管理相对人权益告知研究 (2013-02-05)
《政府法制研究》2012年第8期（总第240期）
管理相对人权益告知研究
●通过管理相对人权益告知制度，管理相对人可以充分、确实地了解行政机关的行政行为，及时有效地维护自身的合法权益。同时，也使相对人参与到行政活动中以监督行政权的实施
●在管理相对人权益告知的方式上，应当注意两个问题：一是在通过口头方式告知时，告知人员必须具有执法资格，并且在口头告知时倡导其将告知情况制作成笔录；二是通过统一的权利告知书告知时，应注意与通过行政执法法律文书告知的方式进行明确区分
●完善管理相对人权益告知制度的建议：行政机关应当进一步强化程序法制意识；探索完善管理相对人权益告知的内容；推行行政执法行为规范手册制度；进一步拓宽管理相对人权益告知途径
《政府法制研究》
2012年第8期（总第240期）
编委会主任：刘 平
编委会副主任：赵卫忠 程 彬
编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
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印刷：上海市人民政府办公厅文印中心
印刷日期：2012年8月28日
管理相对人权益告知研究
组长：刘五生
成员: 熊慧华 李幸祥 朱振生 胡照青
执笔：李幸祥
引 言
管理相对人权益告知是行政执法中的一项重要制度。当前，本市行政机关（指广义的行政执法主体，包括执法类事业单位，下同）根据相关法律规定要求，在规范行政执法行为、提高行政执法水平方面，深入推行这项制度。本课题旨在对该制度的有关法律问题进行研究，并提出相关建议，以促使该制度在本市依法行政工作中发挥更大的作用。
一、管理相对人权益告知的基础理论
（一）管理相对人权益告知的含义
要界定管理相对人权益告知的含义，有必要先对行政告知制度的含义进行说明。有的学者认为，告知制度是一种基本的行政程序制度，其要求行政机关做出影响相对人权益的行为，应当事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，做出该行为的事实根据和法律依据，以及相对人对该行为依法享有的权利等。其认为，告知制度通常只适用于具体行政行为。有的学者认为，告知制度是指行政机关在实施行政行为或者其他管理活动时，将应该让公民了解的事项通过一定的途径告知的制度。告知的对象不仅指利害关系人，有时也针对一般公众。还有学者认为，行政行为告知是指行政机关在行使行政职权过程中，将行政行为通过法定程序向相对人公开展示，以使相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为。
上述各种说法，从不同角度对行政告知制度作了解释。从逻辑上讲，管理相对人权益告知制度属于行政告知制度的组成部分。因此，借鉴前述有关行政告知制度含义的表述，本课题将管理相对人权益告知制度界定为行政机关在作出对相对人产生不利影响的具体行政行为时，将相对人享有的权利、行使权利的方式或途径以及与具体行政行为有关的其他事项，通过书面或者口头等形式告知相对人的一种法律制度。如果行政机关未履行该项义务而导致相对人丧失权利或者遭受损害的，则应承担相应的法律责任。需要说明的是，本课题未将行政机关作出抽象行政行为过程中的告知（例如制定行政规范性文件过程中征求公众意见的有关告知）纳入研究范围。
（二）管理相对人权益告知的法理基础
管理相对人权益告知的法理基础，即在不考量现实法律规定的情况下，在法哲学的层面，实行管理相对人权益告知的逻辑基础。对此，笔者认为，可以从权利的存在形态上来解释。通常认为，权利有三种存在形态，即应有权利、法定权利和实有权利。
一是应有权利，即管理相对人作为行政法律关系的一方所应当享有的权利，也即属于应然状态的权利。应有权利是一种理想状态的权利，如果没有得到法律确认，事实上很难得到保障。
二是法定权利，即管理相对人根据有关法律规定所享有的权利，是应有权利的法律化。这种权利由相关的法律制度予以保障，如果受到侵害，可以寻求公权力救济。
三是实有权利，即管理相对人实际能够享有的权利，也即属于实然状态的权利。这种权利既不同于应有权利，也不同于法定权利。从逻辑上说，如果法定权利还是抽象意义上的，那么实有权利则是具象意义上的。因此，实有权利是法定权利的具体化。在有的情况下，法律详细而明确规定管理相对人应当享有的权利，但管理相对人不一定能够实际享有。因此，实有权利与法定权利不能简单等同。
从应有权利转化为法定权利，再从法定权利转化为实有权利，这是权利在社会生活中得到实现的基本形式。管理相对人权益告知，便是将管理相对人依法享有的法定权利对其进行告知。通过告知，促使管理相对人的法定权利转化为实有权利。因此，管理相对人权益告知是将管理相对人的法定权利转化为实有权利的重要路径。
（三）管理相对人权益告知的权益性质
管理相对人权益包括实体性权利和程序性权利，而管理相对人权益告知中的权益主要是程序性权利。实体性权利是静态意义上的权利，即人们对某种实体利益所具有的受法律保护的资格和权能。它反应的是权利的目的或结果要素，表明的是主体对于社会中资源的合法拥有状态。在行政管理领域，管理相对人的实体性权利主要包括人身权和财产权，以及一定意义上的政治权利。管理相对人所享有的人身权和财产权等权利，有相关法律的直接规定为依据。这类权利，非常广泛，法律规范一经生效，管理相对人即应当享有，不需要行政机关特别告知。如果要求行政机关对管理相对人的实体性权利进行专门告知，事实上也不可能完成。
程序性权利可以从工具价值和过程价值来理解。工具价值的程序性权利是主体为了行使、主张或保障其实体性权利而必须具有的做一定行为的能力。这里的程序性权利具有工具主义色彩，即实体性权利是目的，程序性权利是手段。过程价值的程序性权利包括参与、个人尊严、理性、程序和平等价值。程序参与者基于法律程序所具有的“过程价值”，并不直接地对某种实体结果拥有权利，但却可以也应该被赋予相应的程序性权利。
