放管服背景下事中事后监管制度研究 (2020-04-22)
●“事前监管”转向“事中事后监管”的必要性在于：事前监管自身具有局限性；行政机构对事前监管具有依赖性；事中事后监管是政府治理现代化的重要途径。
●“放管服”改革背景下三项重要监管制度需要不断健全完善，对于双随机一公开制度，应采取的措施是：开展跨部门“双随机”联合抽查；实现监管执法部门随机抽查常态化管理；统一“双随机一公开”监管制度；探索信用分级分类监管。对于审慎包容制度，应采取的措施是：建立工作责任制；推进法规制度的适应性变革；建立相关标准的动态调整机制；鼓励先行先试。对于信用监管制度，应采取的措施是：建立顺畅的信息归集共享渠道；提供真实有效的信息数据；建立适度联合惩戒和失信救济补救机制。
放管服背景下事中事后监管制度将研究
课题负责人:何卫东
前言
党的十八大以来，党中央、国务院把处理好政府与市场关系、转变政府职能作为全面深化改革的关键，大力推进简政放权、放管结合、优化服务。各部门各地区纷纷出台文件，要求加快审批制度改革、强化监管执法、优化公共服务。各地也广泛开展了一些富有成效的放管服改革实践。例如，通过下放和取消行政审批事项，加快审批制度改革。积极修改相关的法律法规、部门规章、规范性文件，强化红线、底线、上线和清单的宏观管控；提高审批效率，服务实体经济。通过强化监管执法，营造公平发展环境。针对不同信用等级企业采取有区别的监管，对失信企业加大查处力度，对长期稳定诚实守信企业则减少监管频次，保护合法合规企业权益。另外，在放管服背景下，各地还通过“证照分离”、“一网通办”、“互联网 监管”平台、信用监管、协同惩戒、金融、大数据运用、社会监督等措施，保证放管服改革和加强事中事后监管工作。
以简政放权、降低市场准入门槛、弱化“事前监管”为特征的放管服改革并不是从原有法律制度设计中演进发展出来的，而是打破了原有设计严密的监管法律制度系统。它颠覆了原有法律制度重前期监管、忽视后期监管的理念，改变了行政监管部门以行政审批为抓手和基本放弃后续管理的传统监管实践。由此产生的后果是，行政监管部门普遍反映前端监管的放开后，对后期市场中的活动的监管实践比较迷茫。因为缺乏相应管理经验，再加上法律没有明确管理责任，监管部门不知道应当怎么管。在前端放松已经突破了既有法律规范的情形下，如果后续监管法律不及时修改出台，那么很难达到政府改革效果，也无法实现监管的效果。特别是在生态环境、安全生产、食品药品安全等领域,作为坚守生态环境安全、安全生产、食品药品安全监管底线的监管部门,更应当稳步有序推进行政监管改革，并保证监管措施落到实处。
尽管各地纷纷推出监管平台、信用监管、联合惩戒、一网通办，大数据监管等诸多事中事后监管措施，但其中许多制度还仅仅停留在文件或口头的概念上，离真正深入落实还有很大距离。比如说，什么是事中事后监管？事中事后的划分界限在哪里？综合监管平台的社会监督和决策分析功能如何发挥？如何解决监管平台同质化问题？协同监管如何防止管理部门间互相推诿？如何解决有限数据下的风险分类监管难题？等等。所有这些基础性问题都需要进行认真研究分析。
第一章“放管服”改革背景下事中事后监管的理论基础
一、“放管服”改革的背景与内涵分析
（一）背景
建国以后，我国长期施行的是计划经济体制。计划经济体制是以制订计划、实施计划为资源配置的基本机制，国家控制安排几乎所有的生产要素与生产经营活动，通过政府颁布计划与审批的形式配置生产资源，企业与企业之间的经济联系被政府部门所切断。 1993年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了建立社会主义市场经济体制的大政方针，逐步减少政府对资源配置及微观经济活动的直接干预。对于政府与市场之间的科学定位而言，判断哪些资源要素需要由市场进行配置、怎样下放这些配置权，从而使得市场在资源配置中起到决定性作用则成为了社会主义经济体制改革首要考虑的问题。由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型决定了政府的职能角色需要转换，政府需要通过简政放权的方式逐步放权给市场，同时也要做好市场监管的工作，为市场配置以及企业之间的经济活动提供高效服务。
自确立以经济建设为中心的发展模式以来，中国经济依靠粗放式发展的方式，保持了经济高速增长，但这种依赖生产要素低成本、高投入且生产效率较低的发展方式已经难以为继。经济结构性矛盾变得突出、资源环境承载能力逐渐衰减，这决定了政府在调整经济结构及经济建设需要中要发挥好激发市场活力，促进经济结构转型创新，实现经济高质量发展的作用。即政府要为市场经济发展、转型提供良好的外部环境。政府在转变职能过程中突出服务优位，发挥便捷高效、公平监管的管理作用，进一步激发市场主体的活力和社会创造力。因此，经济高质量发展需求政府施行“放管服”改革。
（二）内涵分析
1.“放管服”的内容
“放管服”是简政放权、放管结合、优化服务的简称，其实质上是一种政府管理理念的革新。就简政放权而言，就是以下放或者取消部分行政审批的方式，将权力进行下放，将不该由政府管理的事项交还给市场、企业及个人，从而减少国家对资源要素的垄断，使得资源回归市场，从而提升市场的活力。放管结合指政府需要将生产资源及国家垄断事项进行下放，同时在下放的过程中，要加强对下放权力的监管。在政府从微观经济活动抽离的过程中，通过加强监管的方式，确保下放到市场之中的事项能够有序稳定的运行，避免引发市场经济自发性、盲目性的弊端。优化服务则是指，通过精简行政审批、办事流程，促进政府职能转变，加强公正监管，维护公平的市场竞争环境，采用创新方式为市场经济发展提供高效服务。
2.“放管服”的本质属性
“放管服”是科学定位政府与市场之间关系的关键举措。政府与市场之间的关系协调，从某种意义上讲就是国家权力与公民权利之间的协调。市场主要是私人活动和经济生活的集合，市场经济是个人与个人、企业与个人、企业与企业等主体之间的经济交往活动，在此过程中，个人权利存在受侵犯的可能。这就需要国家权力进行干预，保护公民权利。因为国家权力是保护个人权利的最有效工具，它所具有的规模效益是其他权利保护措施无法提供的，政府的活动和行为就是国家权力的强制实施。 但国家权力对个人权利的干预是一把双刃剑，就解放和发展生产力而言，政府在行使国家权力过程中所设置的不当限制反而会影响个人权利的实现，无益于生产力的提升。“放管服”的本质属性正是政府通过审视其行使国家权力的方式，进而寻求保障个人权利的最佳定位，为市场经济发展提供服务的重要举措。
3.“放管服”的主要目标
“放管服”改革的主要目标是优化营商环境，促进经济发展。改革开放以来，我国实行对外开放，吸收世界上一切先进文明成果以发展社会主义经济，为促进社会生产力开辟广阔的道路。在改革开放初期，较为薄弱的中国经济亟需引入外资力量，因此招商引资便成为繁荣市场经济的主要手段。随着全球化程度日益加深，中国市场经济不断深化，决定市场持续繁荣的不能仅仅是政策性的招商福利，稳定有序、充满活力的市场环境是保障经济永续发展的重要条件。而这种稳定型的市场环境依赖于透明高效的政府管理、公平正义的法治建设、公平有序的市场竞争。政府通过“放管服”的方式，正是为了打造这三者的稳定发展。
二、“放管服”与加强事中事后监管的法理分析
（一）事权分配
政府事权实际上就是通过法律依据、职能分配、国家具体事项管理等获得的管理公共事务的权力，其外部化或者具象化的表现形式就是行政许可或者行政审批，以此实现对社会、市场活动的管理。“政府事权范围的边界实际上就是政府提供公共物品和公共服务的边界，也就是中央政府和地方政府行使权力的边界。” 在经济社会发展过程中，如何平衡与协调政府与市场、社会之间的关系，控制好中央政府和地方政府行使权力的边界是问题的关键所在。因此，需要首先做到的是控制政府对市场、社会的干预与保护，在市场失灵与公民权利保护方面才需要主动介入；其次，政府应遵循法定性原则，对市场干预与公民权利的保护遵循审慎克制的原则，明确设置事权边界。另外，为了提升行政效能，除了在法律上限制政府的事权范围，还应当在政府内的事权分配上进行相关的协调与适度分配。因为，在科学合理界定政府与市场、社会的各自事权后，政府内部纵向间的事权划分或配置就是一个必须解决的问题。“在多级政府体制下，为实现国家治理目标，各级政府被赋予了不同职能，从而政府的事权也相应进行了分解，这就是政府间事权的划分或配置问题。”
事权分配实践在单一制国家中的法国最为典型。法国在行政体制上分中央、大区、省和市四级。四级行政体制所承担的角色与职能各不相同，中央起统领与调整的功能，市镇是最基础的服务提供者，大区与省分别负责协调配合，提供社会连带政策的责任。在准确定位各级政府职能的基础上，通过地方分权改革，法国在事权分配中确立一个基本原则是“权限的整体转移原则”，即“赋予地方行政区在法律规定的范围内，根据其经济社会发展的具体情况全面充分地进行经济社会发展的权力” 。将一项事务管理的权限尽可能地转移给某一领土单位，这种权力处分具有终局性。 这种事权分配方式能够较好的避免事务领域和权限范围的重叠。
