农产品质量安全监管问题研究-凯时k66

《政府法制研究》2014年第6期（总第262期）

农产品质量安全监管问题研究

● 国家对食品安全监管体制已经做了较大调整，为此，上海市农产品监管体制也应当予以调整。

● 目前，上海市农产品质量安全隐患主要是耕地污染与灌溉用水污染严重。针对这一问题应采取的措施是：坚持防与治相结合；变事后监管为事前预防与现行规划相结合；建立农业环境保护补贴制度，激励农产品生产企业与农户清洁生产；建立农产品产地污染总量控制计划；建立农产品产地污染监测系统。

● 针对进沪农产品质量安全问题，可以采取以下措施：第一，加大对农产品批发市场的监管力度；第二，建立红黑名单制度；第三，建立需求供给对接平台；第四，加大农产品流通领域的监管力度。

《政府法制研究》

2014年第6期（总第262期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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印刷日期：2014年6月15日

农产品质量安全监管问题研究[1]

孙效敏

摘要：农产品质量安全问题产生的原因是多种多样的，本课题根据利益相关者理论，通过分析研究，认为我国农产品质量安全问题，是由农产品质量安全监管部门、农产品生产经营者、农产品消费者主客观因素所致，并提出加强农产品质量安全监管，确保农产品质量安全。首先，激发农产品质量安全监管部门监管动力，增加其监管压力，充分发挥政府监管的主导作用；其次，强化农产品生产经营者的农产品安全知识，激励其提供优质合格的积极性；再次，加强消费者食品安全知识教育，消除农产品信息不对称问题，发挥农产品质量安全市场调节的决定性作用。

一、国内外农产品质量安全监管理论现状研究

（一）外国农产质量安全监管理论研究现状

西方发达国家最初的食品安全监管理念是“只要存在食品消费，就存在食品欺诈”。古撒马利亚曾经通过立法，规定如果旅店的经营者没有提供给其顾客足够量的啤酒，将被砍手。[2]1202年英国约翰国王公布了英国第一个食品法，即禁止面包掺假法，1630年美国马萨诸塞湾区殖民地对违反食品监管法的nicholas knapp公司作出五英镑的处罚，1646年制定了防止面包掺假处罚办法。但1962年，美国海洋生物学家蕾切尔·卡逊(rachel carson)出版了《寂静的春天》一书，提出了农药危害人类环境的预言之后，美国、日本、加拿大、欧盟等发达国家才开始研究农业投入品对农产品及环境的污染，才开始研究食用农产品的质量安全问题，经过几十年的努力，西方发达国家大致形成了三种农产品（食品）安全管理模式：第一种是主要由农业部门来负责的农产品质量安全监管模式，采取这一模式的典型国家是加拿大。第二种是成立独立的食品安全监督机构负责农产品质量安全监管模式，采取这一模式的国家以欧盟国家为代表。第三种是以美国为代表的多部门共同负责的模式。

在农产品质量监管理论研究方面，发达国家形成了两大基本理论，即从农田到餐桌的全程理论和以科学分析为基础的风险分析理论。starbird、henson 和 havell 等认为保障农产品质量安全必须从生产者源头抓起，特别是如果生产环节出现了农产品农药残留超标，那会一直延续到餐桌，影响消费者的健康安全，提出从农田到餐桌全程农产品质量管理理论，把农产品质量安全管理从事后监督转为全程管理。goodwin 和 caswell 提出运用危险分析与关键控制技术(haccp)解决食品质量安全问题，建立完善的危害分析与关键控制点（haccp）管理方法，开展基于风险分析的农产品（食品）安全控制、检测与管理活动。

针对政府为什么要介入农产品质量安全监管，国外学者有两种不同的研究视角。一种是从博弈与均衡的视角进行研究。认为监管是各利益主体间的博弈，因此，农产品质量安全监管政策的选择是消费者、生产商、政府等利益团体博弈的均衡解；此类观点的代表物有英国里丁大学的 henson 博士和美国马萨诸塞州立大学的 caswell 教授等。因为，不同利益集团的人对农产品质量安全的具体界定（内涵和外延）有不同的理解，对监管的效果也有不同的评判标准。政策制定者为了平衡不同利益集团之间的矛盾，减少对政府的不信任和责难，往往从政治上考虑农产品质量安全监管的目标、监管手段，以恢复公众对其执政能力的信任。玛丽恩·内斯特尔（marion nestle）在《食品政治》一书中认为，美国农产品行业对国会的游说已经限制了政府的监管能力，阻碍了政府提供健康、科学、营养的建议，限制了人们的食品选择，使人们的饮食变化没有季节和地域差别，从而威胁人们的健康。[3]另一种观点认为政府是公众利益的代理人，实行农产品质量安全监管是弥补市场机制失灵的手段。市场经济是一种以市场为基础配置社会经济资源的经济运行方式，它通过价格信号调节经济体系内各经济主体的各种经济活动。亚当·斯密认为，每一个人行为的动机，主要在于利己，求得自己的利益。利己之心是人类一切经济行为的推动力。要激发利己心对经济的推动力，需要倡导“自由放任”（laissez—faire）的市场经济。市场经济体制是迄今为止已知的且被实践证明的最有效率的经济制度。然而，现代经济学认为，由于外部性的存在、信息不对称，以及公共物品的生产需要，市场往往在某些领域是失灵的。由于农产品质量安全具有信息不对称、外部不经济以及公共产品的特性,因此，需要政府监管来弥补市场失灵的缺陷（antel，1995)。按照农产品质量信息特性划分了两种情况，即不对称不完全信息（对消费者信息不对称不完全）和对称不完全信息（生产者和消费者都不完全）。作为理性的经济人，生产者追求利润最大化，消费者追求效用最大化，相互对立的两者时时处处都在进行着利益博弈。在市场机制下，农产品质量安全监管政策效能的高低取决于合适的信息制度，这些信息制度的建立和运行需要政府介入。alan stone 认为监管是“政府通过法律的威慑来限制个体和组织的自由选择”，其目的在于限制经济主体的决策行为。

