个人或企事业单位自然可以以悬赏的方式获得影响其生产经营或生活的违法行为的信息。但如果是需要借助行政执法行为的，那非公权机关的悬赏人的活动只限于悬赏出资，不能以其个人或企事业单位的名义进行执法活动，不能破坏行政执法的专属权。
三、奖励标准
合理地界定奖励标准，是保证举报人交易利益的基础。合理的奖励标准应该准确反映违法信息的价格以及相对人（举报人）承担的风险，否则就会影响潜在的知情者提供信息的积极性。目前，我国各地主要按照以下方式确定奖励标准。一是定额制。即对每一件有效的举报给予固定数额的奖励。二是比例制。一般以举报案件的实际追缴的罚款数为基数，在该基数一定比例内确定奖励数额。三是补偿制。即以举报人的实际损失为参照标准，给予相应数额的补偿。四是分级制。即悬赏机关根据不同因素，划定不同的奖励级别。另外，一些地方还会根据举报人获取违法信息的难度、成本等因素，来确定奖励数额。例如，富阳市人民政府发布的《关于动员全社会力量切实搞好环境保护的通知》中就规定，对夜间举报的执行线索的奖励要比其他时间段的举报的要适当高出一些。
本文认为，奖励标准应适当分级，每一级别的奖励数额又应相对固定，这样既有利于建立合理的激励梯度，也有利于举报人获得确定的回报预期，还可以减少有关奖励数额的纠纷。同时，如果行为人为完成指定行为所支付的费用高于定额标准，对差额部分，应本着公平、等价有偿的原则由悬赏人支付。
另外，对于出现同一违法被多人举报的情况，一般的做法是奖励第一举报人，举报顺序以受理时间为标准。但是其他举报者提供的线索能为处理违法案件提供其他方面帮助的，也应给予一定的奖励。当数人完成指定行为而不能证明其行为先后时，一般推定为同时完成。
四、举报奖励的处理程序
（一）对举报的登记
应设置统一的举报受理机构，确保举报人的信息在最小范围内被人知晓。应建立多样化的受理方式，电话、传真举报、网络举报、短信举报、来函举报、来访举报等。对举报人反映的问题应如实记录，并及时交由有关部门处理。
（二）对举报的处理
接到举报后，有关部门必须在规定的时间内进行现场检查和调查取证。对于因为客观原因无法在规定的时间内进行现场检查和调查取证的，应对举报人进行说明。
（三）对举报的审核与确认
“赏务速而后有劝，罚务速而后有惩”（柳宗元语）。对于举报人提供的举报线索，行政执法机关必须及时予以审核和确认，并及时兑现奖励承诺。
实践中，关于举报线索的审核标准，主要有两种：
1、在举报的案件结案后予以发放。也就是说，只有待举报线索所指向的行政违法案件完结后，举报人才能获得相应的奖励。但在实践中，一些案件的结案会受各种因素影响，经常发生延误，甚至还会出现无法结案的情况。尤其是一些地方和部门以罚没款入库作为举报人获取奖励之前提条件的，不少被举报人客观上经济支付能力有限，不得不给予延期或者分期缴纳罚没款，这就导致结案的时间需要延长。以案件完结作为举报线索审核标准，是不利于举报人及时获得有关奖励的。
2、在举报线索的有效性得到确认后发放。在确认举报线索的有效性时，有关部门从以下几个原则进行审核：一是真实性。即必须是真实存在的，而不能是虚构或者捏造的。二是可执行性。即所举报的线索不能是行政机关已经处理、也不能是行政机关无权处理的。所提供的线索应是未被行政执法部门掌握的，如果行政执法部门在接到举报线索前已经掌握或已列入查办范围的案件，不予奖励，但需对举报人做出说明。三是合法性，即不能通过非法的方式或者以侵犯他人合法权益的方式获取。举报线索的有效性、可执行性和合法性一旦获得确认，有关部门必须及时兑现有关奖励。
五、举报人的权益保障
（一）认真做好保密工作
相对人的交易风险是影响悬赏绩效的重要因素。相对人在作举报绩效预期时，必然会考虑交易安全因素。如果交易收益不足以弥补自身的安全保障成本，理性的相对人就会选择放弃交易，违法信息的供给量必然趋于不足。因此，为举报人保密是行政执法机关进行违法信息交易时应尽的义务，举报人的权益保护成本是行政违法行为举报奖励制度设计时必须要考虑的因素。
一些地方和部门在实践中推行的密码举报制度，是一种能有效保护举报人的制度措施。密码举报是一种介于实名举报和匿名举报之间的新式秘密举报方式，可以说是形式上的匿名举报，实质上的实名举报。密码举报制度具有举报内容的秘密性、举报的不可传递性以及第三方不可伪造性等特点，可以确保举报信息的安全，并通过举报人身份的自证明性为悬赏机制提供支持。