简而言之，与实体性权利所不同的是，程序性权利是管理相对人在行政机关行使行政权的过程中，为保障其实体性权利的实现而依法享有的权利。在实体性权利与程序性权利的关系上，可以认为，实体性权利派生出相应的程序性权利；程序性权利服务于一定的实体性权利；程序性权利制约实体性权利；程序性权利的行使可以产生实体性权利。因此，如果不将程序性权利告知管理当事人，将直接影响管理相对人程序性权利的行使，并进而在根本上影响管理相对人实体性权利的实现。鉴于此，笔者认为，管理相对人权益告知制度所要求告知的权益应当定位于管理相对人所享有的程序性权利。
二、管理相对人权益告知的功能与意义
（一）管理相对人权益告知的功能
1、有助于行政机关与相对人之间的沟通协调
管理相对人权益告知如同在行政机关和相对人之间架起一座桥梁，当行政机关在作出影响相对人权益，尤其是剥夺权利和限制自由的行政行为时，只有告知行政行为所依据的事实和理由、作出行为的机关、相关的程序以及不服决定的救济途径等，相对人才能及时提出有效的异议，辩护并充分行使自己的程序性权利。同时，行政机关根据反馈信息也能够及时发现问题或纠正错误，从而使行政决定建立在双方共同认可的事实或法律依据基础上。这样，相对人在行政程序完成后才可能自愿履行行政决定，而不是为其所代表的国家强制力所压服，同时也能消除和减少行政机关和相对人之间的冲突，增强政府的凝聚力和人民的向心力，减低社会管理成本。
2、有助于保障管理相对人的权利
从宪政的角度看，行政权来自于公民的授予，但实际上公民权却经常遭受行政权的侵害，使得公民权从属于行政权。为了改变这种状况，行政程序法通过规范和控制行政权，以保障公民权的实现，达到两者法律关系主体地位的平衡。管理相对人权益告知作为行政程序制度之一，通过在行政行为各个阶段为行政机关设定告知义务，使相对人更清楚行政行为的进程，了解自己应享有的权利、履行的义务，以维护自身合法权益。
可以说，在管理相对人权益告知与管理相对人权益保护的关系上，权益告知是手段，权益保护是目的。管理相对人只有充分、确实了解行政机关的行政行为，才能知道自己的合法权益是否受到了侵害，才能及时有效地维护自身的合法权益。通过管理相对人权益告知，为管理相对人知晓并行使权利提供便利。所以，管理相对人权益告知的实现对其合法权益有事前保护的作用。
通过推行管理相对人权益告知制度，使管理相对人得以参与行政权的行使过程，从而使行政权的行使更具有民主性和正当性。管理相对人权益告知制度，赋予管理相对人知情权和听证权等程序性权利，增加了行政过程的公开性和透明度。同时，该制度促使行政复议、行政诉讼等救济程序得以实际运行，使受损害的管理相对人的权益得以及时恢复，从而使管理相对人的实体权益得到保障。
3、有助于监督行政权的行使
进入二十世纪后，随着社会国家、福利国家的出现，政府一改“守夜警”的身份，开始大量干预国家的经济和社会事务，行政权广泛涉入到政治、经济、社会、文化等各个领域。与此同时，行政权被违法滥用的事件也急剧增多，公民的合法权益遭受侵害的威胁越来越大。于是，控权成为现代行政法的理念。而管理相对人权益告知制度便是从程序上对行政权进行规范和监督的手段之一。其通过在行政行为各个阶段为行政机关设定告知义务，使相对人参与到行政活动中监督行政权的实施。在管理相对人权益告知制度下，这种当事人亲自监督的压力必然约束着行政机关工作人员谨慎地行使职权，尤其是在行使自由裁量权时，必定要给予充分、合理的考虑和权衡，以免承担于己不利的后果。
4、有助于增强行政机关的服务意识和责任意识
一方面，管理相对人权益告知有助于增强行政机关的服务意识。推行管理相对人权益告知制度，要求行政机关在行政执法过程中，将管理相对人的权益主动予以告知，为管理相对人行使权利提供便利。该制度的推行，体现了行政机关与相对人之间在行政法律关系中的互动。行政机关主动将相关法律中与管理相对人权益保护有关的内容对相对人进行告知，体现了行政机关的便民服务意识。因此，全面推行权益告知制度，长久坚持，行政机关将由“要我做”转变为“我要做”，从而增强服务意识。此外，推行管理相对人权益告知制度，对管理相对人来说，增加了对行政行为的可预见性。特别是对企业来说，这种可预见性的增加，无疑是投资环境改善的重要标志。因此，从长远来看，行政机关服务意识的增强，还能进一步优化法治环境。
另一方面，管理相对人权益告知有助于增强行政机关的责任意识。管理相对人权益告知制度，不仅为管理相对人行使权利提供便利，更为重要的是，作为一项法律制度，如果行政机关违反该制度，将承担一定的法律责任。因此，总体而言，行政机关不履行管理相对人权益告知义务的，将承担对其不利的法律后果。正是这种责任制度的存在，反过来促使行政机关增强责任意识，即为确保行政行为的合法性和正当性，避免承担不利的法律后果，行政机关必须有意识地履行权益告知义务。因此，从该意义而言，推行管理相对人权益告知制度，有助于规范行政执法行为，监督行政机关依法行政，有助于增强行政机关的责任意识。
（二）管理相对人权益告知的意义
1、管理相对人权益告知是权利保护的趋势所在。在法律层面，权益告知起先是在刑事司法程序中所要求的。如1966年通过的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第九条第二款规定：“任何被逮捕的人，在被逮捕时应被告知逮捕他的理由，并应被迅速告知对他提出的任何指控。”虽然这是早期国际人权公约对刑事司法程序中犯罪嫌疑人受告知权的规定，与行政管理领域中的管理相对人权益告知不同，但是，告知是为了保护犯罪嫌疑人或者管理相对人的合法权益，这一点在立法精神上却是一脉相承的。除了国际公约，不少国家和地区的行政程序法也规定了管理相对人权益告知制度。如德国、葡萄牙、韩国、日本和我国台湾地区的行政程序法，都对管理相对人权益告知作了规定。这些规定虽然各不相同，但是，在保护管理相对人合法权益这一立法精神上却是一致的。
2、管理相对人权益告知是从行政程序上控制行政权的根本要求。从行政权控制的角度而言，“现代行政法是综合控权法，即多元控权法。”在控权方式上，除传统的立法权、司法权对行政权的控制外，还增加了行政程序对行政权的控制。行政程序控制方式是管理相对人“民主参与”权利在行政法上的反映。在确保政府权威的同时，必须将其控制在保护公民合法权益的法律秩序范围内，而加强控制的一个重要举措就是管理相对人获得参与政府行政的权利。行政程序即是对这一权利的规定和保护。管理相对人权益告知即是保障管理相对人参与政府行政的重要途径。因此，推行管理相对人权益告知制度，不仅是保护管理相对人权益这一国际趋势所要求，也是从行政程序上控制行政权的根本要求。