随着我国宪法的修改，中央可以行使的权力范围越来越宽，但是中央可以行使的权力却未必需要全部由中央完成，而可以分配由地方政府承担。目前我国的事权分配较为模糊，严重倾向于采用较模糊的划分标准。 这种纵向政府间的事权划分标准严重缺失或不明确，直接导致事权职责同构的现象大量存在于各类部门的行政审批事项中。这导致在我国的行政领域，一项决定做出往往需要层层上报审批或者备案，这是我国行政效率较低的重要原因。为此，2016年8月国务院下发了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对中央与地方事权划分改革做出指示，对中央与地方共同的事权需要如何规范也进行了原则性的指导，以完成相应的职责划分，促使事权分配趋于合理化。
“放管服”是实现事权分配的一个重要政策手段。一方面，简政放权要对政府与市场的关系进行清晰合理的界定，以法律为依据，通过取消一部分行政审批事项，严格将政府事权限定在法律规定的范围之内，处理好政府与市场之间的关系，这是简政放权的基础；另一方面，放权需要对权力做合理分配，完善纵向间政府的事权分配，通过下放一部分行政审批事项实现。为提升行政效能，某些行政审批权限需要从上而下的移转，释放权限于地方，以此提升地方政府为市场和社会提供公共服务的工作效能。政府间事权分配规则是由经济社会发展情况所决定的，经济发展事权与社会发展事权的变动不断，导致在事权分配上需要借助政策的灵活性来变动政府间事权的分配情况，以此也就形成了“放管服”基础背景。
（二）地方自治
自治在语义理解上具有多重含义，将其放置于不同的背景下产生的含义也不相同。就政治学而言，“自治的本义，是一定的社会群体自主决定和管理一部分仅仅关系到自身利益的共同事务。” “地方自治”作为法学概念，学界并没有统一的定义。有人认为地方自治是指通过宪法规定，由中央授权给地方行使与地方有关的公共事务的权力，同时接受国家的监督；有的人则认为地方自治是由一定范围内的全体居民组成法人团体，通过自治机关按照自己意志处理本区域内的公共事务，中央政府不得干预，以保护本区域内公民的合法权益的制度；也有的人则认为地方自治只是一种制度上的安排，通过放权的形式以减轻中央政府的管理负担。这种概念上的分歧主要是由于英美法系国家与大陆法系国家在地方自治权的法源和属性认识上的区别而产生的。大陆法系国家强调地方自治的国家本位，倾向于认为地方自治是在以国家为主导的前提下，通过自上而下的制度性安排而授予地方以一定的管理本地方事务的权力，国家也可以根据需要随时撤回这种权力。在大陆法系的理论中，常常将地方自治当作一种中央权力的纵向分配，与国家公权力的横向分割形成对应，并且将此界定为民主制度的基本框架，即上下左右的权力制约。英美法系国家则相反，这些国家基于长期以来形成的自由主义观念，更重视地方的自主性，担心国家权力的过分强大会不正当地损害地方利益，最终侵犯公民的个人权利。因此，在英美制度中，地方不只是构成国家的基本单位，地方本身就是一个独立存在的权利主体。中央国家机关的权力与地方国家机关的权力是通过民主的宪法进行分权实现的，两者之间不是一种直接的领导与被领导的关系。或者说地方自治的权利不是由中央分配给地方的权力，而是地方自身固有的权利。地方自治的权利不是从上而下的授予，而是自下而上的对中央权力的限制，此意义上的地方自治旨在防止中央权力对地方事务的干涉。
我国近代法律实践基本可归属于大陆法系（当然我们也有很多独自的特色），因而“放管服”理论基础更倾向于认同大陆法系的权力本位地方自治观。即认为地方自治权来自中央政府的授权，具有派生性。这种地方自治观认为地方自治只有工具价值，仅仅是当作一项制度设计，并且可以根据中央的需要加以改变。从法律意义上讲，地方自治的目的在于厘清中央与地方在行政管理职能上的权力与责任，以此尽量减少中央对地方政府的行政干预、行政指导、行政通知等集权式的权力控制做法，推进分权以提升行政效能。
日本地方自治改革是最典型的代表。20世纪90年代，日本开始探索对现有行政体制的改革，他们认为中央集权式国家统治的问题在于以下两方面：一是地方政府成为中央政府的权力传送带，降低了行政效能；二是行政体制的“条块”分割，中央对地方干预过多，使得地方政府疲于应对；这种中央集权式行政管理模式导致权力与责任不清。由此，产生了赋予地方独立承担权力与责任，提升效率的改革需求。1946年颁布的日本宪法中设立了《地方自治》的专章，在宪法上采用概括的方式肯定了地方具有自治权力的权力，使得地方自治的权力得到了基本的保障，但同时中央政府也保留了监督的权力，中央可以通过立法（设立《地方自治法》）的方式授予地方政府在自治方面的权力与职责，同时也可以通过立法的方式对地方的职权加以回收。根据《地方自治法》的规定，地方自治体的主管事务可以分为自治事务和法定受托事务，具体的类型由法律规定。通过设定或者修改相关法律，按照自主、自立和补充性原则，凡是基层市区村政府能够做到的就不再干预，做不到的或者效果不明显的，就由上级政府或者国家补充完善，在法律层面上重新确立了中央与地方的法律关系，又在制度上做出了创新。 经过分权式改革，极大地推动了有利于地区需求、满足居民愿望的综合性政策和决策产生，具有目的与方式的合理性。
基于地方自治理论考虑的“放管服”，对于中央下放或者授予地方的权力，要保证地方政府能够“独立”良好行使该项权限。评判标准应是行政许可事项的相关因素。根据《行政许可法》的规定，地方性法规可以在尚未制定法律、行政法规的领域设定行政许可；同时地方政府规章也可以根据地方行政管理的具体需求，设定临时性的行政许可。但临时性的行政许可期限届满后，需提交地方人大或者常委会审议通过后，正式确立为一项行政许可。可见地方具有根据行政管理设定地方性行政许可的权力。纵向事权分配后，行政许可事项的下沉需要着眼于两点：一是行政许可事项的设立如何反映政府与人民利益的需求；二是怎样提升服务品质与管理效率。
（三）简政放权与加强事中事后监管关系分析
“简政”，即简化政府权力运行，它不是不作为，不是懒政、散政，而是要使政府权力的运行更加规范简洁；“放权”是简政的具体体现，是指下放公共治理权力，给市场放权，还市场活力。可以说，简政是全面深化改革的实质，放权是其具体表现，二者在功能上相辅相成。好的政府应该是有限的和有效的，是基于科学有效配置权力，依法实现社会控制。简政放权是“放管服”改革的重要环节而非全部。简政放权不是放任不管，要遵循经济规律，把握好适当的尺度，实现放得开、减得多的最终效果，这样才能使市场活而不乱，增强企业发展动力，增强整体经济活力，使经济保持健康可持续发展。 实际上，无论是放管服改革还是加强事中事后监管，都是政府在遵循法律规定的基础上对其自身职能以及角色定位的调整变更。
1.简政放权是高效便民原则与依法行政原则的体现
（1）简政是高效便民原则的体现。高效便民原则主要体现为两个方面：第一，行政机构通过积极履行法定职责，禁止不作为或者不完全作为；第二，在遵守法定时限的基础上，尽量减少增加当事人程序负担的行为，秉持着便利当事人的基本理念施行行政行为。简政的核心内容是在遵守法律规定、履行法定职责的基础上，对办理事项的法定程序与法定时限进行优化，进一步提升行政效率。优化行政程序与行政审批的内容，从企业角度出发考虑，避免在行政活动中增加当事人的程序负担。
（2）放权是依法行政原则的体现。积极意义上的合法行政是指行政机关应当按照法律授权活动，不得法外设定权利。行政机关做出影响公民、法人和其他合法组织权利或者增加公民、法人和其他组织义务的行政行为，必须有法律的明确授权。我国行政权的下放主要是围绕行政审批来进行的，取消和下放行政审批必须是在法律明确规定的授权范围内所进行的行政行为。同时，下放与取消的行政审批必须依照法定的职权进行行政审批事项的审视与规范，并且遵循法定程序对缺乏合法性与合理性的审批事项进行清理。
2.简政放权与加强事中事后监管的关系分析
简政放权核心在于“宽放”，而事中事后监管侧重于过程中的监管，放权与监管之间表面看存在着矛盾，但实际上体现了权责相统一的基本原则。权责统一原则包括两个具体层次的要求，一是“权”，二是“责”，权是责的前提，责是权的归宿。同时也是行政效能原则，行政责任原则的体现。这一原则的基本要求是行政权力和法律责任的统一。