此外，发达国家也有学者运用交易费用与契约关系理论研究农产品质量安全问题。他们认为，农产品质量涉及从农产品投入品供应，到农产品生产、加工、储藏、销售的整个供给链，而各个经营主体之间存在的交易费用大小和契约关系的完全程度影响农产品最终质量水平。他们的研究一般都基于交易成本经济学和不完全契约理论，研究重点都集中于治理结构中的纵向契约协作和纵向一体化机制及其对食品安全供给影响的理论分析和实证检验。klein 和 leffler 通过提出质量保证和价格贴水模型，深入分析了市场力量在保证契约自我实施中的作用，并讨论了在没有任何政府执行机制的情况下，企业向消费者提供质量不低于契约要求的产品的条件：即只有当企业能赚得一系列的租金收入，并且一旦欺骗性地生产低质量产品就将失去这一收入时，才能停止欺骗而供给高质量的产品。vetter 等讨论了治理结构中纵向一体化解决消费者无法识别质量特征的信任品市场上存在的道德风险问题；holleran 从交易费用以及产生的个人激励对食品安全保障制度进行了探讨；maze 等分析了整个供给链中食品质量与治理结构的关系；weave和 hudson 对供给链中的契约协作进行了理论和实证分析。

西方发达国家农产品质量安全监管的理论，给我国农产品质量安全监管制度建设提供了有益的启示，比如全程监管理论、关键点控制、风险管理、预防为主的理念等已被我国学界与立法所采纳。

（二）国内农产质量安全监管理论研究现状

我国实际部门与学界对农产质量安全监管研究起步比较晚，这是由我国农业发展的阶段性所决定的。从建国初期到1990年代，我国农业生产存在着严重的供求矛盾，追求农产品数量，解决粮食严重短缺成为政府首要考虑的问题。但随着农业生产的发展，粮食短缺问题基本得到解决，从丰年有余到基本满足，我国农产品市场需求矛盾己经由数量需求向质量安全需求转变。尤其是，近年来频发的农产品质量安全事故，使人们更加关注农产品质量安全问题。目前，我国学界对农产品质量安全监管研究主要集中在以下两个方面。

第一是运用信息不对称理论研究农产品质量安全监管问题。信息不对称这一概念最初是肯尼斯·约瑟夫·阿罗于1963年提出，之后斯蒂格利茨、阿克尔洛夫与斯彭斯三人运用信息不对称理论对市场进行分析，并作出重要贡献，因此而获得诺贝尔经济学奖。我国学者对信息不对称理论研究不到20年，运用信息不对称理论分析农产品质量安全问题的时间更短。学者们普遍认为，按消费者获得商品信息的途径，可以将商品分为三类: 搜寻品、经验品和信用品。农产品质量具有信用品、经验品与搜寻品依次递减的特征。由于消费者与农产品生产经营者之间存在严重信息不对称，造成逆向选择与道德风险，而逆向选择与道德风险是影响农产品质量安全问题根本因素。因此，解决农产品质量安全问题的主要方法，就是解决消费者与农产品生产经营者之间信息不对称问题，农产品质量安全监管的核心就是想方设法让消费者了解更多的农产品质量信息。周德翼、王秀清、林镝、安凡所、尹志洁等学者以信息经济学的相关理论为依据研究和探讨这一相关问题，并得出一些有价值的研究结论。周德翼在分析农产品质量安全管理信息不对称的基础上，提出了整个农产品质量安全管理体系关键取决于政府的宏观管理，只要政府的行为确定，生产者会在利润目标的驱使下，自动寻找有效率的质量安全内部管理方法。深入分析了农产品安全管理中各个环节和方面的信息不对称，从理论上论证了政府农产品质量安全管理制度本质上是一个信息管理的成本----收益问题，有效率的宏观管理制度能以最低的质量安全信息管理成本揭示最多的质量安全信息，最大程度地减少农产品质量安全管理中的信息不对称。王秀清等认为形成农产品质量安全问题的经济学原因是信息不对称，信息不对称造成了农产品市场中的“柠檬问题”，生产经营主体的机会主义行为导致低质伪劣农产品将高质量农产品挤出市场并占领农产品市场，农产品优质优价机制难以形成。

第二是运用供应链理论研究农产品质量安全问题。我国学者对供应链理论应用研究始于20世纪90年代中后期。从现有的文献可知，我国学者2000年才将供应链理论应用到农产质量安全方面。他们认为，由于这些因素无不存在于生产、加工、流通、销售、消费等环节，解决农产品（食品）安全问题就要从农产品供应链的各环节入手寻找问题、对症下药。要保障农产品质量安全必须建立供应链管理体系，实施从源头控制和管理，直接对农产品的生产与流通过程进行管制。有的学者以畜产品供应链为主线，研究了牲畜的饲料供应、养殖、屠宰加工、流通、销售等环节，分析了我国畜产品质量安全的影响因素和管理模式，认为必须实行从源头到终端产品各环节的全方位监控，建立畜产品质量安全的可追溯制度，形成下游环节对上游环节的反向制约与监督，堵住每一个可能的污染源，这样就可以解决畜产品质量安全问题。

目前，我国学界对农产品质量安全监管理论主要停留在理论研究层面，其特点是理论研究多，实证研究少；介绍国外经验多，结合中国实际研究少；对策建议多，解决实际问题的办法少；影响农产品质量安全因素表层原因研究多，根本原因研究少。

二、中外农产品质量安全监管体制比较研究

（一）外国农产品质量安全监管体制

关于食品安全监管模式。联合国粮农组织与世界卫生组织在认真总结各国食品安全监管的经验教训基础之上，提出三种可供选择的模式：多部门监管模式、单一部门监管模式、综合部门监管模式。scott bass与alan raul（2004）论证了单一监管部门的优点。但是，学界认为，各国农产品安全形势不同、农产品生产特征不同、消费者行为模式不同，各国农产品质量安全监管模式有很大差异（anne wilcocky etc., 2004）。现行食品（包括农产品）安全监管体系可基本归类为横向监管制度和纵向监管制度（leon g.m. gorris, 2005）。横向监管制度体现为各种法律法规健全、组织执行机构配套；纵向监管制度体现为实施从农田到餐桌的全过程监管（caroline smith dewaal，2004），常用的方法有食品召回制度、标识制度、追溯制度（peres b, barlet n,et al, 2007）等。随着食品产业链条的不断延长和国际贸易量的日趋扩大，食品不安全因素越来越复杂、风险越来越大，各国政府不得不重新审视多年来缝缝补补形成的既定食品安全监管制度，纵向监管制度研究成为近年来的研究热点，全程控制理念已被许多国家采纳，也就是说从食品行业整个供应链来调整产业治理结构加强食品安全监管。《欧盟食品安全白皮书》指出，食品安全政策的制定必须建立在统一综合的方法基础上，也就是贯穿“从农田到餐桌”整个食物链，包括所有食品、各成员国之间、欧盟内部和欧盟以外的其他国家地区，国际和欧盟决策论坛上政策制定的所有环节。作为食品安全管理的国际标准iso22000，其目的也在于保证整个食物供应链中没有疏漏。