密码举报的具体做法是：举报人自己编设并记住一个8位数的密码，前4位数作为举报人的代码，后4位数作为兑现举报奖金的银行密码。举报人通过来访、来信、电话、传真告知举报内容时，可留下自己编设的密码。此后，举报人只要报出自己的密码，即可随时通过电话、信函、传真等途径向行政执法机关了解案件的查处情况、反映自己的愿望或主动提供帮助。举报内容一经查证属实，行政执法机关即向举报人发奖，该奖金不需要举报人亲自前去领取，检察机关将以举报密码的后4位数作为银行存款密码，将奖金自动汇人账户上，举报人可以在自己认为最方便、最安全的时间取出该奖金。举报人自始至终都可以不出现，当其不愿意或不信任行政执法机关时可随时终止联系。
实践证明，密码制度是行之有效的，一些地方推行密码举报后，能收到署名举报略有上升，匿名举报大幅下降；初查成案率上升；大案要案率上升；挽回经济损失额度上升；为举报有功人员发放奖金额度上升的显著效果。22
除了建立密码举报制度外，还需要完善其他保密措施，比如，进一步明确举报人身份情况不随举报内容移交查办单位；因查办工作需要，确需了解举报人身份的，由查办单位向举报受理中心申请后审定；对兑现奖励的时间、地点和奖金的尊龙凯时官方网站下载的支付方式，给予举报人一定的选择权，等等。
（二）认真对待举报人的举报线索
第一，明确举报人具有优先知情权，即举报人应当比其他公民优先得知案件的受理和查处情况。不仅可以要求行政执法机关告知行政处理决定，还可以要求提供行政处理决定书及有关案情材料。对于举报人的知情权要求，相关执法机关必须在规定的期限内予以答复。
第二，明确行政机关责任人员无正当理由不予受理、不予查处的法律责任。对于举报受理工作人员的懈怠、阻挠等行为，举报人可向监察机关反映，由监察机关按照《行政监察法》对有关人员作出相应的处分。
（三）赋予举报人拒绝直接充当证人的权利
实践中，一些地方和部门往往要求举报人必须“协助现场查处活动”，否则，无法领取相关报酬和奖励。实际上，这种规定是一种超出举报人应尽义务范围的不合理要求。虽然我国法律已明确规定知道案件真实情况的人有出庭作证的义务，但是由于举报人本身性质的特殊性，可能遭受打击报复，因此，必须明确赋予举报人拒绝充当证人的权利。如果因为诉讼需要，必须由举报人作出证实时，应该取得举报人的同意。
六、举报悬赏的救济
为保障举报人的相关权益，有效地处理举报悬赏纠纷，不仅需要为举报人设置咨询权、抗辩权、听证权等程序性权利，更重要的必须完善行政救济和司法救济。具体途径有：
（一）行政调解
举报奖励是一种自由裁量的行政行为，行政机关对于是否符合奖励条件以及奖励幅度等事项具有一定选择权和决定权，因此，行政机关可以就举报事项与举报人进行协商调解。举报奖励是授益性而非损益性，行政权力在某种程度进行妥协，不会对社会正义造成损害，使行政机关与举报人在协商调解方面具有更大的空间。
（二）行政复议
举报悬赏纠纷可能对举报人的合法权益造成侵害。行政复议作为一种行政监督和行政救济的重要制度，保护行政相对人合法权益是其基本任务。因行政主体违法或不当的具体行政行为侵犯了行政相对人合法权益，应当纳入行政复议受案范围。对举报奖励适用行政复议不存在法律障碍。
（三）行政赔偿
行政赔偿的构成要件有：1.必须是行政机关及其工作人员与职权有关的行为；2.必须是行政机关的违法行为；3.违法行为与受害人的损失存在法律上的因果关系；4.受害人的损失确已发生。《中华人民共和国国家赔偿法》第4条第4款规定，造成财产损害的其他违法行为，属于行政赔偿范围。因此，行政赔偿适用于举报悬赏纠纷。
（四）行政诉讼
在举报奖励制度下，改变了举报人的诉权结构。行政机关对举报人的举报行为置之不理或者拒绝处理，均可能侵犯其期待利益。因此，举报人完全可以依法对此提起确认违法之诉或者履行之诉，而法院则可以按行政合同类型受理，进行合法性审查。这在《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）中已有体现。