就行政权而言，法律在赋予行政机关权力的同时，也赋予其义务和责任。行政机关有管理经济、社会和文化事务的权力，并由法律赋予其相应的执法手段，以保证政令有效。这也意味着行政机关违法或者不当行政，将会依法承担法律责任。依法行使行政权，对经济、社会事务实施管理并不意味着行政权可以直接干预或参与市场经济活动。“放权”放弃的是对行政机关直接参与微观经济管理的权力，或是其参与微观经济活动受到法律规定的严格限制。但下放权力归还于市场，并不代表政府放弃了管理职能，而是开启了一个新的行政过程，在这个过程中政府需要扮演好“守夜人”的角色，防范市场失灵产生的自发性与盲目性弊端。此时需要发挥政府宏观管理的作用，加强事中事后监管制度，并且引导激发市场主体自身调节的治理理性，增加公众参与社会治理的机会，实现协同共治。
三、“事前”转向“事中事后”的必要性
（一）事前监管局限性
1.事前监管自身局限性
事前监管是行政机构管理市场的重要手段，政府机关或授权单位根据法律规定对行政管理相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等, 进行限制性管理。这种限制性管理设置的资格准入具有一定的预防性，有利于维持市场的稳定发展，但是对于提升市场的活力则无裨益，且管理效率较低。行政审批作为事前监管的重要手段，繁杂的行政程序与行政准入条件，间接为中介组织的介入提供了条件，容易导致市场的不公平竞争，并且极易产生权力寻租的现象。
2.行政机构对事前监管依赖性
事前监管所设置的行政程序与行政准入标准限制了市场的活力，行政权在市场监管时面临的压力也相对较小。行政机构通过事前监管方式监管市场，在市场主体出现不法行为后又通过事后处罚的方式维持市场秩序。在行政命令主导的行政体系内，决定了行政机关对事前监管、以审代管方式的依赖性，一旦出现问题，又立即采用行政约束、行政处罚的方式对市场主体进行管制，这种点对点的政府管理方式难以维持市场的良好秩序，同时也会引发市场的投机风气。
（二）事中事后监管是政府治理现代化的重要途径
就事前监管如行政审批而言，行政机关做出行政行为并不意味着行政过程的结束，而是进入了一个新的监管过程，在这个过程中需要一系列的行政行为加以支撑配合。在现代行政与现代社会治理过程中，政府的行政能量是有限的，而现代市场与社会事务发展是无限的。社会发展与经济发展的现代化需求，决定了需要提升市场活力、提升经济发展质量，在这个过程中需要政府科学定位。虽然事前的监管更侧重于预防性，但不意味着能够防范一切风险。政府治理现代化需要充分发挥现有的行政力量，尽量避免行政权力的过度膨胀。这也就意味着，“在市场决定性作用情况下，前端事前监管需要将权力更多让渡给市场，对于政府不能干好的事情或者没有能够干好的事情，要么交给市场主体，要么将来培育中介组织或者行业组织来管理。” 通过放权给市场，从事前的预防性监管转向事中事后的过程性监管，组成政府治理、公众参与、市场调节的优化管理路径，才能符合政府治理能力现代化的需求。
四、全过程监管是否适用于所有领域？
全过程监管即代表着事前、事中、事后的全过程，缺少其中任何一个环节都不代表着全过程。一个事项是否应该得到监管，不是由政府部门利益决定，也不应该由市场的自发性行为决定，而是由法律所确定的。《行政许可法》规定了在哪些领域、哪些事项需要设定行政许可。 有学者认为，行政审批可分为资源配置、市场进入和危害控制三类，这三类行政审批需要逐步向事中事后监管改革过渡。 全过程监管意味着行政资源的集中，就相对有限的行政资源而言，全过程监管是不可能适用于所有领域的，只能在可能对公共利益与公民利益之间平衡产生重大不利影响的领域做出全过程监管。以上述三类行政审批为例，资源配置类审批、市场进入类审批，原本属于市场自主调节范畴，在计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，它们不可避免面临着被逐步放松的命运。因此，这两类事项都可以通过加强事中事后监管的方式得到管理。但是危害控制类事项则不然，其涉及面广、社会危害性强，一旦放松管理便极有可能侵害公共利益与公民利益。因此，危害控制类事项监管的目标应是打破传统体制，强调在前端建立起预防性的审批制度，同时完善事中事后监管，即政府除应按照《行政许可法》规定的设定危害控制类审批的条件设置审批事项，还应该在危害控制类事项施行的整个过程中，实现全过程的动态监管，以实现保护公共利益与公民利益的目的。
第二章基于文本分析的“放管服”改革与事中事后监管
一、目标文件选取
为了系统深入比较研究国家和上海市在“放管服”改革背景下事中事后监管政策的情况，我们选取2015年以来国务院和生态环境部公布的涉及放管服、事中事后监管等要素的规范性文件，作为进行国家层面文本分析的目标文件；同时，在地方层面我们选取上海市政府、市生态环境局2015年以来涉及放管服、事中事后监管的地方性文件，作为地方层面文本分析的目标文件（文件清单略）。以下我们对这些目标文件进行初步文本分析。
二、目标文件对“放管服”、“事中事后监管”表达的比较分析
（一）“放管服”的文件表达比较
1.国家层面
由于层级、部门职能和适用范围等的差异，国家层面的相关机构对于“放管服”的表述略有差异。
（1）国务院：①“放”：该放的权力放出去，能取消的要尽量取消，直接放给市场和社会；“管”：对确需下放给基层的审批事项，要在人才、经费、技术、装备等方面予以保障，确保基层接得住、管得好；“服”：对确需保留的行政审批事项，要统一审批标准，简化审批手续，规范审批流程。 ②简政放权，放管结合，优化服务。 ③简政放权，创新监管方式，优化政务服务。 ④简政放权，放管结合、并重、宽进严管，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，优化服务。
（2）生态环境部：①简化、下放、取消环评相关行政许可事项，下放环评审批权限；强化环评事中事后监管，对承接部门的审批程序、审批结果进行监督，确保放得下、接得住、管得好。 ②加快审批制度改革；强化环境监管执法；优化生态环境公共服务。 ③既要简政放权，又要加强监管和服务。简政放权：把不该由生态环境部门管理的事项交给市场或社会，把该管的事项切实管住管好。把该“放”的彻底放开、该“减”的彻底减掉、该“清”的彻底清除，不留尾巴、不留死角、不搞变通，更好地为市场增活力、为发展添动力。放管结合、放管并举：以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，创新监管方式，加大监管执法力度，切实压实监管责任，不断提升生态环境监管水平。优化政务服务：最大程度对接群众需求，最大限度减少审批许可，从源头上减少权力寻租问题，进一步提高生态环境部门的公信力和执行力，不断提升生态环境治理体系和治理能力现代化水平。
归纳起来，国家文件中的“放”包含取消审批和下放审批权限两层意思；“管”在国务院层面主要指审批，在生态环境部文件中除严格审批以外，还有提高监管执法力度的要求；“服”是要求以服务形式实现审批。
2.上海市
上海市目标文件对“放管服”的表述主要体现为以下几种：
（1）简政放权、放管结合、优化服务；
（2）审批更简、监管更强、服务更优；
（3）优化审批流程，严格监管，优化服务。转变政府职能，把属于市场和企业的职能放给市场和企业，政府强化区域规划宏观引导；通过制度创设、流程再造，强化分类施策，对量大面广、生态环境影响可控的项目优化审批流程；加强重点行业监管，对事关生态环境安全和影响生态环境质量的项目，严格监管，守好底线；做好事前服务，明确环境相关标准和要求。
可见，“放管服”在国家和上海文件中没有实质差别，只是国家层面规定比较抽象化，而上海的要求更加详实具体。
（二）“事中事后监管”的文件表达比较
1.国家层面
在国家层面相关机构的目标文件中，对“事中事后监管”的文义表达情况如下：
（1）国务院。①建立部门间信息共享、协同监管和联合奖惩机制，形成全过程监管体系。以“双随机一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。加快实现市场监管领域“双随机一公开”监管全覆盖。 ②以信息归集共享为基础、以信息公示为手段、以信用监管为核心的新型监管制度。 ③权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系，形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局。 采取列举等方式阐述事中事后监管规定。