世界各国普遍认识到食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程，对其管理也不能人为地割裂，故均强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理不仅强调要从农业投入品开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理，并且体现在尽可能地减少管理机关的数量，由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理。总的来看，各国农产品质量安全管理体制大致有以下三种模式：

第一种模式主要由农业部门来负责，采取这一模式的典型国家是加拿大。加拿大的食品安全监督管理工作原来分属农业和农业食品部、渔业和海洋部、卫生部和工业部等部门，这种分散的管理体制带来了职能冲突和效率低下等问题。因此，1997年3月，加拿大议会通过了《加拿大食品监督署法》，决定在农业部之下设立一个专门的食品安全监督机构——加拿大食品监督署，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加拿大食品监督署负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、加工设施检查和标签检查，真正实现了“从农田到餐桌”的全程性管理。

德国于2001年初将原由卫生部负责的食品安全管理职能交由新成立的消费者保护、食品和农业部负责，其他有关部门（主要是卫生部门）依法在自己的职责范围内配合农业部门的农产品质量安全管理工作。如联邦消费者保护部下设七个部门，其中第三个部门，即食品安全兽医科学部，其主要职能是负责食品和动物性食品安全检测及监督管理。重点是动物疫病监测，动物及动物产品检疫和监督管理，动物保护；突发重大疫病的紧急控制和扑灭；并研究制定与其相适应的政策、法律法规、标准、规划、计划及规定和办法，并依法组织实施。16个州政府都设有消费者保护部，受欧盟及联邦消费者保护部管理，既要贯彻执行欧盟及联邦部的有关法律法规，完成统一下达的检测任务，又要根据欧盟及联邦有关法律制定本州食品安全、动物保护及传染病防治规划、制度和办法，依法组织做好辖区内的各项工作。目前，在德国自上而下已形成食品安全检测和信息网络，食品安全检测工作已步入法制化、规范化管理轨道。

第二种模式是成立独立的食品安全监督机构 这一模式以欧盟国家为代表。在英国，依据《1990年食品安全法》的规定，食品安全监管职能在中央原来属于农业渔业及食品部（maff），1999年11月，英国议会通过《1999年食品标准法》，决定成立一个独立的食品安全监督机构——食品标准局（food standards agency）。该局代表英王履行职能，并向英国议会报告工作。食品标准局的职能一是政策制定，即制定或协助公共政策机关制定食品（饲料）政策；二是服务，即向公共当局及公众提供与食品（饲料）有关的建议、信息和协助；三是检查，即获取并审查与食品（饲料）有关的信息，可对食品和食品原料的生产、流通及饲料的生产、流通和使用的任何方面进行观测；四是监督，即对其他食品安全监管机关的执法活动进行监督、评估和检查。

在英国，食品安全的具体执法工作主要由499个地方政府承担。环境、食品和农村事务部（defra，原农业渔业及食品部，1999年12月英国中央政府机构改革后改为现名）在新的体制下仍然负责兽药和农药的欧盟监控项目，并在上述领域中作为执法机关；交易标准、园艺标准和酒类标准除零售环节之外的执法工作也由环境、食品和农村事务部负责。

第三种模式是多个部门共同负责。这种模式以美国为代表，美国负责食品安全的机构主要包括农业部（usda）、卫生和公共事业部（hhs）及环境保护署（epa）等3个部门。农业部主要负责肉类、家禽及相关产品和蛋类加工产品的监管；卫生和公共事业部负责其他食品、瓶装水、酒精含量低于7％的葡萄酒饮料的监管；环境保护署则主要监管饮用水和杀虫剂。此外，美国商业部、财政部和联邦贸易委员会也不同程度地承担了对食品安全的监管职能。在美国这种多部门管理的模式下，农业部的管理环节也涵盖了其管理的农产品（肉、禽、蛋）的生产、加工、销售乃至进口环节，如为生产、加工厂商制定生产标准并进行检查、采样分析、要求生产厂商召回不安全的产品、对向美国出口肉类和家禽产品的出口厂商进行检查等。由于美国的食品安全监督管理由多个部门负责，因而其特别强调团队管理的方法，强调各机构间的协调和配合。1998年，美国先后成立了“食品传染疾病发生反应协调组”（forc-g0和总统食品安全委员会president’s council on food safety），以加强各食品安全机构之间的协调与联络。实施标准化管理，加强监督检查，对违法违规行为给予严厉处罚。

此外，西方主要国家还十分注意发挥农产品生产者、加工者和销售者及其联合组织在提升农产品质量安全水平方面的作用。如美国农业部下属的食品安全和检查局fsis就与生产者和其他人合作，制定并执行在动物饲养和运输中可采取的自愿性食品安全措施，以降低肉类和禽类产品遭受有害污染的风险。如荷兰的范德利集团以生产牛肉著称，该集团以“公司加农产”的方式来进行牛肉加工。农户所饲养的肉牛全由该公司统一提供、统一回收，每头牛都建有专门的档案，记录其饲养情况。在饲养期内，公司还要派专门的技术人员对饲养情况进行检查指导，在加工屠宰以至销售环节，每块牛肉也都有其档案。农产品生产者、加工者和销售者的自律机制减轻了政府的监管压力，便利了农产品质量安全管理工作的开展。

（二）中国农产品质量监管体制

我国农产品质量安全监管体制在吸收外国经验的基础之上，采取以农业主管部门为主，多部门联合的监管模式。《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）规定，“农业部门要落实农产品质量安全监管责任，加强畜禽屠宰环节、生鲜乳收购环节质量安全和有关农业投入品的监督管理，强化源头治理。”2013年《国务院机构改革和职能转变方案》规定，“农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。”据此，我国农产品质量安全监管，采取以农业行政管理部门为主，多部门联合监管的模式。这一监管模式特点是，在我国原有的农产品质量安全监管体制基础之上，进行适当的改革，其优点在于改革力度小，人们容易接受，但仍然存在监管重合与监管空缺的问题。