第五章 对行政违法行为奖励举报制度相关法律问题的探讨
一、对于投诉是否适用奖励问题
目前有不少部门制定的规范性文件存在将举报与投诉相混淆的现象。由于大部分行政监管部门尚未建立一套独立的投诉处理程序，致使执法人员也往往将投诉事项视为举报事项受理并按举报程序处理，由此也产生了一些法律问题。如上所述，在行政法领域，所谓举报，是指与案件没有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织向行政机关揭发他人之违法事实的行为。而所谓投诉，系指公民、法人或者其他组织认为其合法权益遭受违法行为侵犯，请求行政机关依法处理的行为。由此可见，举报与投诉存在比较明显的区别：
第一，举报者仅需揭发他人之违法行为，而投诉者尚需提供初步的证据证明其自身的合法权益遭受违法行为的侵犯，否则不符合投诉主体资格。
第二，举报者可以实名举报，也可以匿名举报，但投诉者必须实名投诉。
第三，由于受保密制度保护，举报者不可列入行政程序的第三人，但投诉者作为被侵害人，可以列入行政程序的第三人。
第四，对于涉及公共利益的事项，行政监管部门对举报事项无调解权，而对于投诉事项中涉及民事纠纷的部分，基于构建和谐社会的政策要求和服务行政的理念，行政监管部门在职权范围内可予调解（无强制力）。
第五，对于举报事项，除非是由于举报者的过失导致举报情况失实，举报者不可撤回举报，而投诉者如果与侵害者就民事纠纷达成和解，即可撤回投诉，但不排除有关监管部门对侵害者的行为作进一步调查处理的可能性。
第六，对举报事项属实且达到奖励标准的，举报者可以向行政执法部门申请举报奖励，而投诉事项属实的，投诉者应向人民法院提起侵权之诉或者违约之诉，要求侵害者承担民事责任，行政监管部门在职责范围内则需履行提供证据给予协助的义务等等。
综上所述，投诉人是基于自身利益受到侵害而揭发行政违法行为，对投诉行为无需设置外在的激励机制。因此，对投诉行为不宜适用奖励制度。
二、关于规范职业举报人问题
设立有奖举报制度的初衷绝不是新建一个让公民获利的新职业。而职业举报人恰恰不是设立举报奖励制度时所预设的，那种偶然发现他人违法行为并将其获得的信息向有关机关报告的人，而是处于一个网络之中，利用有奖举报制度获利的人。从实践来看，职业举报人群体容易使举报悬赏制度的负效应扩大化，甚至产生逆向激励，容易引发各种类型的矛盾纠纷。
目前，还没有法律规范从整体上否定职业举报群体的合法性。23但我们应当对职业举报人可能产生的问题要有清醒的认识，在工作中要加强对举报案件的分析研究，对引诱、欺骗、误告、错告、证据不足等举报失实的案件，应不予以立案，并对举报人进行批评教育，情节严重的移送有关部门处理。由此，在最大程度上减少职业举报群体的危害性。
三、举报人对关联案件是否可主张奖励
即行政执法部门从举报的违法行为中发现另一当事人的违法行为，两案恰好均达到奖励标准，举报人是否可对后一违法行为主张奖励？有一种观点认为，举报人举报的违法行为与后一违法行为的被发现虽无直接的关系，但也属提供查办线索，间接作出贡献，因此可按相应的级别给予奖励。本课题对此观点不予认同。其一，举报人必须能够提供明确、具体的举报对象，否则举报不能成立；其二，后一违法行为的发现，本非举报人事先所掌握的线索；其三，如果可对举报人进行奖励，那么对于后一违法行为所牵引出的其他违法行为，举报人亦可以同样的理由坐享奖励，从而影响了举报奖励法律关系的确定性。
因此，举报人对关联案件不享有主张奖励权。当然，如果举报人所举报的违法行为产生了区域性乃至全国性的影响，可以按照大案要案的标准，另外给予适当奖励。
四、举报人是否可以主张合并奖励
即举报人同时举报二个以上的违法行为，合并后恰好达到奖励标准，举报人是否可向受理举报的药品监管部门主张奖励？一些规范性文件规定举报奖励应遵循一案一报一兑现的原则，如中国人民银行颁布实施的《反假人民币奖励办法》中，就明确规定：“不得将两起或两起以上假币案件收缴的假币数量合并上报或将一起案件收缴的假币数量分次上报”，因此，有学者主张，举报人不能够主张合并奖励。