（2）生态环境部。①政府监管、企业自律、公众参与的综合监管体系。事中监管包括对环保部门要重点检查其环评审批行为和审批程序合法性、审批结果合规性；对技术评估机构要重点检查其技术评估能力、独立对环评文件进行技术评估并依法依规提出评估意见情况，是否存在乱收费行为；对环评单位要重点监督其是否依法依规开展作业，确保环评文件的数据资料真实、分析方法正确、结论科学可信；对建设单位要重点监督其依法依规履行环评程序、开展公众参与情况。事后监管包括对环保部门要重点检查其对建设项目环境保护“三同时”监督检查情况；对环评单位要重点开展环评文件质量抽查复核；对建设单位要重点监督落实环评文件及批复要求，在项目设计、施工、验收、投入生产或使用中落实环境保护“三同时”及各项环境管理规定情况。 ②以“双随机一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，创新监管方式，加大监管执法力度，切实压实监管责任，不断提升生态环境监管水平。 采取类似国务院文件方式抽象阐述事中事后监管的有关规定。
2.上海市
上海市目标文件对“事中事后监管”的表述大致涉及下面三种：
（1）项目事中事后监管是指各级核准、备案机关对项目开工前是否依法取得核准批复文件或者办理备案手续，并在开工后是否按照核准批复文件或者备案内容进行建设的监督管理。
（2）以“双随机一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。
（3）建设项目环境保护事中监管：是指建设项目在完成环境影响评价审批或备案后到正式投入生产或使用期间，对遵守环境保护法律法规、落实建设项目环境影响评价文件及其审批决定的情况等的监督管理。建设项目环境保护事后监管：是指建设项目在正式投入生产或使用后，对遵守环境保护法律法规、污染防治设施运行情况、污染物排放情况等的监督管理。
可见上海文件中有直接界定，也有抽象阐述的。
三、目标文件中“放管服”、事中事后监管制度措施出现频次比较
通过比较分析国家、上海目标文件中有关“放管服”、事中事后监管制度措施的出现频次差异，在一定程度上有助于我们发现国家、上海在“放管服”改革背景下事中事后监管制度措施的偏好。
图一国务院文件中相关措施的出现次数统计
图二上海市文件中相关措施的出现次数统计
由图一可见，在国家的相关文件中，出现频次最多的“放管服”改革加强事中事后监管制度措施前四位依次是：互联网 监管（政务服务）、综合执法（监管）或协同监管、信用（监管）或失信惩戒、双随机一公开或信息公开；在地方层面的上海市相关文件中，出现频次最多的前四位则依次是：证照分离、综合执法（监管）或协同监管、双随机一公开或信息公开、信用（监管）或失信惩戒。对比国家和上海的频次统计结果，可以看出国家与上海在制度选择上略有差异，国家文件最强调互联网 监管（政务服务），这一点上海目前颁布的相关文件中并不明显。国家层面的文件对证照分离改革的关注是最少的，而上海市对证照分离改革的重视度最高，涉及证照分离的文件数量较多，这大概在一定程度上反映了上海作为国际大都市，其金融交易等领域对证照分离，减证或少证方面有较大改革需求，需要进一步提升上海相关营商环境。
另外，在国家层面文件中出现频次最多的措施都属于事中事后监管措施的范围，体现出国家的改革动向不仅在于“放”，更在于完善事中事后监管措施，在于将简化审批与有效监管相结合，把改革落实到实处。在上海市文件中出现频次最多的措施除证照分离外，其他都属于事中事后监管的范围，可见上海市不仅紧跟国家改革步伐，把事中事后监管与简政放权相结合，有效进行放管服改革。还说明上海市能够因地制宜，合理考虑地方优势和对改革的实际需求，出台符合上海市发展的基本方案。
从国家文件与上海文件中的制度措施出现差异看，位列前四的措施出现频次基本持平，相差不是很大，各项制度共同发挥作用，表明放管服改革不是一项或某项制度的改革，而是全方位多措施并举，共同推动行政审批改革向前迈进。
四、目标文件出台时间情况
图三国家、上海目标文件的出台时间折线图
从图三可以得到两点：
（1）国家在2017、2018、2019这三年内颁布的目标文件呈现增加趋势，上海市目标文件则主要是从2018年开始逐渐增加，从中央到地方（上海）的反应时间周期约一年，今后相应衔接工作有待改善；
（2）国务院颁布的目标文件数量多，且制度创新最突出，体现“放管服”背景下事中事后监管制度主要依赖顶层设计。
第三章上海“放管服”改革背景下事中事后监管实证考察
自“放管服”改革逐层开展以来，政府下放的权力数量不断增多，下放的权力也从重量逐渐到重质，含金量不断加大。但“放管服”改革如何既能放得开，又能放得好，释放更多的改革红利，是新形势下对“放管服”改革提出的新要求。 通过对上海市市场监管局、市发改委等单位的实地调研，我们发现，尽管上海市在“放管服”改革加强事中事后监管方面取得了一些成绩，但在诸如事中事后综合监管平台建设运作、信用监管等方面依然面临着不少问题，需要在实践中得到解决。
一、基于市场监管部门实证调研的事中事后监管问题与建议
（一）事中事后综合监管平台
上海市的事中事后综合监管平台是全市统一的监管信息共享和业务联动平台，由市区两级架构组成。按照《上海市事中事后综合监管平台建设工作方案》（沪府办发〔2016〕29号）和《上海市事中事后综合监管平台运行管理暂行办法》，上海市事中事后综合监管平台以集约化方式搭建信息归集、双告知、双随机、监管预警、联合惩戒、信息查询等功能于一体的综合监管平台，增强监管合力，提升综合监管水平。政府各行政管理部门在履行职责过程中产生的行政许可、行政处罚以及其他监管信息在平台中予以归集，供市、区相关部门共享使用。目前，市、区两级平台均已完成，具备了证照分离“双告知”、市场监管“双随机”抽查、检查事项日常监管、联合惩戒数据应用、行政执法和刑事司法衔接、“老赖”名单查询下载、公示信息分析等功能。
1.面临的问题
从这几年本市事中事后综合监管平台建设运行的情况，面临的问题主要有：（1）企业信息不够完整。部分政府部门市、区两级业务系统独立不对接，区级部门产生的企业信息无法汇集到市级主管部门，并上传至市法人库，造成市区两级平台中企业信息缺失、不完整。（2）联合惩戒工作参与度有限。由于市级层面联合惩戒工作缺乏统一协调，其他政府部门大多处于观望状态，在发布惩戒目录、惩戒提请以及惩戒实施等方面都缺乏主动性。虽然相关部门都对接了平台，仍有政府部门继续使用纸质信函方式提请市场监督（工商）实施信用核查和联合惩戒。即便是在监管部门内部，由于联合惩戒工作缺乏制度支撑，相关业务处室利用平台实施联合惩戒的工作不理想。
2.建议
为充分发挥事中事后监管平台作用，应当引导基层政府部门直接使用本级事中事后综合监管平台信息归集功能，将行政许可、行政处罚、双随机抽查结果等各类监管信息及时归集到事中事后综合监管平台，确保平台涉企信息的准确、全面；拓展并扩大平台在市、区两级的应用，归集企业信息，支持各委办局在平台上明确监管责任、落实监管措施、实施有效监管、形成监管结果；推进企业信息公示和信息抽查，探索通过数据比对、网络监测等方式开展企业公示信息抽查，加强年报数据分析利用。
（二）企业信用监管
虽然本市近些年通过企业即时信息公示，失信企业“黑名单”管理等制度强化信用支撑，提高了监管效能，但企业信用监管依然存在一定问题。
1.面临的问题
（1）信息归集共享基础不扎实。一是企业信息共享进程缓慢。尽管上海市法人库的建设起步早，有一定成效，但仍需要进一步健全完善，还存在信用信息共享不充分、实时更新渠道不畅通等问题。二是企业信息质量亟待提高。一些政府部门归集到法人库的数据质量不高，存在部分信息内容空缺、数据重复、格式错误等情况，如行政许可信息的许可时间、许可状态、有效期等数据项缺失。三是归集平台市区对接不畅。部分区级政府部门与市级主管部门没有建立上下贯通的业务系统，企业信息无法上传到市法人库，无法向市区级平台推送。四是企业信息缺乏全面性。目前，国家企业信用信息公示系统（上海）的信息来源，主要是市场监管部门产生的登记备案等基础信息，企业信息归集存在区域化、分散化、碎片化等问题。
（2）信用联合惩戒的机制待完善。一是尚未形成信用监管共识。部分政府部门对信用监管应当成为市场监管主要手段的认识不够、准备不足，难以适应简政放权、政府职能转变对加强事中事后监管的发展趋势和客观要求。二是落实联合惩戒不到位。不少政府部门和公共管理部门局限于运用本部门产生的信用信息，再加上信用信息获取难度大、企业信用管理相对较弱，导致联合惩戒措施难以真正落实。三是信用约束机制缺乏刚性。由于信用法律制度建设尚不完善，信用约束缺乏刚性措施，使一些不守信用者可以继续与其他人交易，或干脆注册新公司，难以真正得到应有的惩处。四是社会信用体系建设的社会化水平不高。目前，社会信用体系建设的制度框架都是自上而下由政府主导设计，实际运行也基本依靠行政力量推动，没有充分调动企业、社会公众参与的积极性。