目前存在的主要问题如下：畜禽屠宰环节由农业行政主管部门监管，流通环节是由农业行政主管部门监管，还是由食品药品行政主管部门监管；农药、兽药流通环节是否由工商行政主管部门与农业行政主管部门共同监管，还是由农业行政主管部门监管，各地认识并不统一；农产品流通市场，尤其是蔬菜交易市场有谁监管各地做法也不相同；既有农产品也有其他小商品的交易市场有谁负责监管也不明确。因此，需要各地方政府根据国务院有关食品安全监管体制有关规定，结合本地实际，协调各食品安全监管部门，建立监管部门间无缝衔接工作机制，提高监督管理的有效性和科学化水平，从源头上更好地保障食品安全。

在调查中发现，各地对以农业主管部门为主实施农产品质量安全监管没有任何异议。但其他部门如何配合农业主管部门实施农产品质量监管则有不同的做法。比如有的地方政府将农产品质量安全监管具体分工如下：农业行政部门负责瓜菜食用菌标准化生产基地建设；农产品质量安全监管机构建设；农产品质量安全监测体系建设；瓜菜食用菌“三品”认证；农业投入品监管；蔬菜质量监测。海洋与渔业部门负责渔业标准化生产基地建设；水产品质量安全监管机构建设；水产品质量安全监测体系建设；水产品质量监测；水产品“三品”认证；水产品质量安全监管工作资金投入。畜牧行政管理部门负责畜牧标准化生产基地建设；畜产品质量安全监测体系建设；畜产品“三品”认证；畜牧投入品监管；畜产品质量监测；畜产品质量安全监管工作资金投入。林业行政主管部门负责果品标准化生产基地建设；果品质量安全监管机构建设；果品生产投入品监管；果品“三品”认证；果品质量监测。工商行政主管部门负责市场农产品质量监测；市场农产品质量安全监管机构建设；市场农产品质量安全监测体系建设；市场农产品监管制度落实；市场农产品质量安全监管工作资金投入。这样的职责分工是否科学合理有待于实践检验。

根据《上海市食用农产品安全监管暂行办法》以及其他有关规定，上海市农产品质量安全监管体制也是以农业行政主管部门为主，多部门联合监管的模式。即市农业委员会负责食用农产品生产基地的规划和组织建设，种子（种畜、种禽）、肥料、农药、兽药、饲料、饲料添加剂等生产、经营、使用的监督管理，畜禽及其产品防疫、检疫的监督；市商业委员会负责本市家畜屠宰与活禽交易市场监管；市工商行政管理部门负责农产品流通监管工作。但上海市的农产品质量安全监管体制，已经不适应国家机构改革职能划分的要求，必须根据国务院机构该方案进行适当地调整（参见第五部分）。

三、农产品质量安全问题产生的原因及其对策研究

在研究农产品质量安全问题产生的原因方面，我国有的学者认为，农产品质量安全问题之所以产生，其根本原因是经济利益。在农产品生产阶段，农户为追求经济利益，滥用农药、化肥等，造成农药残留超标，农产品受污染等；养殖户为了追求经济利益，滥用兽药、瘦肉精等等。在农产品流通阶段，农产品经营者为了经济利益，添加违禁物质，滥用化学物质增强农产品卖相等。解决农产品质量安全问题就是要加大违法成本，增加守法利益，不仅不能让违法者所获利，而是要将违法者承担更严重的法律后果。从理论上说，这种观点不无道理，但如何根除非法获利的根源，这些学者并未提出如何通过让守法者获利来解决农产品质量安全的有效办法。

发达国家对农产品质量安全影响因素的研究，主要集中在由于经济发达与科技进步，新工艺与新技术的采纳造成食品安全不确定性问题；国内学者主要关注环境污染，农业种植、养殖业的源头污染，食品添加剂（防腐剂），市场和政府现有措施失灵等因素对农产安全的影响。

本课题运用利益相关者管理理论，通过分析农产品质量安全利益相关者，即农产品供应者（包括农产品生产者、经营者与农产品生产投入品的生产者和供应者）、政府农产品安全监管部门及农产品消费者导致农产品质量安全事件发生的主客观原因，探究解决我国农产品质量安全监管问题有效的方法。

（一）从农产品质量安全监管部门看农产品质量安全问题

我国部分学者及食品安全监管部门的人员多次在重要会议或公开场合强调“安全的食品是生产出来的，不是监管出来的”。言外之意，食品安全事件的发生与食品安全监管部门的监管没有太大的关系。但近十年来我国发生食品安全事件（包括农产品安全事件），都是食品生产经营者故意添加非法添加物、滥用食品添加剂与兽药添加剂、滥用农药与兽药等行为造成的。可见，完全依靠食品生产经营者自律保证食品安全只能是镜中花，水中月，不符合中国实际。那么，为什么部分地方食品安全监管部门，甚至国家食品安全监管部门主要领导，在接受记者采访时常大讲特讲“安全的食品是生产出来的，不是监管出来的”，其原因是，“安全的食品是生产出来的，不是监管出来的”，是监管部门推卸监管责任的最好借口，并以此来缓解消费者对食品安全监管部门的不满情绪。事实上，发达国家认为，“安全的食品是生产出来的，不是监管出来的”有一个前提，就是社会诚信体系完善，法律制度健全，违法行为受到严厉处罚，违法必究得到严格执行。而我国没有这个前提，我国的现状是诚信体系缺失，企业自律差，有法不依、执法不严时有发生。正因为这样，2013年12月23日-24日，中央农村工作会议指出，食品安全是生产出来的，也是监管出来的。