3、管理相对人权益告知是推进依法行政和加强法治政府建设的内在要求。在推进依法行政和加强法治政府建设的过程中，注重相对人权益保护是应有之义。可以说，在处理权力与权利的关系上，法治是对权力的限制与对权利的保护。这也正是法治政府建设的意义所在。要实现法治政府建设的目标，行政机关告知管理相对人权益，便是顺理成章的要求。在我国行政法律体系中，1996年的《行政处罚法》对管理相对人权益告知作了一些规定。但是，权益告知制度在实际执行中各地仍存在不少问题。鉴于此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》着重强调了管理相对人的陈述申辩权和救济权的告知。从《全面推进依法行政实施纲要》的规定可以看出，推行管理相对人权益告知制度是推进依法行政的内在要求。近年来，本市在推进依法行政和加强法治政府建设的过程中，也一直注重管理相对人权益告知制度的推行。上海市政府发布的《关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》和《上海市行政执法人员执法行为规范》均对权益告知制度作了明确要求。因此，推行管理相对人权益告知制度，既是行政机关贯彻实施《行政处罚法》等法律规定的权益告知制度的职责所在，也是推进依法行政和建设法治政府的内在要求。
4、管理相对人权益告知是建设服务型政府的必然要求。在政治学中，统治是为满足主体利益和需求而限制甚至牺牲客体利益和需求的事务、行为及其过程；管理是为满足主体与客体的共同利益和需求而限制主体和客体各自利益和需求的事务、行为及其过程；服务是主体满足客体利益和需求的事务、行为及其过程。任何政府都有政治统治、社会管理和社会服务等职能。“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态。它有四个特点：一是服务型政府职能结构的重心在于社会服务；二是服务型政府提倡公民参与，并健全公民参与机制；三是服务型政府与公民之间存在平等、合作的新型互动关系；四是服务型政府是对传统政府模式的根本性改变或曰超越。从服务型政府的特点来看，具体到行政执法领域，要构建相对人参与行政的机制以及在行政机关与相对人之间形成良性互动关系，必然需要对相对人权益进行告知，并且在告知方式上不断拓展，为相对人行使权利提供便利。否则，建设服务型政府将成为空中楼阁。
三、管理相对人权益告知的类别、内容和方式
（一）管理相对人权益告知的类别
按照行政机关告知管理相对人权益的时间，一般可以将管理相对人权益告知分为事先告知、事中告知、事后告知三个类别。
1、事先告知。事先告知是管理相对人权益告知的重要类别。按照现代行政法说明理由制度的要求，行政机关作出对管理相对人不利的行政决定前，通常需要事先告知管理相对人有关事项并说明理由。如日本《行政程序法》第三章“不利益处分”第三节“赋予辨明之机会”即规定了事先告知制度。该告知制度的亮点在于，要求行政机关在作出不利益行政处分前，为相对人提供陈述和申辩的机会，以保障相对人合法权益。韩国《行政程序法》第二章“处分程序”第一节“目的、定义及适用范围”也规定了事先告知制度。根据该法规定，行政机关对当事人课以义务或侵害权益之行政处分时，应事先以记载有关事项之文书通知已知之当事人；但该项通知就该处分之性质有显著困难或有相当理由足以认为有危害公共安全或福利之虞时，不在此限。我国《行政处罚法》、《行政强制法》和《上海市拆除违法建筑若干规定》等法律、法规对事先告知制度也有相应规定。
国外的行政程序法和我国有关法律之所以规定事先告知制度，是因为事先告知在制度设计上有其特定功能。事先告知程序作为一种行政程序，其核心是行政机关在作出可能对当事人不利的行政决定之前，法律设定一种程序来保障当事人享有必要的知情权，当事人在此基础上行使辩护权和防卫权，以切实维护自身合法权益，促进行政机关依法公正行使权力。事先告知程序是行政公开原则在行政执法中的具体体现，也是现代行政程序法中一项重要的基本制度。
2、事中告知。事中告知是指行政机关在行政程序过程中，告知相对人参与行政行为的权利和参与途径、方法，以及相对人获取有关行政信息的途径、方法。如葡萄牙《行政程序法》第三部分“行政程序”第一章“一般原则”即规定了事中告知制度。根据该法规定，由行政当局依职权开展程序时，如在该程序内将作出的行为可能损害某人的权利或受法律保护的利益，且即时可得到该人的身份资料，则须将该程序的开展告知该人。日本《行政程序法》也有事中告知的规定。该法第九条规定，行政机关应依申请人之请求，尽量告知该申请之审查进行状况及该申请处分时期之预估。
事中告知制度是相对人享有行政参与权的重要保障。通过事中告知，使相对人介入行政过程，不仅适应了行政程序的发展趋势，而且也是出于行政管理的需要。随着行政管理模式的现代转型和行政管理手段的发展，现代行政程序的核心围绕着“参与行政”发生了转变。按照“参与行政”制度构建的要求，相对人不仅有权利获得事先告知，更应有权利获得事中告知。事中告知制度在维护相对人行政参与权的同时，保障行政活动的公开进行，同时也可以将自由裁量权限制在法律范围内，从而促使行政模式从“人治”向“法治”转变。
3、事后告知。事后告知在救济权利的告知中比较常见。现代行政程序法一般都要求行政机关作出影响相对人权利义务的行政行为后，应当告知相对人对之不服而表示异议和寻求救济的途径、时限。如我国台湾地区《行政程序法》第九十六条规定，行政处分以书面为之者，应记载表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及其受理机关。我国《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等对救济权利的告知也有明确规定。据此，行政机关作出行政处罚、行政许可、行政强制等行政决定，应当告知管理相对人有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