本课题认为，设立行政违法行为举报奖励制度的目的是为了鼓励知情者积极提供有关违法行为的线索，是否兑现奖励的标准主要在于举报线索的价值。多个举报线索合并后达到奖励标准，同样反映出单个举报线索的价值和贡献。因此，一案一报一兑现是处理举报奖金兑现的一般原则。但如果举报人同时举报的两个以上的违法行为性质相似，可以合并计算，且恰好达到奖励标准，应当酌情给予奖励。
我们还可以进一步推论，举报人在不同时间向同一行政执法部门举报性质相似的不同违法行为，当其累加的贡献值达到奖励标准时，也可酌情赋予其申请奖励的权利。当然，关于合并奖励的具体要求，需要在相关的法律文件中予以明确，以避免和减少法律纠纷的发生。
五、举报奖励是否受行政信赖保护
举报奖励是否受行政信赖保护？即行政监管部门对被举报人作出的行政处罚决定被撤销后，其先前作出的举报奖励决定是否也应随之撤销？
对于这个问题，须根据实际情况具体分析。按照我国行政诉讼法第54条的规定，具体行政行为被撤销的情形主要有五种：一是主要证据不足；二是适用法律、法规错误；三是违反法定程序；四是超越职权；五是滥用职权。在这五种情形中，可能可归责于举报人的情形是主要证据不足一项。如果举报人借举报之名故意捏造事实诬告他人，或者采取盗窃、欺诈或者法律、行政法规禁止的其他手段获取违法行为证据，从而导致行政监管部门作出的行政处罚决定被撤销，那么举报人既得的奖励就不应受到法律的保护，而应予以撤销，并依法追究其行政责任乃至刑事责任。除此之外，只要不存在可归责于举报人的事由，那么即使行政执法部门作出的行政处罚决定被撤销，举报人既得之奖励也应给予信赖保护。
六、关于奖励方式问题
目前，我国各地各部门主要是运用物质手段对举报人进行奖励，绝大部分表现为发放奖金。除了经济奖励外，一些行政机关还利用其掌握的资源等实施行政奖励。在这当中，可能会出现法律问题。例如，某地交通管理部门规定，举报交通违法行为的举报人，如果其本身也有过交通违章行为，并被处以过处罚记分的，那么，交通管理部门可以通过调整举报人处罚记分的方式进行奖励。
本课题认为，行政决定，尤其是行政处罚决定是相关的行政执法机关按照法定程序作出的，具有公定力、确定力、强制力和执行力等特征，非经法定程序，不得随意撤销或变更。因此，上述的交通管理部门以调整举报人处罚记分的方式对举报人进行奖励显然是不合法的。行政执法机关必须在其合法获取或掌握的，并且有权处置的资源中，对举报人进行奖励。
（责任编辑：陈素萍 核稿：王天品）
[1] 桂 林：上海市委党校公共管理教研部，讲师。
蔡爱平：上海市委党校公共管理教研部，副教授。
[2] 刘小娅：“民主视野下的行政奖励”，载于《企业导报》，2009年第5期。
[3] 应飞虎：《我国悬赏举报制度建立之探讨》，载于《社会科学研究》，2003年第1期。
[4] [日]南方博等著：《行政法（1）》，有斐阁，日文版，第12页。
[5]“拓宽线索来源 举报奖励新规即将实施”，http://www.shfda.gov.cn/gb/node2/node3/node253/node270/node2765/userobject1ai29281.html，2011-10-18最后访问
[6] 【日】成田赖明：“行政法的争点”，有斐阁，1980.177，转引自杨建顺《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版。
[7] 滥设奖励的现象不仅在上海，在其他省市也具有一定的普遍性。2010年9月18日陕西咸阳开展“全民捡烟头兑换5分钱”活动，旨在改善城市环境，但市民争议不断。陕西省咸阳市政府为创建全国卫生城市，倡导全民文明新风，激励市民去街头捡烟头。这个“临时决定”吸引了咸阳众多市民的热情参与。一时间，咸阳市各街道办环卫所出现了老人小孩排长队交烟头的“壮观场面”，因为没有严格的检验标准，只要是烟头都会收下，但是很多烟头都来路不明，该规定实施三周后不得不紧急喊停。
[8] 如上海交通执法部门在“克隆车”、“套牌车”的执法中面临的取证困境，以及药监、税务等诸多执法部门等面临着取证难的压力。
[9] 姬亚平：《行政奖励法制化研究》，法律出版社2009年版。