（3）以信用监管为基础的新型监管体系建设不成熟。一是信息公示制度还不成熟。国务院《企业信息公示暂行条例》实施不足三年，部分政府部门没有真正领会统一归集公示企业信息的重要意义，尚未认识到信息公示是开展事中事后监管的有效手段。二是阳光执法理念还要普及。一些政府部门还习惯于传统的监管方式，不习惯“阳光执法”、“透明执法”，不愿也不敢真正公开履职过程中产生的管理信息，导致企业信息归集公示不够及时、全面。三是监管平台建设需磨合。国家企业信用信息公示系统是深化商事制度改革、改进和加强事中事后监管的重要保障，但目前还处于建设初期，相关功能构建尚需进一步研究论证。同时，本市事中事后综合监管平台建设也还处于起步阶段。
2.建议
（1）突出以信用监管核心，创新优化事中事后监管机制。在“互联网 政务服务”的新形势下，政府部门需要转变监管理念，坚持以政务公开、信息公示为基本手段，夯实信息归集共享工作基础，更加突出以信用监管核心，创新优化事中事后监管机制。通过真正落实政务公开工作要求，全面推进阳光执法、透明执法，加强信用信息的共享应用，突出信用在市场监管中的基础作用。
（2）健全企业信息公示制度。企业信息公示可以有效扩大社会监督、促进企业诚信自律。可采取措施加快企业信息公示制度。如促进政府部门率先履行信息公示法定责任。各政府部门要按照《企业信息公示暂行条例》《上海市政府部门公示企业信息管理办法》的有关规定，依规定时限和规定程序向社会公示企业信息，督促市场主体全面遵守信息公示法定义务。以问题为导向，完善企业信息数据采集录入及其质量管理长效机制，保证企业信息的真实性、及时性和完整性。
（3）统一企业信息公示平台。将分散在各部门、各地区、各领域的企业信息，统一归集到企业名下，增强企业信息集约效应，方便全社会对企业信息的查询需求，真正发挥企业信息的监管作用。具体可采取以下措施：一是夯实法人库的数据枢纽作用；二是加快事中事后综合监管平台建设；三是统一通过国家企业信用信息公示系统（上海）公示企业信息；四是加强信息共享平台间互联互通。
二、上海自贸区（保税区）综合执法改革调查
（一）面临的问题
围绕上海自贸区新一轮改革创新，自贸区综合执法的内容越来越丰富，体制机制逐步理顺，执法手段逐步信息化、智能化，对标最高标准和最好水平，不断推进综合执法，全面依法履行职责，严格规范公正文明执法，综合执法工作取得了较显著的成效。在取得这些成效的同时，上海自贸区综合执法也还存在一些需要克服的困难。
1.综合执法“局部综合”与“条线大背景”之间存在矛盾
在上海自贸区扩区以前，上海自贸区保税区管理范围为28.78平方公里。在相对狭小的空间内实行综合执法探索，不可避免遇到自贸区综合执法与区外多条线管理之间存在的上级管理部门难以对应衔接的矛盾。即综合执法“局部综合”与“条线大背景”之间的矛盾。行业政策上传下达，资金分配，人员编制、业务交流等都遇到障碍。比如难以享受本市关于城管方面的人事、编制、财政支持等政策，文化执法方面也难以享受国家自上而下的文化系统执法方面的政策支持等，工作中外部衔接不顺畅。另ー方面，如果每一个对口条线管理部门都把综合执法大队作为相应的区级执法部门进行管理，综合执法大队将面临头绪繁多、无法应对的尴尬局面。因此，小范围综合执法与大范围条线管理之间的衔接、融合问题还是比较突出的。
2.综合执法与专业部门日常管理之间边界模糊影响执法工作开展
在综合执法的情况下，存在着综合执法与专业部门在日常监管之间的衔接问题。在过去综合执法之前，专业管理部门的管理和执法是对应的，而在执法集中到一个部门，即产生原来专业部门的日常监管还要不要，综合执法到一个什么限度等问题，实践中暴露出不少新的问题和矛盾，需要从理论上和政策上做出回答。一方面，一些专业领域的执法问题，例如规划执法，由于业务的专业性和对专业人才的要求，如果规划前期没有介入，后期执法就会存在专业能力人オ和信息等方面的困扰;另ー方面，实行综合执法后，如果管理部门没有了执法权，日常监管职责如何履行，其与执法检查的边界在哪里，这既是争论的焦点，也是管理容易出状况的薄弱环节。这实际上是所有综合执法工作都面临的一个普遍问题。这个问题如果不能得到很好解决，容易导致监管空缺，责任落不到实处。
3.综合执法人员专业素质不适应新形势对执法能力的需要
上海自贸区新的发展形势要求有更多的综合执法专业技术人员，然而现有人手不足导致“一人多岗”、“一人多能”的局面依然存在，几乎难以熟练掌握多种专业执法技能，执法人员习惯于“集团战役”和“人海战术”，对综合行政执法要求的“阵地战”和“单兵战术”还不适应。在综合监管框架下加强专业监管，特别是在一些专业性较强的领域，监管主体和监管对象间存在着专业知识信息的不对称，今后需要加强业务技能考核，提升基层执法人员的履职能力，以适应日益繁重复杂的监管任务。
（二）上海自贸区（保税区）综合执法创新的路径建议
在推进综合执法创新过程中，要围绕加快政府职能转变，坚持分类指导、分布推进和逐步完善的原则，抓住关键环节，同时要加大基础建设投入，加强监管队伍建设，推进规范化、信息化、职业化建设水平，提高全体人员的职业素养和专业水平着力实现四个转变。
1.监管理念由单纯依靠政府转向多元主体协商共治
当前，执法理念应从传统重处罚、强管制加快转向教育为先、服务为重。在此基础上，进一步转变现有的政府集中型监管执法模式，按照党的十八大以来提出的发挥市场在资源配置中决定性作用的要求，体现“自由 秩序”，实行政府主导和市场化、社会化参与相结合的监管执法模式，从政府“单一”主体转变为“多元参与”，通过政府服务外包、下放行政审批事项、转移部分政府管理性职能或事务等方法，吸引专业化、专家型的行业协会、社会组织、新闻媒体等第三方力量参与运行、监督、评估等工作，建立以行业自律、新闻监督、群众参与为主要内容的综合监管体系，形成社会业界参与的协商共治机制。同时依托执法诚信体系建设，激励提升企业自我监管能力，推进人性化执法。
2.监管模式从条线“单打独斗”转向部门协同联动
按照协同监管和精简高效的原则，逐步转变条线管理模式下的多头管理、信息沟通闭塞状况，促进监管与服务相结合，以更好地为企业服务为目标，加强海关、检验检疫、海事、出入境边检、市场监管、税务等部门密切协作。从各个执法条线单打独斗转向部门间联勤联动、协同执法。包括自贸区综合执法与机场执法支队、浦东新区综合执法队伍、市级各执法条线的联勤联动，以及依托公安的支撑保障等等方面。实现监管执法信息共享共通、业务并联并审，为区内外企业提供“一站式”服务，进一步提高综合监管执法的水平和效率。
3.执法方式从运动式突击转向注重长效化制度管理
传统的监管执法方式主要通过各种专项整治行动，进行突击式、运动式的管理，忽视基础性的、长效性的制度化监管，加上监管执法方法、手段落后以及部门职能边界不清，导致监管成本过高和自由裁量权过大。改革优化监管要结合电子信息数据网络平台建设，完善综合执法制度、规则和法律，整合监管执法资源和工作流程，建立条、块之间的沟通协作机制;构建完整的监管制度和法律体系，实施依法监管，主动接受法律监督和法律制约，实现“人治”转向“法治”，最大限度地减少了自由裁量权，形成高效能的长效监管机制；逐步转变以往注重后期处罚的被动执法模式，综合运用物联网、移动互联等现代先进技术，进一步扩大监管范围和内容，通过建立“事中事后动态监管 大数据网络平台”为支撑的综合监管执法制度框架，对自贸试验区内企业原料采购生产、销售、投资、流通整个过程，以及土地、规划、环保、水务等监管执法条线的管理情况进行即时的动态监管，建立企业执法异常名录制度，进一步减少监管执法的空白和盲区，从注重后期处罚转向更加注重动态的全过程监管。
4.监管手段从初步信息化转向智能化与高科技监管
随着信息技术和电子政府的飞速发展，为应对自贸试验区内高频次、大流量的商品、资金、信息流，政府执法部门需要适应智能化发展潮流，在实现综合执法初步信息化的基础上，要注重大数据物联网、智能管理等现代化技术手段的综合运用，对政府和市场的管理信息系统进行优化整合，建立能够与现代企业业务流程全面对接的电子化、智能化、智慧化的高科技监管网络体系平台简化金融、贸易、投资等管理流程，减少操作的时间、费用以及文件数量，进一步提升监管效率，确保各个监管环节的无缝对接和有机整合。另外，结合当前上海在开展的网上办案系统、指挥调度系统，车辆定位系统、车载取证系统、信息实传、与指挥中心的对接、人员定位与通信对接等等探索实践，结合上海自贸区发展规划和软硬件基础，要加快相关信息系统建设，不断提升自贸区综合执法的技术支撑能力。
第四章“放管服”改革背景下事中事后监管制度建设
长期以来，我国行政监管的主要手段是行政审批，行政审批部门逐渐形成重审批、轻监管的管理模式，审批范围广、事项杂、权力大、环节多、效率低、成本高，这些弊端已成为制约市场活力的突出问题。当前，我国“放管服”改革背景下事中事后监管制度体系建设正在稳步推进中，一些相关创新性行政监管制度在先试先行地区已经取得比较好的效果，如上海浦东“证照分离”、上海自贸区综合执法、浙江“最多跑一次”等。但也有些制度措施仍在探索过程中，依然需要依靠理论与实践的不断健全完善。以下主要探讨“放管服”改革背景下三项重要监管制度——“双随机一公开”制度、审慎包容制度和信用监管制度的设计实施等问题。