从农产品质量安全监管部门来看，农产品质量安全事件的发生既有农产品质量安全监管部门的主观原因，也有农产品质量安全监管部门意志以外的客观原因。

1.农产品质量安全监管部门主观原因造成的农产品质量安全问题

农产品质量安全监管部门主观原因造成的农产品安全问题，是指农产品质量安全监管部门，由于不作为或乱作为而造成的农产品质量安全问题，其主要表现如下：

农产品质量安全监管具有外溢效应。在经济学上把社会成本大于私人成本的部分称为外溢成本，把社会效益大于私人效益的部分称为外溢效益，这类现象统称为外溢效应。换言之，外溢效应，是指一个组织在进行某项活动时，不仅会产生活动所预期的效果，而且会对组织之外的人或社会产生影响。由于自然条件、财政税收等方面的原因，我国经济发展呈现出严重的区域发展不均衡性，形成了工业发达区域与农业发达区域，导致农产品生产区域和消费区域分开。在这种格局下，城市和工业发达区域的消费者能够从质量安全、品质高的农产品中获得更多的外溢效应。然而，生产这些优质农产品的效用成本却难以从农产品消费区域政府得到补偿，即缺乏区域间的转移支付，农产品消费区域的政府不可能补贴农产品生产区域的政府。因此，在这种经济格局和财税体制下，严格农产品质量安全监管就成了“利人损己”的行为。除非农产品消费区域的政府实施严格的农产品准入制度，对于进入本区域的农产品实施严格的检验检测，禁止不合格的农产品进入本区域，并进行严厉惩罚。否则，农产品生产区域政府的监管部门不会真正加强监管。而农产品消费区域的监管部门因监管经费不足、监管力量有限、监管政绩难以显现等原因的存在，导致农产品消费区域监管部门的监管动力不足。这就是为什么农产品生产区域和销售区域监管缺乏动力的主要原因之一。

农产品质量安全监管绩效难以考核。众所周知，工作业绩对于政府工作人员来说十分重要，政绩突出提拔任用的可能性更大，农产品质量安全监管部门也不例外。但由于农产品具有信任品、经验品与搜寻品的特征，农产品质量安全监管政绩难以考核，直接导致农产品质量安全监管部门监管动力不足。这是由农产品生产经营者与农产品消费者、政府监管部门之间信息不对称所决定的。nelson、darby和kami根据消费者与厂商的信息不对称程度将产品分为：搜寻品（search goods）、经验品（experience goods）和信任品（credence goods）。搜寻品是消费者在购买之前就能知道的商品品质，如西瓜的大小，葡萄的颜色等。经验品是消费者在消费之后才能知道其品质的商品，如西瓜的味道等。而信任品即使在消费者消费之后，也很难知道其质量，如农产品的农药残留等。据此，农产品既属于信任品、经验品，也属于搜索品。农产品这一特征决定了具有搜寻品特征的农产品，可以充分发挥市场调节的作用，不需要政府监管；具有经验品性质的农产品经过几次交易，消费者可以拒绝购买质量差与信誉不好的农产品，市场调价也可以解决农产质量安全问题，不需要政府监监管；只有具有信任品特征的农产品，农产品消费者在消费之后仍然不知道农产品的品质，市场调节完全失灵，才需要政府监管。具有信任品特征的农产品又可以分为，“吃倒你”农产品与“吃不倒你”的农产品。所谓“吃倒你”的农产品是指，消费者食用农产品后很快出现中毒迹象的农产品。由于这种农产品食用后，中毒的消费者会积极主动进行举报，并要求赔偿，所以，农产品的供给者一般不会提供这种农产品，也就不应成为政府监管的主要对象。但防止食物中毒的政绩易于考核，不少地方政府与食品安全监管部门都将食物中毒作为食品安全的主要考核指标。比如2013年上海市食品安全白皮书指出：“参照国际经验，集体性食物中毒发生率是考量一座城市食品安全管理水平的重要指标。 2013年上海共报告发生集体性食物中毒8起，中毒人数184人（无死亡），中毒发生率为0.77例/10万人口，继续保持低位，食物中毒起数、人数和发生率同比2010年，分别下降20%、38.3%和50.3%。而本世纪初，上海的集体性食物中毒发生率约在10例/10万人口，2006年后控制在6例/10万人口以下，到2011年后已经控制在1例/10万人口以下。”但“吃不倒你”的农产品，消费者食用后不易发现潜在风险，只有食用这种有毒有害的农产品达到一定数量后，毒素聚集在体内达到一定程度才会导致疾病发生，这时已经很难证明是食用哪种农产品或食用谁供应的农产品导致疾病的发生，消费者也不可能因为自己得病而反映农产品安全问题。这样，对于“吃不倒你”农产品，认真监管与不认真监管也不易发现，监管政绩很难考核。可见，这是导致农产品监管部门监管动力不足与有法不依的主要原因之一。

农产品质量安全监管法律责任不具体。第一、法律责任条款不协调、缺乏衔接。我国现行有关农产品质量安全监管国家立法与地方政府立法中法律责任条款不协调，主要表现为地方政府立法与法律、法规和部委规章的不衔接，地方政府规章与地方性法规相矛盾等等。第二、法律责任条款过于原则。无论在法律、法规、规章还是地方性法规或规章中，均存在法律责任条款规定不明确、不具体，过于笼统、原则、抽象，无法适用的问题。这主要表现为:（1）执法主体不明确。例如，《农产品质量安全法》第43条规定：“农产品质量安全监督管理人员不依法履行监督职责，或者滥用职权的，依法给予行政处分。”《湖北省实施办法》第27条规定：“违反本办法规定，法律、行政法规有行政处罚规定的，从其规定；造成人身、财产损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”等等。但如何给予行政处分，由哪个机关提出，哪个机关批准，哪个机关决定、执行，哪个机关监督，没有明确具体的规定。这样规定执法主体多头，内容笼统，直接结果是谁都管，谁都不管。（2）法律责任条款有明显空白或漏洞。在农产品质量安全监管立法中，法律责任条款没有具体规定，出现明显空白或漏洞，特别是没有规定执法主体不作为的法律责任。如果法律对执法者不作为(不执法)规定要承担具体的法律责任的话，则对克服“有法不依，执法不严”现象无疑会起促进作用。但如果对于执法主体不作为而造成严重后果的，不规定应负什么法律责任，就会为执法者“有法不依，执法不严”打开方便之门。这是我国地方政府立法中存在的较为普遍的问题。（3）没有规定直接责任人员的法律责任。在地方政府立法中，法律责任条款只注意到对单位的惩处，而缺乏追究个人法律责任的具体规定。然而，在处罚单位的同时，如果不能同时有效地处罚直接责任人员，就无法发挥处罚的功能。（4）没有与义务性条款相对应的法律责任条款。在地方立法中，法律责任条款有时没有与义务性条款相对应的法律责任规定，没有将违反义务性条款的法律后果直接对应的法律责任表述出来，造成法律责任设定上的空白，使违法者的法律责任难以追究。这种没有规定直接责任人员的法律责任，是农产品质量安全监管人员监管动力不足的主要原因之一。