事后告知制度为相对人寻求权利救济提供指引，有助于启动对行政决定的复核与审查程序。如果说事先告知和事中告知制度主要是起到预防功能，从源头上确保行政行为的合法性和适当性，那么事后告知制度主要是起到补救功能，通过事后监督来纠正违法或者不当的行政行为。因此，事后告知制度具有事先告知和事中告知制度无法替代的特有功能。
（二）管理相对人权益告知的内容
管理相对人权益告知中的权益主要是程序性权利。程序性权利本身非常广泛，笔者认为，行政机关在行政执法过程中，向管理相对人告知的程序性权利主要有以下几类：
1、陈述申辩权。陈述申辩权可以细分为陈述权和申辩权。陈述权是指管理相对人在行政程序过程中，享有就行政案件所涉及的事实向行政机关进行陈述的权利。申辩权又称抗辩权，是指管理相对人针对行政机关所提出的不利指控，享有依据法律和其掌握的事实进行辩解和反驳的权利。抗辩权是诉讼程序中的重要权利，而行政程序中的抗辩，其实质在于把诉讼程序中的抗辩机制移植到行政程序中来，以寻求行政行为的正当理由。
陈述申辩权是现代行政法中的一项重要程序性权利。如德国《行政程序法》第二十八条规定，在颁布影响参与人权利的行政行为之前，应给参与人陈述对有关决定为重要的事实的机会。该法第六十六条规定，要式行政程序中，参与人有权在作出决定之前获得表达其意见的机会。1996年，我国出台《行政处罚法》，正式确立管理相对人在行政处罚程序中的陈述申辩权，这是我国行政程序现代化的重要体现。继《行政处罚法》之后，《行政许可法》和《行政强制法》也先后明确规定了管理相对人的陈述申辩权。因此，陈述申辩权是《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等规范政府共同行为的法律中明确规定的重要权利，也是管理相对人权益告知的重要内容。
2、申请听证权。申请听证权是指行政机关拟作出对相对人权利义务产生重大影响的行政决定前，相对人有权要求行政机关举行听证会，听取其意见并有权为自己的利益辩护。申请听证权是管理相对人在行政程序中所享有的一项基本权利。这一程序性权利对于行政过程具有重要价值，它可以从程序上保证国家公共权力存在的合法性，对保护管理相对人合法权益和监督行政机关依法行政具有重要作用。因此，现代行政法中对相对人的申请听证权往往有具体规定。从发展趋势来看，相对人申请听证权的范围在不断扩展，这也符合程序正义的要求。
听证程序制度大致可以分为以下两大类型：一是司法型听证制度，即以维护利害关系人自身的权利和利益为目的的听证程序制度；二是立法型听证制度，即以保障公民参与公共决策过程（如公用事业价格、规划、法律规范的制定过程）为目的的听证程序制度。管理相对人权益告知制度涉及的听证主要是司法型听证。从我国的相关法律来看，《行政处罚法》首次规定了行政处罚中的听证制度。按照《行政处罚法》的有关规定，对责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等三类严重影响相对人权利义务的行政处罚决定，行政机关应当在正式作出行政处罚决定前告知当事人有要求举行听证的权利。《行政许可法》对行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的情形，规定了听证制度。按照《行政许可法》的有关规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。 根据上述规定，符合《行政处罚法》和《行政许可法》规定情形的，行政机关必须告知管理相对人有要求听证的权利。如果行政机关不告知，将构成行政执法程序违法。
3、申请回避权。申请回避权是指管理相对人有权要求与行政行为的结果有利害关系的行政机关工作人员回避。行政机关应当保持中立、不偏不倚、公正无私，行政决定的结果不应牵涉行政机关或行政执法人员自身的利益。“任何人不得在与自己有关的案件中担任法官”的自然公正原则是申请回避权的理论基础。申请回避权是管理相对人权益告知的重要内容，也是管理相对人获得公平公正待遇的重要保障。我国《行政处罚法》对执法人员的回避和听证主持人的回避作了明确规定。《行政许可法》规定的听证制度也有类似要求。因此，申请回避权是《行政处罚法》和《行政许可法》赋予管理相对人的法定权利，行政机关应当主动告知管理相对人此项权利。
4、卷宗阅览权。卷宗阅览权是指管理相对人在参与行政程序过程中，查阅行政机关收集、制作的与行政案件有关联的卷宗材料之权利。卷宗阅览权是知情权谱系中的一项子权利，是“司法程序中‘武器平等’原则在行政程序中的体现”。相对人通过卷宗阅览，可以知悉行政机关掌握的对自己不利的情况，可以在行政机关做出最终决定之前为自己申辩，从而维护自己的合法权益。
卷宗阅览权是体现行政程序透明度的重要权利，国外行政程序法对此多有明确规定。如德国《行政程序法》第二十九条规定，以参与人为保护其法定权利、知情和辩护所需者为限，行政机关须允许参与人查阅行政程序所涉及的案卷。奥地利《普通行政程序法》第十七条规定，除行政法规另有规定外，官署应许可当事人阅览涉及其案件卷宗之一部或全部；并且本人就地抄录或依现有之技术以阅览人之费用影印之。日本《行政程序法》规定了听证程序中的卷宗阅览权。该法第十八条规定，当事人及如为该不利益处分将有害自己利益之参加人，自通知听证时起至听证终结止，得向行政机关请求阅览有关该事件调查结果之笔录或其他证明该不利益处分原因之事实之资料；行政机关除在有损害第三人利益之虞或有其他正当理由外，不得拒绝其阅览。
与国外行政程序法相比，我国相关法律对相对人在行政程序中的卷宗阅览权的规定尚不完善。我国《行政复议法》和《行政诉讼法》规定了相对人在行政复议和行政诉讼中有限的卷宗阅览权，但是，《行政处罚法》和《行政强制法》等对行政执法程序中相对人的卷宗阅览权却未作规定。《行政许可法》虽然规定了公众有权查阅行政机关作出的准予行政许可决定和行政机关对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的记录，但是，对相对人在行政许可办理过程中的卷宗阅览权也未作规定。