一、“双随机一公开”制度
（一）制度背景
2015年8月5日，国务院办公厅发布《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求在政府管理方式和规范市场执法中，全面推行“双随机一公开”的监管模式。2019年2月，国务院印发的《关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）提出，在市场监管领域健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，进一步营造公平竞争的市场环境和法治化、便利化的营商环境。近些年来，原国家工商总局、财政部、工信部、商务部、生态环境部等国家部委也先后出台了多个涉及“双随机一公开”的专门文件。
在上海，市场监管局（原上海市工商局）开展先行先试，不断积累实践经验，建立健全“双随机一公开”监管改革相关制度规范。2014年11月，原上海市工商局发挥自贸试验区先行先试作用，在全国工商和市场监管系统率先开展了企业年报信息随机抽查。2015年7月起，在浦东等5个区域进一步开展先行试点，由企业公示信息延伸到工商和市场监管的其他领域，在房地产经纪、职业中介、教育培训等行业开展了包括企业登记事项检查、信用信息核查、行业管理规范、经营行为监管等事项的综合检查。2016年1月，制定了《上海市工商行政管理局综合监管随机抽查试行办法》。2018年3月，制定出台《上海市工商行政管理局“双随机一公开”监管实施办法》。2019年初，又制定出台《上海市市场监督管理局关于进一步做好“双随机一公开”监管工作的通知》。
（二）基本分析
为矫正市场失灵，政府基于法律制定相关规范标准，必须对市场主体经济活动及伴随其经济活动而产生的社会问题进行监管调控，然而政府的监管调控行为存在着“失灵”风险。例如，过度监管使监管成本大于监管收益，从而导致整体福利降低；企业、监管机构及各级政府间复杂的利益博弈，可能导致执法寻租；企业相对于监管机构的“信息优势”，可能导致监管部门难以实现有效监管。“双随机一公开”的全面推进将有助于纠正这些“监管失灵”。
所谓“双随机一公开”，就是指在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。 “双随机”要求建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制，严格限制监管部门自由裁量权；建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员。推广运用电子化手段，对“双随机”抽查做到全程留痕，实现责任可追溯。 “一公开”则要求加快政府部门之间、上下之间监管信息的互联互通，依托全国企业信用信息公示系统，整合形成统一的市场监管信息平台，及时公开监管信息，形成监管合力。
推行“双随机一公开”的目的在于规范市场监管执法行为，解决一些领域存在的执法随意、执法扰民、执法不公、执法不严等现象，在减轻企业负担的同时提高监管效率，以优化营商环境。
（三）须关注解决的问题
在当前推进“双随机一公开”监管工作中，尤其需要注意解决以下一些问题：一是监管执法部门对由“双随机一公开”改革引发的一些问题产生困惑。例如，“双随机一公开”与日常法定监管职责如何协调？“双随机一公开”监管与各类专项整治之间是什么关系？“双随机一公开”改革后，发生相对人违法事件能否免除行政机关责任？二检查人员的随机选派范围成为改革难点。突出问题是与基层网格化管理要求有一定冲突，甚至会造成执法成本提高。尤其是在跨部门联合随机抽查下，部门间人员协同性较差，联合检查协调难度大、成本高。三是不同监管领域综合检查的科学合理“频次”难确定。如果对同一企业一次检查的事项，不予综合或综合太少，势必会造成重复检查、交叉检查的问题；事项过多，又有可能超出检查人员的能力范围。不同监管领域的法律规定、现实需要等情况各有不同，这使问题更加复杂。
（四）实施建议
1.开展跨部门“双随机”联合抽查。由市级统筹安排，在“双随机一公开”监管联席工作机制下，利用“互联网 监管”手段，建设统一的联合抽查工作平台，组织各相关部门做好联合抽查事项清单、工作指引制定等工作，指导督促基层制定并落实监管领域部门联合抽查计划，最后要将“双随机一公开”监管纳入政府绩效考评体系。
2.监管执法部门随机抽查常态化管理。制定并落实监管执法部门年度“双随机一公开”监管工作计划。对纳入随机抽查事项清单的检查事项，制订形成本市监管执法部门统一的抽查检查工作指引，最大程度便利执法检查人员执行，并根据实践情况优化随机抽查系统。
3.统一“双随机一公开”监管制度。至少在各监管部门内尽快形成一套“双随机一公开”监管办法，实现本系统监管执法随机抽查工作的统一化、规范化、制度化。
4.探索信用分级分类监管。适应监管执法体制改革后安全监管、风险防范的需求，加快探索符合风险防控要求的分类监管方式，逐步提高随机抽查工作的科学性、精准性和有效性。
二、审慎包容制度
（一）制度背景
李克强总理在2017年政府工作报告中提出，要“本着鼓励创新、包容审慎原则，制定新兴产业监管规则，引导和促进新兴产业健康发展” ；2017年6月27日，李克强总理在达沃斯论坛特别致辞中说，“我们对新产业、新业态、新模式，比如像电子商务、移动支付、共享单车，都实行包容审慎监管方式，促进了其健康发展” ；在2017年7月12日的国务院常务会议上，李克强总理说：“几年前，快递业刚刚开始发展的时候，有些城市不允许快递存在，理由是影响市容整洁，快递员骑的摩的也不允许停放。但是我们认为，对于任何新生事物，应尽量秉持‘包容审慎’的监管方式，不能一上来就‘管死’”。
（二）基本分析
包容审慎监管是对审慎监管（prudential supervision）原则的发展，是以包容性监管弥补传统审慎监管的不足，是包容监管和审慎监管的平衡和对立统一。审慎监管是对监管对象（市场经营主体）的审慎性监管，审慎监管后来被称为微观审慎监管。这种意义上的审慎监管原则以被监管企业的审慎经营义务为前提，又称“审慎原则”。审慎原则在我国主要体现在企业会计制度和财务管理制度中。20世纪末，随着人们对以往金融危机教训的吸取，宏观审慎监管的概念开始被提出并受到重视。“过去我们都认为监管是微观的事情，现在看来，应该要上升到宏观层面，从宏观平衡、宏观稳定的角度再加上审慎原则的有机组合。审慎意味着杜绝了比较过激的政策。审慎的概念是当面对很多可能的时候要考虑最坏的可能，按最坏的结果去设计方案。”按照英国学者迈克尔•泰勒（michael taylor）的“双峰监管”理论，维护金融机构的稳健经营属于微观审慎，而维护金融体系的稳定则属于宏观审慎。而无论是微观审慎还是宏观审慎，审慎的含义都意味着稳健，意味着对风险的严格防范。在对银行等金融企业的监管方面，审慎监管原则得到了世界各国的普遍认可。巴塞尔银行监管委员会制定的《银行业有效监管核心原则》（core principles for effective banking supervision，以下简称《核心原则》）对审慎监管原则作了较为细致的规定，主要涉及资本充足率、风险管理、内部控制、跨国银行监管和纠正措施等五个方面。1997年10月，《核心原则》在国际货币基金组织和世界银行香港年会上获得通过，从而正式成为银行业监管的国际标准。显然，《核心原则》所倡导的审慎监管原则涵盖了微观审慎与宏观审慎两个层面。
由于审慎监管原则意味着对风险的严格防范，其对于保障企业个体的稳健经营（微观审慎层面）和行业整体环境的安全稳定（宏观审慎层面）效果显著。但审慎原则所要求的稳健，在对风险进行严格防范的同时，也会对一些新生事物（新产业、新业态、新模式）产生明显的抑制或阻却作用，因为在这些新生事物的初始阶段，人们对其风险和效益往往认识不清，而偏重于风险防范的审慎监管则易于使监管者因其有可能产生风险而将之抑制甚至封杀。显然，审慎监管原则不利于鼓励创新，不利于新产业、新业态、新模式的发展。审慎监管原则有其局限性，它比较适合于风险和效益展现得较为充分的传统产业和传统经营方式，而不完全适宜运用在风险和效益处于未明状态的新生事物上。或者说，审慎监管原则有利有弊，其优势在于有利于维护秩序与安全，弊端则在于有可能抑制创新和快速发展。为克服审慎监管原则的弊端并发挥其优势，我国政府对审慎监管原则进行适度拓展，在那些需要创新的领域，适当地降低审慎监管对风险防范的严格程度，而对于一些新生事物的发展则给予更多的包容与成长空间，由此产生包容审慎监管概念。可见，包容审慎监管实际上是审慎监管的升级版，是审慎监管的进一步发展，是包容监管和审慎监管的平衡和对立统一，也是对审慎监管在一定程度上的折中。