农产品质量安全监管人员的败德行为。在经济学上，败德行为又称道德风险、道德危险、道德祸因，是指在信息不对称的市场中，有一方不能察知另一方的情况，即不对称是一方对另一方有关行为的信息不对称，拥有信息的一方会隐匿不利于对方的行为。我们在这里所说的败德行为，是指因农产品质量安全监管人员索贿或受贿而造成农产品质量安全问题。农产品质量安全监管人员的败德行为是多种多样的，在此我们不过多加以赘述。

2.农产品质量安全监管部门客观原因造成的农产品质量安全问题

农产品质量安全监管部门客观原因造成的农产品安全隐患，是指因农产品质量安全监管部门主观无法控制的因素造成的农产品安全隐患。这些客观因素主要有：

农产质量安全监管理念尚未与时俱进。西方发达国家在几十年的农产品质量安全监管实践中发现，“事前预防，比事后救济”成本更低，而且很多农产品质量安全事件是可以预防的，因此，提出“预防为主，防控结合”的监管理念，且这一理念贯穿于农产品产前、产中与产后，并以立法的形式确定下来，建立了农产品质量安全监管长效机制。我国农产品质量安全监管理念虽然也有预防的成分，但对预防原则的重要性认识不足，重视程度不够，还是习惯于对农产品质量安全采取“运动的监管模式”，即开展专项整治活动，尚未建立起农产品质量安全监管的长效机制，不利于实现产前、产中与产后各个环节实施全程监管，比如农业部发布的《2013年农产品质量安全专项整治方案》、《农产品质量安全专项整治暨执法年活动》等。各地方人民政府也发布农产品质量安全专项整治方案，如《2012年河北省农产品质量安全专项整治方案》、《2011年盐城市农产品质量安全整治方案》、湖南省《2013年农产品质量安全专项整治工作方案》等。

农产品安全监管体制不科学。根据《农产品质量安全法》与《食品安全法》的规定，我国农产品安全监管监体制是以农业行政主管部门为主、工商行政主管部门、环境保护行政主管部门等为辅的多元监管体制。从本课题组到山西、上海、浙江等地调研来看，我国农产品质量安全监管体制主要存在如下问题：第一，监管缺位与越位并存。现行农产品质量安全监管体制最大的优点是，实行专业化监管，有利于提高我国农产品质量安全的技术水平与专业水平，其缺陷是可能出现监管不到位与监管越位问题。毒豆芽监管事件就是一个典型的例子。农业部门认为毒豆芽不是农产品，不属于自己监管；工商部门认为毒豆芽生产不需要发放营业执照，不属于自己监管范围；质监部门认为毒豆芽的种植不是生产，不属于自己监管。因此，国务院决定组建国家食品药品监督管理总局，其主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。但农产品质量安全监管体制并未改变，所以，在实践中，农产品监管缺位与越位时有发生。第二，基层农业行政监管部门编制不科学。据统计，从2008年开始，我国农民专业合作社的数量以每月1万家的速度在增长。截至2011年底，我国有26,606.97万农户，全国经工商注册登记的农民专业合作社有52.17万家，实有入社农户4100万户，仅占全国农户总数的15%。国有农场1,785个，粮食产量为3,199万吨，仅占农户57,120.85万吨的5%。因此，我国农产品质量安全的监管重心是农村，县、乡农业行政监管部门，应该是我国农产品质量安全监管的主力军。但据调查县、乡农产品质量安全监管部门存在三少，即编制少，经费少、设备少，难以承担监管重任。比如，2013年江西省全省农药经营店近 14000 家，而执法人员不足500名，平均每个执法人员要负责3.6个乡镇、348平方公里，32家农药店的日常监管，而且缺乏有效的事前管理手段，农药经营许可与市场监管脱节，导致农药经销商违法经营行为屡查屡犯、屡教不改。

农产品质量安全监管信息不对称。信息不对称理论，是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的掌握程度有差异，掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。该理论认为：在市场中，卖方比买方了解更多的有关商品的各种信息。掌握更多信息的一方可以利用信息优势欺诈信息贫乏的一方，因此，需要政府监管，使买卖双方都掌握充分的信息。但就农产品监管而言，农产品质量安全监管部门与农产品生产者或经营者之间也存在严重的信息不对称，即农产品生产者或经营者比农产品质量安全监管者掌握更多的农产品质量信息。农产品生产者或经营者可以利用其所掌握的农产品质量安全信息规避监管部门的监管，这是农产品质量安全监管普遍存在的问题，也是农产品质量安全监管的难点。诸如国家实施高毒农药禁用和淘汰后，一些企业为了抢占市场和追逐利益在其他农药产品中添加违禁成分以达到提高药效的目的。这种在合格农药产品中添加非法成分的农药产品给监管部门带来相当大的困难。