5、程序抵抗权。程序抵抗权是指在法律程序的进行过程中，相对人对于行政机关明显违反法定程序而作出的行为，有拒绝服从的权利。程序抵抗权作为一项程序性权利，其重要意义在于保证程序以及通过程序而产生的结果符合“形式正义”的要求，从而使行政权力具有合法性基础。可见，程序抵抗权从程序本身的价值上体现了行政权力追求合法性应该尊重的逻辑和方向，它不是对行政权力的束缚，而是奠定了行政权力合法性的基础。
我国相关法律中，对程序抵抗权有所规定。如按照《行政处罚法》的规定，在一般程序中，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示执法证件。据此，如果只有一名执法人员或者未出示执法证件的，相对人有权拒绝调查或者接受检查。又如，行政机关及其执法人员当场收缴罚款，不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。
6、法律救济权。救济权是由原权利派生的，为在原权利受到侵害或有受侵害的现实危险而发生的权利，是保护性法律关系中的权利。作为原权利派生出的权利，救济权存在的价值在于救济被侵害的原权利。救济权从程序性权利的角度为管理相对人实现实体性权利提供了程序上的救济渠道。救济权体现了现代行政法制度关于程序公正的基本理念，即对于某一个行政机关作出的决定，相对人应当有申请其他机关进行审查的机会。从实体权利的公正配置来说，救济权从程序上有助于结果的更加公正以及相对人对这种公正的期待。从程序的正义来看，救济权的价值有利于相对人获得对结果和程序本身的认同感，从而维持相对人对现代行政法制度下国家与社会之间关系的合理期待。因此，在行政法律关系中，管理相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，应当有权利获得法律救济。
法律救济权在现代行政程序法多有规定。如奥地利《普通行政程序法》第六十一条规定，法律救济方法之教示，应标明该裁决是否尚得向上级官署请求救济；如为肯定，并应表明诉愿应于何种期间内向何机关提起，并应进一步提示诉愿声请中应具备理由。从我国相关法律规定来看，相对人可以根据《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定，通过行政复议或者行政诉讼来要求对行政机关的行政决定进行审查。可见，救济权的告知是相对人启动行政复议或者行政诉讼程序的有力保障。除了《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定外，《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》也都明确规定了当事人享有救济权。据此，行政机关应当在行政处罚决定书中明确告知相对人不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；行政机关实施查封、扣押、冻结和强制执行的，应当在有关的行政决定书中明确告知相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
7、其他程序性权利。除了上述六类典型的程序性权利外，管理相对人权益告知所涉及的程序性权利还可能包括委托代理权、举报投诉权、申请国家赔偿权等权利。这些程序性权利与相对人实体性权利的实现密切相关，纳入相对人权益告知范围应无疑义。
（三）管理相对人权益告知的方式
管理相对人权益告知的方式，是指行政机关通过何种方式告知管理相对人其所享有的权益。一般而言，如果行政机关行使行政管理职能所依据的相关法律法规对权益告知的方式有明确规定的，从其规定；如果相关法律法规对权益告知的方式未作明确规定的，行政机关可以根据实际情况选择告知方式。笔者认为，管理相对人权益告知的方式，可以分为以下几类：
1、在执法过程中以口头方式告知
在执法过程中以口头方式告知，是指行政机关在行政执法过程中，通过执法人员以口头方式告知管理相对人其所享有的权益。法律法规直接规定行政机关可以采用口头方式告知管理相对人权益的比较罕见。因此，一般可以认为，如果法律法规未明确规定应当以书面方式告知的，理论上可以推定为法律法规不禁止以口头方式告知。当然，从规范执法的角度而言，除了依照简易程序在当场作出行政处罚决定前以口头方式告知相对人陈述申辩权等特殊情形，一般以书面方式告知管理相对人权益为宜。
2、通过行政执法法律文书进行告知
通过行政执法法律文书进行告知，是指行政机关在行政执法过程中，根据相关法律规定的要求，制作专门的行政执法法律文书，并通过该文书将管理相对人所享有的权益予以告知。与在执法过程中以口头方式告知相比，通过行政执法法律文书进行告知，属于典型的书面方式告知。通常情况下，如果法律法规明确规定行政机关应当以书面方式告知管理相对人权益的，行政机关即应以书面方式为之，否则，便属于执法程序违法。如《上海市拆除违法建筑若干规定》要求，拆违实施部门在作出责令限期拆除违法建筑的决定前，应当向违法当事人送达统一的事先告知书。此处的事先告知书便属于专门的行政执法法律文书。如果拆违实施部门未向当事人送达事先告知书，便会构成行政执法程序违法。
在行政处罚案件办理过程中，行政机关在正式作出行政处罚决定前，向涉嫌违法的相对人送达行政处罚事先告知书，告知其违法的事实、处罚的理由、依据和行政机关拟作出的行政处罚决定，以及其享有的陈述、申辩权。此处的行政处罚事先告知书也属于典型的行政执法法律文书。行政机关通过行政执法法律文书告知相对人权益，需要将特定的告知书送达相对人；在无法送法的情况下，可以通过公告形式送达。
实践中可以用于告知相对人权益的行政执法法律文书种类较多。前面所说的行政处罚事先告知书通常用于在行政处罚过程中告知相对人陈述申辩权，其他如听证告知书通常用于告知相对人申请听证权，而行政决定书通常会载明相对人的法律救济权。事实上，通过行政执法法律文书进行告知，成为管理相对人权益告知最常见的方式。
3、通过编制统一的权利告知书进行告知
通过编制统一的权利告知书进行告知，是指行政机关从建设服务型政府所要求的便民服务的角度，将管理相对人依法享有的陈述申辩权、申请听证权、申请回避权、法律救济权等程序性权利进行汇总，形成统一的权利告知书，并在首次接触管理相对人时，即将权利告知书送达给相对人，使相对人对其享有的权利有基本的了解。法律对编制统一的权利告知书尚无明文规定，实践中权利告知书的具体表现形式有待进一步探索。