（三）基本原则
1.弹性原则。建立完善的风险防控机制，应充分利用计量、标准、检验检测和认证等质量手段，加强对新兴产品及与人身安全密切相关产品的风险监测和分析，完善风险处置决策机制，提高针对新兴经济领域潜在质量安全风险方面的敏感性和突发状况进行快速处置的能力。审慎监管既要坚持规范管理，又要保持一定的灵活性和弹性。针对不同行业精准施策、量身定做，并根据每个行业的不同发展阶段，动态调整监管措施，不断完善公平竞争的发展环境。
2.责令改正为主、行政处罚为辅原则。对情节轻微，不具有社会危害性或社会危害性较小的违法行为，应优先通过行政指导或责令限期改正的方式，促使其尽快规范发展。对于发展初期的新兴业态，重点是引导其健康有序成长，并逐步根据实际情况，建立有效的制度和规范。同时慎用财产罚或能力罚等行政处罚手段，以免给违法行为人带来超负荷的不合理负担，引导其健康有序成长。
3.协同监管原则。要用分享经济的模式来分享监管治理。推行政府、企业和社会分层协同监管，努力形成主体自律、行业自治、社会监督、政府监管的“四位一体”治理模式。强化企业标准，质量保证、安全承诺的自我声明，并建立第三方质量安全评价制度，以市场手段促进质量提升。提高行业自治管理水平和能力，为企业搭建与政府监管部门沟通协调桥梁，建立政府与企业互动信息共享合作机制，不断促进行业规范发展。
4.多元治理原则。各类监管政策的制定出台，应当充分听取利益相关方的声音，并建立以市场和需求为导向的评价反馈机制，及时纠偏。对于方兴未艾的新产业、新业态，要善于倾听市场主体和群众呼声，调动第三方、公众、媒体和专家等社会监督力量，形成共同参与治理的监管格局。加快推进各类质量技术监督监管信息与本市事中事后综合监管平台的对接，做好质量信息资源的整合与共享，运用信息化手段，实行守信联合激励管理方式，建立对跨界融合新产品、新产业、新业态的部门协同监管，实现信息互换、监管互认、执法互助、标准互通。
（四）实施建议
1.建立工作责任制。要正确认识和把握经济发展的新趋势和“放管服”改革的新形势，要按照党中央国务院要求，结合上海各区实际，聚焦突出问题，抓紧制定审慎包容制度的具体实施方案，建立工作责任制。
2.推进法规制度的适应性变革。相对集中行政处罚权，推进综合执法，涉及对有关部门行政处罚权的重新配置。要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整政府有关执法部门的职责权限，明确有关部门的职能分工，防止职责重叠、权力交叉、政出多门、多头执法。 组织开展本市各监管部门规范性文件清理工作，推进与市场监管体制改革和上位法、上级相关文件精神不相适应的文件修改或废止。对一些经实践证明有效的体制机制突破，应及时立法固定相关成果，确保相关监管执法有法可依，有法必依。
3.建立相关标准的动态调整机制。要发挥企业标准、团体标准的积极作用和认证认可对标准调整的推动作用，建立适应技术更迭和产品变革要求的标准动态调整和快速响应机制，及时向全社会公开相关标准制定和修改情况，使审慎包容与坚守标准相协调。
4.鼓励先行先试。对新业态、新行业的审慎包容需要基层监管部门结合本部门实际，积极研究新发展带来的新问题，在坚守安全底线的基础上主动出台有利于发展新产业、新业态的监管制度。针对初创企业在发展中的阶段性困难，合理扶持、适度监管，同时建立对开展先行先试、探索创新情况的督查机制，以营造有利于市场健康发展的监管环境。
三、信用监管制度
（一）制度背景
随着中国经济不断发展，信用缺失的问题日渐突出，给社会经济发展和稳定带来重大影响。我国信用监管还处于初始阶段。2014年，国务院先后发布了《社会信用体系建设建设规划纲要（2014—2020）》和《企业信息公示暂行条例》，标志着企业信用监管的核心地位正式确立。此后，国务院、国家工商总局、各地政府及工商部门连续出台了一系列配套政策和措施，包括企业信用公示制度、信用信息抽查制度、经营异常名录管理制度、（失信）联合惩戒制度及信用信息公示平台建设等，为企业信用监管的全面推进奠定了制度基础，信用监管成为商事制度改革中加强事中事后监管的重要抓手。
建立信用监管制度，通过各种信息监管平台互通互享监管信息，充分利用监管相对方的信息数据，有助于扩大管理制度的实用性和社会影响力，并能够通过细化评价指标使监管评估结果更加专业化更具有公信力，同时也能够突破现有监管方式单一的弊端。信用监管制度可以与信息公开、公众参与等其他制度机制相结合，互相融合协调。信用监管制度还可以与分级、分类监管制度互为补充，在对管理相关人员进行科学合理分级、分类的基础上，设计不同指标的权重，实现信用差异化监管，更加有效率有针对性开展分级分类监管工作。当前大数据技术的运用，以及互联网 监管工作模式和思路的确立，也为建立信用监管制度提供了可行性。
（二）基本分析
以信任的来源或依靠为标准，信用可分为人格信用和制度信用。前者以特殊的血缘、亲缘、地缘等为基础，主要依靠相互之间的了解或通过各自信任的亲友而建立，其调节和保证凭仗的是情感和道德。后者更多以契约、法律规则等为基础，依赖契约、法律规则等的约束力和担保作用，即便彼此并不了解也没有亲友媒介，也可建立信用关系。社会信用体系建设是制度信用的体现。信用是市场经济的基石，也是规范市场秩序的治本之策。
信用监管制度是指监管部门依据企业单位守法信誉等信息所设计的包括信息汇集、信息公示、信息监管、信用评价和信用约束等的一系列监管规则。这一新型监管制度的建立完善应以信用信息归集共享为基础、以信息评价公示为手段、以分类分级信用监管为核心，确立管理相对方诚实信用品质在行政管理中的基础性地位和作用。
信用监管制度设计的关键有三：一是企事业单位自查自评、监管核查评价、公众意见和专业第三方评价意见都要纳入到信用评分机制中；二是逐步建立完善企事业单位守法档案记录，并将其违法违规或被举报投诉记录纳入到信用体系；三是对不同类别目标单位进行分级分类管理，除统一共性信用评价标准外，还要创设差异化信用评价指标标准。
（三）基本原则
信用监管制度应当包括以下基本原则：
1.区分对象和情形的信用监管原则。在适用信用监管时应当考虑不同情形有所区别，通常对单位团体要严于自然人。
2.信用可修复性和监管限制性原则。信用监管制度中要保证信用监管的充分可救济性，防范行政公权力的过分扩张，防止过度和不当惩戒，保证社会公平。
3.信用评价以共性信用评价指标为主、自评和监管评价为主原则。在此基础上，对公众意见，以及专业协会的意见设计相应权重，纳入到信用监管制度，形成辅助性信用监管指标。信用评价指标应以被评价单位的生产经营活动、服务水平，以及社会责任承担评价结果信息为主，以被监管人信息透明度、信访和法律纠纷等信息为辅。
（四）制度设计运用应注意的问题
1.信用监管必须有法可依。信用管理从征集数据到提供信用管理服务,均要求数据公开化、透明化,不可避免的涉及到消费者个人的隐私权和企业商业机密。因此,社会信用管理的法律法规建设就显得尤为重要。我国目前的信用管理类法律法规建设严重滞后,诚实信用原则只是散见于《合同法》《公司法》《担保法》《反不正当竞争法》《证券法》《中国人民银行法》《商业银行法》《企业债券管理条例》《贷款通则》等法律法规中。这样,就无法建立与此相关的法律法规体系和约束机制,无法科学规范地指导信用体系建设。因此,市场监管部门在对信用信息进行开放、保护和管理时将不可避免地遭遇尴尬。
2.信用监管的局限性。“失信”不等同于“违法”，失信必须建立在法制基础上，要通过立法严格界定失信行为。比如，以前有地方将违反兵役法，不履行服兵役义务的行为定性为失信，并进行联合惩戒。又如，一些地方在促进文明行为的立法中，将交通工具霸座、在禁止吸烟的场所吸烟、垃圾分类不合标准等不文明行为，也定性为失信，列入黑名单进行惩戒。事实上，如果把违法行为、不文明行为都归为失信，不仅失信的范围会十分宽泛，而且一些违法行为在承担了法律责任后，还可能被苛以失信责任，一些达不到违法程度的不文明行为，却可能受到比违法责任还重的惩戒。 所以，不宜将违法、违纪、违反道德、违反职业规范等都列入失信范畴。同时还要防止行政公权力对个体私权利的过度干扰，警惕当前存在的“一处失信，处处受限”倾向。