农产品质量安全监管经费与人员不足。基层农产品质量安全监管费用短缺，尤其是农产品检验费用短缺，是不争的事实。根据《农产品质量安全法》第35条规定，县级以上人民政府农业行政主管部门应当按照保障农产品质量安全的要求，制定并组织实施农产品质量安全监测计划，监督抽查检测应当委托具备法定条件的农产品质量安全检测机构进行，不得向被抽查人收取费用，同时该法第4条也规定“县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作”,《食品安全法实施条例》第47条第2款规定“县级以上农业行政......监督管理部门应当按照食品安全年度监督管理计划进行抽样检验。抽样检验购买样品所需费用和检验费等，由同级财政列支。”可见，农产品检测工作不能收取任何费用，只能将农产品抽查检测费用列入同级人民政府的财政预算。如浙江省《省级农产品质量安全监管抽查与专项经费管理办法》第16条规定；“省级监督抽查所需检验、检测费用、差旅费、样品费等直接费用由省政府安排的专项经费解决，接受委托的检验机构不得向被抽检对象收取任何费用。”第17条规定：“省财政厅根据监督抽查计划将专项经费下拨各检验机构主管部门，由各检验机构主管部门转拨至检验机构。专项经费用于检验支出，不得挪作它用。”但问题是各级人民政府的财政收入不同，经济发达地区的列入财政预算的抽查检测费用基本能够满足农产品检测，而经济不发达地区，尤其是贫困地区，列入财政预算的农产品检测费用远远不能满足实际需要。如2013年文山苗族壮族自治州人大岑国辛等十位代表，建议将州级食用农产品检测经费列入本级财政预算，每年安排30万元。但由于州本级财政困难，州财政局明确表示目前难以到达每年年初预算安排30万元的规模和水平。叙永县马岭镇人民政府将镇农产品质量安全监管经费按本镇总人口人均0.5元的标准纳入镇财政预算。由于农产品品种繁多，涉及面广，检验检测任务繁重，地方政府财力有限，难以满足农产品检测的实际需要。特别是农产品检测需要速度快，结果准，没有技术先进的检测设备和科学的检测手段是不能胜任这项检测任务的。但由于县级财力有限，无力购买新的检验检测仪器设备，快速检测成为一句空话。另外监测人员少，专业技术人员更少，也是农产品检验检测存在的一个不可忽视的问题。由于检测设备落后、检测人员短缺，不可避免地会让一些有毒有害的农产品流入市场，损害人们身体健康。

农产品及其投入品监管手段落后。农产品质量安全监管手段落后，主要表现在农药、兽药监督管理方面。由于缺乏必要的检测手段，特别是乡镇基层农产品安全监管人员，对农药、兽药经营企业进行检查时，只是检查有无批准文号（也不知文号真假）、是否在有效期内、是否经营国家违禁药物等。但农药、兽药化学成分多，肉眼鉴别难以鉴别真伪，而监管部门抽样送检次数和抽检样品数量因监管经费限制非常少，从而使农药、兽药监督管理工作往往流于形式，直接影响着农药、兽药市场的监督管理工作。

农产品质量安全监管体制存在的问题。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》对食品安全监管体制（包括农产品质量安全监管体制）进行了较大调整，将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。这样，现行农产品质量安全监管和食品安全监管的法律、法规、规章以及地方性法规或规章与2013年《国务院机构改革和职能转变方案》的发生冲突。国家有关部门及地方政府必须及时根据《国务院机构改革和职能转变方案》修改相关的法规规章，最大限度地防止出现监管越位与监管缺位。原来流通领域的食品安全，包括农产品质量安全农产品质量安全由工商行政机关负责监管，而《国务院机构改革和职能转变方案》是否取消了其对食用农产品的监管职能，人们有不同看法，这样就可能出现监管冲突或空白。比如没有经过加工或者经过初加工的食用农产品，在流通环节由哪个部门监管需要进一步规定。《农产产品质量安全法》与《食品安全法》有关食用农产品与食品的划分不清晰，这可能导致农业行政主管部门与食品药品监管部门职责划分困难，希望有关部门尽快对食用农产品与食品做出科学界定，以免出现监管缺位与越位问题。

农产品质量标准体系不健全。农产品质量标准体系不健全，是指目前我国发布的农产品质量技术标准，不能满足我国农产品生产与农产品质量安全监管的需要，不能满足我国农产品出口的需要。最重要的是农产品质量安全标准，是农产质量安全监管部门的执法依据，没有标准或者标准冲突如何执法，就成为目前急需解决的问题。据农业部统计，截止2013年11月，我国已经制定发布的农业国家标准和行业标准7600多项，农兽药残留限量标准2200多项，地方标准和技术规范18000多项，基本覆盖农产品生产全过程。认证无公害、绿色、有机、地理标志农产品9万多个，在591个县开展农业标准化示范县创建活动，支持建设果菜茶标准园、畜禽养殖标准示范场和水产健康养殖示范场7288个，农业标准化水平得到明显提升，从源头上提升了农产品质量安全水平。但我国的农产品标准还与世界发达国家有一定的差距，这一点已经引起农业部及国家有关部门与省级人民政府的高度重视，这一问题在未来几年内会逐步得到解决。

3.解决之对策

完善农产品质量安全监管考核机制。众所周知，农产品质量安全监管部门考核难主要原因，是考核指标难以量化，严格考核机制难以建立等。本课题组认为，要根据不同的农产品质量安全监管部门，建立不同的监管考核机制。对于基层农产品质量安全监管部门，重点考核其具体监管频率，及服务咨询情况与检测检验等，要求其及时公开检测检验结果，同时上报上级监管部门。

转变监管理念，不断创新监管手段。2013年12月2日国务院办公厅发布了《关于加强农产品质量安全监管工作的通知》，明确规定“要将农产品质量安全监管、检测、执法等工作经费纳入各级财政预算，切实加大投入力度，加强工作力量，尽快配齐必要的检验检测、执法取证、样品采集、质量追溯等设施设备。”但在目前地方政府财力有限与公务员编制严控的情况下，大力投资建设农产品质量检测机构，购买先进的检测设备是不现实的，增加农产品质量安全监管人员编制也是可能的。因此，要将“钢用在刀刃上”，充分利用有限的监管资源就显得尤为重要。这就要求农产品质量安全监管部门转变监管理念，不断创新监管方法，与时俱进。