（四）上海的实践和需要注意的问题
1、上海的实践
2000年4月，本市开始在市工商局、市质量技术监督局、市卫生局卫生监督所开展行政检查、行政强制、行政处罚告知制度（简称“三告知”制度）的试点工作。经过一年多的试点，2001年4月，按照市委、市政府要求，市政务公开办、市政府法制办印发了《关于深化政务公开，推行行政检查、行政强制、行政处罚告知制度的通知》，要求全市各级行政执法部门全面推行“三告知”制度。按照该制度要求，行政执法单位实施行政检查、行政强制、行政处罚等行为时，应当告知执法内容、依据以及管理相对人依法享有的陈述权、申辩权、救济权等。2004年以来，随着《全面推进依法行政实施纲要》的实施，该制度不断予以健全。几年来，本市通过在行政执法中全面推行“三告知”制度，将政务公开的内容公示到执法现场、告知到管理相对人、体现到执法文书中，进一步规范了行政执法行为，健全了对行政执法权力的监督制约机制，增强了行政执法的透明度，提高了行政执法效率。
2010年，市统计局在推行相对人权益告知制度方面作了探索和创新。该局将《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等有关法律以及本部门执行的专业性法律法规中涉及相对人权益的内容，汇编成册，形成《统计行政执法相对人权益》手册。该局将手册内容在政府网站上主动公开，并在日常行政管理和行政执法中，特别是日常的监督检查中，主动将《统计行政执法相对人权益》手册发放给管理相对人。该做法得到了相对人的广泛好评，并获得市委、市政府主要领导的肯定。
2011年，按照市委、市政府主要领导的批示精神，市政府法制办在总结市统计局上述做法的基础上，选择市城管执法局、市食品药品监管局、市水务局、市文化执法总队等4家典型的执法单位，进行推广。市政府法制办在推广时进一步优化了市统计局的做法，即指导并会同执法部门编制本部门的《行政执法行为规范手册》。
《行政执法行为规范手册》包括以下三部分内容：一是“行政执法操作规范”，明确行政执法部门在从事行政执法活动时应当遵循的具体行为准则。此处载明《上海市行政执法人员执法行为规范》的具体规定，如果行政机关制定了细化的、更为具体的本部门的执法行为规范，也列入这一部分。二是“行政执法部门的行政执法职责”，以概括方式列举本行政执法部门的执法职责。此处将行政机关“三定方案”中明确的职责列明，其主要作用是表明行政机关承担的职责，即告知相对人该行政机关的职责范围，从而便利相对人知晓行政机关是否超越职权、滥用职权或者怠于履行职责。三是“行政执法中相对人权益的规定”，列明相对人在行政执法部门实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等执法活动时，依法享有的各项权利，以及事后相对人的复议、诉讼等救济权利。此处权利的列举，并非简单地照抄法律条文，而是将法律条文经过一定的转化，以较为通俗的语言进行列举，以便相对人更容易理解。这一推广做法，得到了市委、市政府主要领导的高度肯定，也得到了管理相对人的广泛好评。2012年，市政府法制办选择市工商局、市交通港口局等12家市级执法部门，进一步推广编制《行政执法规范手册》的做法。
与推行“三告知”制度时的做法相比，编制《行政执法相对人权益手册》或者《行政执法行为规范手册》的意义在于，可以更为具体地告知管理相对人权益并方便其实际行使，也有助于相对人对行政机关的执法行为进行监督。如按照“三告知”制度，行政机关告知相对人享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；而通过《行政执法相对人权益手册》或者《行政执法行为规范手册》，行政机关不仅告知相对人上述权利，而且可以更为详细地告知相对人在哪些情形可以申请行政复议或者提起行政诉讼，以及申请行政复议或者提起行政诉讼的方式和期限。由此，管理相对人可以对如何行使自己的法律救济权有更为清楚的认识。因此，对相对人而言，获得一份《行政执法相对人权益手册》或者《行政执法行为规范手册》，有助于其更为全面地了解并行使行政程序中自身享有的权利。同时，《行政执法相对人权益手册》或者《行政执法行为规范手册》可以使相对人对行政机关的职责有更为清晰的认识，从而便利其有关监督权利的行使。
2、需要注意的问题
（1）口头方式告知需要注意的问题
行政机关采取口头方式告知管理相对人权益的，需要注意以下两点：一是，向管理相对人告知权益的人员必须具有执法资格。虽然告知采取口头方式，但仍属于行政机关的行为，因此，应当由行政机关具备行政执法资格的人员实施。二是，行政机关执法人员在口头告知管理相对人权益时，倡导其将告知情况制作成笔录，并请管理相对人在笔录上签名确认。制作笔录，虽然不是管理相对人权益告知本身的要求，但是，为避免日后行政机关与管理相对人在权益是否告知以及告知的内容等方面出现争议，通过制作笔录固化证据，有助于证明当时的告知情况。
此外，在允许采取口头方式告知的情况下，行政机关也可以选择书面方式告知。但是，这种告知方式的选择虽然属于行政机关的裁量权，却不可恣意为之。例如，对相同情形的案件，行政机关对某相对人采取书面方式告知其权益，对另一相对人采取口头方式告知其权益。虽然相关法律对采取口头方式还是书面方式告知未作规定，但行政机关的上述做法仍不妥当。因为对管理相对人而言，书面方式的告知会使其觉得更为正式，也更容易了解其所享有的权益；而口头方式由于未留下痕迹，管理相对人可能听过即忘，其在向律师或他人咨询时，不能很好地表述行政机关告知其所享有的权益，从而影响其权利的行使。
（2）通过统一的权利告知书进行告知需要注意的问题
通过《行政执法相对人权益手册》或者《行政执法行为规范手册》等统一的权利告知书形式告知管理相对人权益，应当与通过行政执法法律文书告知的方式进行明确区分。两者不仅外在表现形式不同，更重要的是在本质上存在区别。比如，行政执法法律文书告知的对象是特定的，文书上载明具体的相对人名称，其主要功能在于履行法定程序，具有特定的法律意义；而统一的权利告知书告知的对象是不特定的，它不载明具体的相对人名称，具有普遍适用性，其主要功能在于便民服务和政务公开，而不是履行法定程序。