3.防止市场主体低成本退市。企业失信行为在市场主体退出机制的实现方面表现得十分突出。目前,从市场监管部门的角度讲,企业退出有两种途径:一是守信、守法企业正常办理注销的有序退出；二是违法、失信企业因被吊销营业执照而无序退。企业在有序退出时,需要提供书面申请、清算报告、银行帐号撤销证明、完税证明,还要出具多次登报声明等诸多证明材料。当清算组织清算完对内、对外一切债务以后方可办理注销登记。而无序退出时,机会成本则较小,只需承担市场对它的惩罚成本(在市场信息流动迟滞和透明度低的情况下这种惩罚的力度非常的微弱)。此外,我国现行法对被吊销营业执照的市场主体的投资人在一定时期内不得重新设立进行经营以及市场主体被吊销营业执照后应承担民事责任等规范不健全,吊销营业执照已成为市场主体低成本退市或“侵权式”退市的有效方式。
4.提高信用数据采集和整合水平。从市场监管系统整体来讲,目前数据的质量还不够高,数据库中废数据、错数据、漏数据还不少,而且系统内部的信息交流也相当不足。如在市场准入方面,登记机关在准入审核时往往在内部调不到相关企业的数据,特别是异地登记企业的数据；在市场退出方面,注（吊）销企业信息及有关责任人的“黑名单”信息在全国市场监管系统内还不能实现联网查询,对企业无约束力。从系统外来看,各类企业的登记字号、注册资本、区位厂址、经营情况、合同信誉、商标注册、广告信用、产品质量、纳税状况、劳动保险、社会公益等商业秘密以外的信息组成的综合信誉信息,大部分呈分散状态,分别掌握在政府及其行政主管部门、行业协会等局部主体手里,且常被屏蔽。致使一家企业在股权被法院宣判冻结后,还可以利用法院与市场监管部门在信息沟通上的时间差,到市场监管部门办理股权转移,从而得以逃脱法院执法。
（五）实施建议
合理实施信用监管制度，使之与其他监管制度相协调，利用信用监管制度的结果实现各部门间信息共享，实践管控联动是当下我国信用监管的方向。以下是实施信用监管制度的三点建议：
1.建立顺畅的信息归集共享渠道。健全完善信用信息更新渠道，实现各部门相关监管信息的充分共享。打通市区部门间、同级部门间信息平台的联通对接，力争建立跨部门、跨地区、横向纵向联通的信息交换共享机制，加强部门间信息互认互用。
2.提供真实有效信息数据。完善市场主体的信息公示制度，提高政府部门归集的信息数据质量，减少相对方信息归集存在的区域化、分散化、碎片化等现象。为此，亟须建立中立的第三方征信机构。我们建议以中国人民银行征信系统为基础，将其整合成中立的第三方平台，赋予民营征信机构以异议权和监督权，如通过分析比对发现其他机构提供数据有误，信息提供者可以向该中立平台提出异议，并由该平台负责核查和矫正。在不泄露商业秘密、个人隐私等敏感信息的前提下，社会公众可以向该中立平台付费购买信用报告，以实现充分市场化运作和积极的社会共治新形态。 唯有如此，才能解决诸如行政许可信息中许可时间、许可状态、有效期等数据项缺失、重复和格式不一的问题。
3.建立适度联合惩戒和失信救济补救机制。当前，联合惩戒机制被认为是保障社会信用体系的有效机制，我们认为，基于行政法学基本理论分析，联合惩戒在法理上有一定的合理性合法性缺陷，执法中不宜过分突出其作用。当然，可以有限有节地建立政府、社会共同参与的跨地区、跨部门、跨领域的失信联合惩戒机制，但必须同时建立完善可修复可救济的诚信弥补机制，以实现失信惩戒与诚信弥补之间的平衡。失信联合惩戒标准要“宽严相济、过罚相当”，具体可以分为三个惩戒层级：对于轻微失信行为，采取提示性和便利性方面惩戒措施，即以约谈、提醒等方式督促其改正为主，并在其办理行政审批、接受公共服务等享受便利性政策方面加以约束；对于较重失信行为，除了采取上述便利性方面惩戒措施外，还在申办许可、评先评优、享受奖励等事项加以限制；对于严重失信行为，严格按照国家法律法规和政策的规定，采取各类限制性和禁止性的惩戒措施。
结语放管服改革背景下加强事中事后监管的思考
（一）
2019年9月12日，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（以下简称《意见》），旨在深刻转变政府职能，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，进一步加强和规范事中事后监管，以公正监管促进公平竞争，加快打造市场化法治化国际化营商环境。《意见》比较全面地规定了加强事中事后监管制度措施与机制要求，提出要持续深化“放管服”改革，坚持放管结合、并重，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系，形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局，促进提高市场主体竞争力和市场效率，推动经济社会持续健康发展。
仔细研习该文件，至少有几点值得关注。一是《意见》提出要明确监管对象和范围，严格按照法律法规和“三定”规定明确的监管职责和监管事项，依法对市场主体进行监管，做到监管全覆盖，杜绝监管盲区和真空。这比以往过多使用“专业监管”、“综合监管”等，在概念上就更加清晰，更加容易理解和操作；二是《意见》在“夯实监管责任”章节“明确监管对象和范围”中虽然提出依职责监管，但列举的场景几乎都是以具体的许可（备案）管理事项存在为前提。事实上，当前我国市场运行中各种新问题层出不穷，“事中事后监管”似乎并不能完全覆盖市场主管领域的市场监测、风险控制等行政监管职责；三是“事中事后监管”提法本身隐含政府许可管理思维模式，行政部门在执行时还是会习惯性倾向以具体事项而非管理领域为基础组织自己的监管活动。在目前行政环境下，这可能并不利于引导主管部门正视、思考、全面履行自己的监管职责。
（二）
在课题调研中我们发现，部分实务部门工作人员对于加强事中事后监管存在一些疑虑：加强事中事后监管的逻辑起点，是行政审批制度改革。但这里似乎有两个逻辑悖论：（1）加强监管的参照系是什么？（2）我国政府部门最擅长的监管方式就是审批，这个工具放弃后，新的手段能顺利地运用好吗？行政审批制度改革的大背景是经济下行风险控制和国家机构改革。经济下行，需要靠放松管制来获取活力。机构改革，变的第一步是部门，第二步是事业单位，第三步是人。加强事中事后监管，需要引入两个衡量工具：经济学工具和人力资源管理工具。也就是说，探索加强事中事后监管不宜仅仅局限在法律思维里，还需要研究模型，需要借用经济学、管理学的工具，包括基于有效数据决策法、成本效益分析法和管理方式更新法等理论支撑。我们实践中一直沿用的人力资源配备实际上是无法满足现实要求的。社会分工的专业化特点越来越明显，要求政府管理也要越来越精细化，否则无法应对复杂的形势和局面。上世纪60-70年代，美国经济领域高速发展，与之配套的是放松管制风起。但与此同时，社会领域的监管呼声日益增长，生态环境局、食药监管理局、职业安全与健康管理局等机构应运而生。经济和社会两类管理规则，从这个阶段分道扬镳，各自走出不同的路。这应当对我们的监管制度设计有一定启示。
另外，当下加强事中事后监管需要进一步厘清以下问题：监管与执法是什么关系？监管与立法是什么关系？监管工具有哪些？监管并不只等于执法，宣传、培训、公开、经济杠杆，这些都是监管的手段。执法以外的监管工具发掘，将决定加强监管的方向。
（三）
随着十八大后政府机构改革方案的确定，从国家到地方各级政府各部门进行了机构融合和职能重组，原先的职能构架失效，政府监管部门各科室、人员正处于磨合梳理阶段，新数据的搜集、分析、更新速度较为迟缓，原先不同的监管系统和数据相互交叉，部分系统网站被搁置在一旁，导致很多数据过时、失效，对构建大数据市场监管和进行决策产生了较大的消极影响。现今政府部门内不少工作人员的传统观念根深蒂固，难以适应大数据“全面、综合、关联”的运行模式。同时，部门的领导者往往依靠工作经验和个人主观意识来引导决策，重概况而轻数字，制约了大数据的有效开展。
实践证明，对于应用到监管的数据来说，各级政府部门及其网站是主要的数据来源。而由于管理体制的差异，不同部门在建设信息系统时，缺乏宏观上的顶层设计和整体发展的构架，数据的标准不一致，导致不同部门的信息系统难以兼容整合，形成信息孤岛。各部门出于自身规则和利益方面的考虑，往往以需要保密为由拒绝进行信息共享，从而阻碍了数据在监管部门间的交互，影响了数据的共享利用。
编后语：随着“放管服”改革的纵深推进，国家企业信用信息公示系统、信用联合惩戒机制、“双随机、一公开”、大数据监管等事中事后监管制度得以建立。在深化商事制度改革、创新市场监管体制、进一步优化营商环境的大背景下，如何认识新时期市场监管的范围、对象、内容，如何调整监管思路和方法，做好新时期事中事后监管工作，是当前需要解决的问题。课题组对“放管服”改革背景下事中事后监管的理论基础进行了分析，对上海“放管服”改革背景下事中事后监管的实践进行了考察，并对“放管服”改革背景下事中事后监管制度如何加强建设提供了建议。课题成果理论与实务结合，既为新时期加强和规范事中事后监管提供了理论支持，也为新时期加强和规范事中事后监管提供了具有指导意义的方法和对策。
课题负责人简介：
何卫东, 男，上海社科院法学研究所，副研究员。