[10] 所谓“职业举报人”，本课题组界定为以获得物质性奖励为目标而经常进行举报的举报人，甚至以举报为业。“职业举报人”区别于“职业目击证人”，举报与作证是不同性质的行为。不过，“职业举报人”可能转化为“职业目击证人”。
[11] 据新华网报道，上海工商部门2009年9月19日启动招募首批“禁止传销志愿者”，共同打击传销。“禁止传销志愿者”一旦发现涉嫌传销的活动，应及时举报。如经查证属实形成案件的，监管部门将给予适当的经济奖励。
[12] 韩冰：“行政执法‘暗中取证’的法律审视——‘钓鱼’执法、‘暗访’与‘举报志愿者’之比较”，载于《规范与加强——基层行政执法问题与对策》研讨会论文集。
[13] 辽宁鞍山李某，某市国税局公务员，2002年以来，因实名举报税务违法行为，遭到打击报复：前后被两次辞退工作，被市公安局刑事拘留，然后又被劳动教养一年。参见《举报人李某某》，中央电视台《新闻调查》2006年3月27日播出。
[14] 汤啸天：“公众举报和对举报人的保护与奖励”，载于《上海大学学报》，1997年第4期。
[15] 傅红伟：《行政奖励研究》，北京大学出版社2003年版。
* 本课题负责人：黄涛涛，现任职于广东省人民政府法制办公室。
1 在本文中如无特别说明，举报悬赏即是指“行政违法行为举报奖励制度”。
2 姬亚平：《行政奖励法制化研究》，法律出版社2009年版，第10页。
3 应飞虎：“我国举报悬赏制度建立之探讨”，载于《社会科学研究》，2003年第3期。
4 【美】道格拉斯g.拜尔等：《法律的博弈分析》，法律出版社1999年版，第309页。
6 乔德福主编：《举报与反腐败》，中国社会出版社2007年版，第334页。
7 常鹏翱：“公务悬赏的法律性质”，载于《人民法院报》，2004年12月25日。
8 参见：阎尔宝：“政府的单方允诺——行政向私法的逃避”，载于《人民司法》，1999年第2期。
9 倪洪涛：“‘悬赏行为’凸显公安职能定性尴尬”，载于《政府法制》，2006年第15期。
10 姬亚平：《行政奖励法制化研究》，法律出版社2009年版，第10页。
11 傅红伟：《行政奖励研究》，北京大学出版社2003年，第9页。
12 “关于主张行政悬赏属于行政奖励的具体分析”，可参见：姜伟国：“论行政悬赏的法律性质——基于典型案例研究的视角”，载于《成都理工大学学报》，2010年第3期。
13 艾军：“政府悬赏行为探析——基于公共行政范式转化理论的考察”，载于《甘肃社会科学》，2006年第1期。
14 杨解君：“论契约在行政法中的引入”，载于《中国法学》，2002年第2期。
15 姬亚平：《行政奖励法制化研究》，法律出版社2009年版，第11页。
16 例如，《意大利民法典》第1989条规定：“向公众作出处于特定情况下之人或完成特定行为之人给付的许诺。一经向公众作出立即受到拘束。”
17 王莉：“浅议行政执法中的有奖举报制度”，资料来源：http://guanghualawreview.blogspot.com/。
18 徐秀义、韩大元主编：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第669页。
19 例如，国家安全生产监督管理总局：《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第十一条：“生产经营单位应当建立事故隐患报告和举报奖励制度，鼓励、发动职工发现和排除事故隐患，鼓励社会公众举报。对发现、排除和举报事故隐患的有功人员，应当给予物质奖励和表彰。”
20 例如，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》：（九）加强突发公共事件的信息报告和预警工作。……在加强地方各级人民政府和有关部门信息报告工作的同时，通过建立社会公众报告、举报奖励制度，设立基层信息员等多种方式，不断拓宽信息报告渠道。
21 王莉：“浅议行政执法中的有奖举报制度”，资料来源：http://guanghualawreview.blogspot.com/
22应飞虎：“我国举报悬赏制度建立之探讨”，载于《社会科学研究》，2003年第1期。
23参见章剑生：“是谁在公路上放‘鱼饵’”，载于《浙江法制报》，2003年8月16日。