可见，通过统一的权利告知书进行告知不能代替专门的行政执法法律文书的告知。也就是说，行政机关向相对人送达了统一的权利告知书，并不能免除其在行政程序特定环节对相对人所负有的告知义务。换言之，行政机关是否履行了告知义务，一般以是否向相对人送达了专门的行政执法法律文书为标志，而不是以是否送达了统一的权利告知书为标志。例如，某行政机关在与涉嫌违法的管理相对人第一次接触时，即向其送达了该部门的《行政执法相对人权益手册》或者《行政执法行为规范手册》，对相对人在行政执法程序中享有的权利作了一揽子告知。如果后续调查证明该管理相对人的违法行为成立，依法需要对其进行行政处罚的，在正式作出行政处罚决定前，该行政机关仍需制作专门的行政处罚事先告知书。
既然通过统一的权利告知书进行的权益告知不能取代通过行政执法法律文书进行的权益告知，为什么还要倡导编制统一的权利告知书呢？对此，笔者认为，应当从服务政府的理念角度来理解，而不应从功利主义的角度来理解。因为编制统一的权利告知书的根本目的，是为了给相对人行使权利提供便利，以便更好地保护相对人权益，而不是为了简化行政执法程序，这也正是采用统一的权利告知书进行告知的意义所在。
四、完善管理相对人权益告知制度的建议
管理相对人权益告知制度的推行，对于保护相对人权益起到了积极作用。但应当看到，该制度在推行过程中还存在一些问题，如在行政执法领域，仍然有一些执法部门对权益告知制度重视程度不够，执行不到位、不规范，甚至违法。为此，我们提出以下建议：
（一）行政机关应当进一步强化程序法制意识
长期以来，行政机关存在着“重实体、轻程序”的倾向。追求实体公正，忽视程序公正成为行政文化的一大特征。也正是在这种行政文化背景下，有的行政机关忽视了管理相对人权益告知制度的执行。有的行政机关表面上告知了管理相对人权益，实际上却不尊重、甚至损害相对人权益。如有的行政机关在作出行政处罚决定前，虽然也按照《行政处罚法》要求，制作了行政处罚事先告知书，但是，为了快速结案，故意诱导管理相对人放弃陈述申辩权。这种情形下，管理相对人权益告知制度就没有发挥应有的作用。
为此，要避免权益告知“走过场”，行政机关必须强化程序法制意识。在现代法治国家，管理相对人的权益之所以能够受到一定程度的保护，在很大程度上应当归功于程序法制。实体法制固然重要，但没有程序法制，实体法制再好也等于零。管理相对人权益保护在某种意义上来说，是程序法制的副产品。同时，《国务院关于加强法治政府建设的意见》对行政机关强化程序法制意识也有明确要求。因此，无论是从程序法制的功能还是法治政府建设的要求来看，行政机关都应当进一步强化程序法制意识。行政机关应当有意识地将管理相对人权益告知纳入执法环节，严格执行法律规定的告知制度，确保管理相对人的合法权益受到保障。
此外，强化程序法制意识要落到实处，关键在于加强执法队伍建设。为此，行政机关应当加强对执法人员的执法理念教育，将管理相对人权益告知转化为执法人员有意识的自觉行为。
（二）探索完善管理相对人权益告知的内容
关于管理相对人权益告知的内容，《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等单行法律都作了一些规定。上述法律关于相对人权益告知的规定有所不同，如《行政处罚法》和《行政许可法》规定了听证制度，相对人拥有申请听证权；《行政强制法》未规定听证制度，相对人是否享有申请听证权并不明确。此外，对于卷宗阅览权这一与相对人密切相关的权利，《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》等法律均未作规定。为此，行政机关在现行法律框架下，可以切实从保护相对人权益的角度出发，积极探索完善管理相对人权益告知的内容。如在贯彻实施《行政强制法》的过程中，探索在哪些情形下可以赋予相对人申请听证权；为提高行政执法程序透明度，推动行政执法过程公开，探索相对人行使卷宗阅览权的方式。
（三）推行行政执法行为规范手册制度
行政执法行为规范手册制度，是规范和监督行政机关的执法行为，保障管理相对人在行政执法中的合法权益的一项工作制度。它要求行政机关将本市及本部门的执法行为规范，本部门行政执法中涉及管理相对人权益保护方面的法律规定，以及本部门主要的行政执法职责等内容加以整理，汇编成册，并以一定形式提供给管理相对人参阅，从而增强行政执法的透明度，切实规范行政执法行为，并有效保护管理相对人在行政执法中的合法权益。
实施行政执法行为规范手册制度，既是推进执法规范化建设和保护相对人权益的积极举措，也是建设法治政府的具体措施。推行该制度，可以充分体现服务政府、责任政府、法治政府建设的要求，体现行政机关的便民服务意识和自我约束、主动接受社会监督的意识。因此，行政执法行为规范手册制度值得在全市执法部门进行推广。
（四）进一步拓宽管理相对人权益告知途径
为更好地保护管理相对人权益，建议行政机关进一步拓宽权益告知途径。在新媒体不断涌现的信息化时代，行政机关与管理相对人之间实现互动的形式日益多元化。行政机关可以利用政府网站、政务微博、手机短信等形式，多渠道地落实管理相对人权益告知制度。例如，将《行政执法行为规范手册》的内容在政府网站上进行发布，将涉及管理相对人权益告知的核心条文通过政务微博予以发布。在行政执法过程中，除了法定形式的权益告知外，可以尝试通过手机短信等形式再次告知相对人权益。如在行政处罚事先告知书规定的陈述申辩期限即将届满前，当事人仍未行使陈述申辩权的，行政机关可以通过手机短信再次告知当事人这一权益，起到提醒当事人行使权利的作用。告知形式的多样化，有利于塑造透明政府形象，构建和谐执法环境，增强管理相对人对行政行为的认可度和接受度。
编后语：管理相对人权益告知制度如同在行政机关和相对人之间架起一座桥梁，当行政机关在作出影响相对人权益的行政行为时，只有告知行政行为所依据的事实和理由、作出行为的机关、相关的程序以及不服决定的救济途径等，相对人才能及时提出有效的异议，以保障自身的合法权益。同时，行政机关根据反馈信息也能够及时发现问题或纠正错误，从而使行政决定建立在双方共同认可的事实或法律依据基础上。
本课题报告首先对管理相对人权益告知制度的基础理论和法治意义进行了详细阐述，随后列举了管理相对人权益告知的类别、内容和方式，并提出了在管理相对人权益告知的方式上，应当注意的两个问题，最后对完善管理相对人权益告知制度提出了针对性的对策建议，对于管理相对人及时维护自身合法权益，推进政府行政法治建设有一定的现实价值。
课题组组长简介：
刘五生，男，现为上海市人民政府法制办公室法制监督处处长。
执笔人简介：
李幸祥，男，现为上海市人民政府法制办公室法制监督处主任科员。
（责任编辑：蔡景华 核稿：陈素萍）
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《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”
《关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》规定：“完善执法告知制度。行政执法单位实施行政检查、行政处罚、行政强制等行为时，应当告知执法内容、依据以及行政相对人依法享有的陈述权、申辩权、救济权等。行政执法人员不得要求或者误导行政相对人放弃依法享有的权利。”
《上海市行政执法人员执法行为规范》第九条规定：“实施行政检查前，行政执法人员应当告知当事人行政检查的理由、内容、要求以及程序。实施行政强制、行政处罚前，行政执法人员应当依法告知当事人行政执法的事实、理由、法律依据及其依法享有的陈述权、申辩权以及申请行政执法人员回避等权利。行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，行政执法人员应当告知当事人有要求举行听证的权利。”
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《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”
《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”
《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条规定：“拆违实施部门依照有关法律、法规对违法建筑进行调查取证后，拟作出责令限期拆除决定的，应当使用统一的事先告知书，告知当事人相关的事实、理由和依据以及所享有的陈述、申辩权利。”
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《行政处罚法》第六条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。”
《行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权。”
《行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权。”
顾长浩：《中国听证制度研究》，法律出版社2007年版，第2-3页。
具体参阅《行政处罚法》第四十二条的规定。
具体参阅《行政许可法》第四十七条的规定。
《行政处罚法》第三十七条规定：“执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。”第四十二条规定：“……（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；……”
《行政许可法》第四十八条规定：“……（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；……”
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《行政复议法》第二十三条第二款规定：“申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”
《行政诉讼法》第三十条规定：“代理诉讼的律师，可以依照规定查阅本案有关材料，可以向有关组织和公民调查，收集证据。对涉及国家秘密和个人隐私的材料，应当依照法律规定保密。经人民法院许可，当事人和其他诉讼代理人可以查阅本案庭审材料，但涉及国家秘密和个人隐私的除外。”
参阅《行政许可法》第四十条、第六十一条的相关规定。
董茂云等：《宪政视野下的司法公正》，吉林人民出版社2003年版，第166-167页。
具体参阅《行政处罚法》第三十七条的规定。
具体参阅《行政处罚法》第四十九条的规定。
管理相对人认为受到侵犯的合法权益即属于原权利，申请行政复议或者提起行政诉讼的权利即属于救济权。
董茂云等：《宪政视野下的司法公正》，吉林人民出版社2003年版，第165页。
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具体参阅《行政处罚法》第三十九条，《行政许可法》第三十八条，《行政强制法》第二十四条、第三十一条、第三十七条的规定。
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具体可参阅市政府法制办会同市城管执法局、市食品药品监管局、市水务局、市文化执法总队编印的《行政执法行为规范手册（城市管理执法类）》、《行政执法行为规范手册（餐饮服务、保健品及化妆品监管执法类）》、《行政执法行为规范手册（药品、医疗器械监管执法类）》、《行政执法行为规范手册（水务执法类）》、《行政执法行为规范手册（文化执法类）》。
江必新：《程序法制与行政相对人的权益保护》，中国宪政网/api/source/material/material/file?pathname=2/0008/50/50a00d98933b492ea5d3bc25441906cb/d41d8cd98f00b204e9800998ecf8427e.cn，2008年1月5日。
《国务院关于加强法治政府建设的意见》规定：“各级行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。”