坚持预防为主，防控结合的监管理念。西方发达国家最初的农产品安全监管理念是“只要存在农产品消费，就存在农产品欺诈”。所以当时西方国家农产品监管的理念是严厉处罚。现在西方国家的农产品质量安全监管立法发生了巨大变化，尤其是美国后来者居上，不仅立法比较完善，监管理念也有较大突破，特别是2011年1月4日奥巴马总统签署的《fda食品安全现代化法》，是过去70多年来美国食品安全监管领域最大的一次改革。美国学者认为，如果全球食物链中的每个生产者对存在致病风险的环节认真对待并且承担起真正的责任来，食源性疾病在很大程度上是可以预防、避免的。因此，该法在农产品安全监管理念方面提出事前预防、严格检查与执法、加强国内各食品安全监管机构合作、强制召回等新理念。我国农产品安全问题与发达国家的农产品质量安全问题不同。根据我国农产品安全问题的实际，我国农产品质量安全监管，要坚持“关口前移，预防为主，防控结合”的理念。从农产品的生产环节监管，前移到农业投入品的生产经营监管，即对农药、兽药、植物调剂、饲料及饲料添加剂等农业投入品的生产、流通实施监管。根据农产品质量安全事件发生的特点，目前重点监管农药、兽药、瘦肉精、三聚氰胺等。在农业投入监管、农产品产地环境管理、农产品生产过程管控、农产品市场准入等环节实施预防监管，改变过去重事后监管为重事前预防，做到预防为主，防控结合，最大限度地预防有毒有害的农产品流入市场。农业投入品与农产品生产环节预防监管是农产品质量安全源头保证，而且控制农业投入品与农产品生产过程，比事后监管社会成本低得多。比如，2012年北京市昌平区共拿出500万元的财政资金，将绿色农药送到田间地头，结果当地草莓产业创收4.5亿元，社会效益和经济效益显著。当然，如果农产品质量安全监管部门能够让有害物质超标的农药无法生产和流通，则是最理想的监管结果。

找准关键控制点，做到有的放矢。危害分析和关键控制点（hazard analysis critical control point缩写为haccp），是20世纪60年代由皮尔斯伯公司联合美国国家航空航天局（nasa）和美国一家军方实验室（natick地区）共同制定的，该体系建立的初衷是为太空作业的宇航员提供食品安全方面的保障。它是用于对某一特定食品生产过程进行鉴别评价和控制的一种系统方法。该方法通过预计哪些环节最可能出现问题，或一旦出了问题对人危害较大，并建立防止这些问题出现的有效措施，以保证食品安全，即通过对食品全过程的各个环节进行危害分析，找出关键控制点（ccp），采用有效的预防措施和监控手段，使危害因素降到最小程度，并采取必要的验证措施，使产品达到预期的要求。后来这一方法被世界许多国家采纳，我国部分食品生产加工企业也采用这方法控制危害因素。但我国农产品具有品种多、种类丰富，从农田到餐桌，要经过多个环节，供应链条长，而且农产品品质和规格不易统一，农产品生产主要以农户为单位，生产经营规模小、规模化程度低等特点。因此，不可能将有限的监管资源均衡地放在农业投入品、农产品生产、农产品运输、农产品流通等整个农产品供应链，而是应该在坚持预防为主，防控结合的理念下，找准农产品供应链各个环节的关键点，并采取具有针对性的监管措施，形成全场监管，重点突出。这样，分析农业投入品、农产品生产、运输、流通等供应链全程中的各个危害控制关键点，是提高农产品质量安全监管效率的必然选择。只有准确掌握影响农产品安全的危害因素，并加以预防与控制，才能节约监管成本，提高农产品质量。目前农业投入品的监管重点为：定期或不定期清理整顿农业投入品生产经营主体，加强行政许可监督检查力度，对不符合法定条件的或国家已明令禁止生产的产品证号，要依法注销或撤销；对无证生产经营的单位和个人，要依法严厉查处。在农药监管方面，严厉打击非法生产、销售和使用甲胺磷、六六六等23种禁用高毒农药的违法行为；严厉打击未经依法批准，擅自生产、销售农药的行为；加大农药产品质量和农药标签检查力度，坚决查处生产经营假劣农药、无登记证生产、添加未登记成分、扩大使用范围、一证多用、套证或冒证、标签不符合规定以及肥料产品标称具有农药功能等违法行为。在兽药监管方面，严查无证生产经营兽药、假劣兽药和兽用生物制品的行为；强化对口蹄疫、高致病性禽流感、猪瘟、猪蓝耳病等重大动物疫病疫苗的监管；严厉打击生产经营使用违禁药物和不按规定执行兽药休药期的行为，采取有力措施，取缔国家禁用的兽药及化合物。在饲料和饲料添加剂监管方面，严厉打击生产经营假劣饲料和饲料添加剂、无证生产、包装标签不符合规定等违法行为；严查在饲料加工和养殖环节添加“瘦肉精”、“蛋白精”、莱克多巴胺、孔雀石绿、硝基呋喃等违禁药物和非法添加物。严格农药、兽药、鱼药、肥料、饲料及饲料添加剂等农业投入品的生产和经营准入条件；严格执行已公布的停产、禁用和限用的农业投入品管理办法，严厉打击制售、使用假冒伪劣和禁用农业投入品的违法行为；切实加强对农产品生产基地和销售市场的监督管理。在农产品生产过程中，严厉打击违法违规使用“禁用高毒农药”、“瘦肉精”、孔雀石绿、硝基呋喃、三聚氰胺等违禁药物。检查畜禽养殖环节使用盐酸克伦特罗、莱克多巴胺、禁用兽药和苏丹红等化学物质的行为，重点检查生猪规模养殖场在生猪养殖中是否违法使用了盐酸克伦特罗和莱克多巴胺等禁用药品。尽管农业部公布，2013年全国共出动执法人员310万余人次，检查相关生产经营单位274万家，查处问题5.1万起，在打击违法使用“禁用高毒农药”、“瘦肉精”、孔雀石绿、硝基呋喃、三聚氰胺等违禁药物方面取得显著成效，但仍是今后监管的重点。

创新农产品质量安全监管方法。世界各国都十分重视农产品质量安全监管方法创新，英国农产品质量安全监管机构要求农产品供应链下游企业对其供应商实行“尽职调查”，利用农产品销售商的影响力对上游农产品生产企业的生产经营活动构成制衡，即通过倒逼的方法迫使农产品生产企业提供安全的农产品；欧盟和日本则要求农产品生产全过程建立档案，一旦发现农产质量有问题，可以轻松地追溯到农产品的生产企业与生产地。对转基因食品实行需求拉动型管理，实施强制标签。我国各地农产品质量安全监管部门，在借鉴发达国家的经验基础之上，不断创新监管方法。第一、自律监管手段创新。①建立自诺制度。通过农产品生产经营监管约谈制度、质量信誉考核制度、农产品经营承诺书等方式建立农产品生产经营企业的自诺制度。尤其是农产品经营者向消费者的承诺书，可以作为消费者请求索赔的依据。②建立大中型农产品批发市场自律检测、准入、退出制度；农产品安全跟踪与追溯系统；将不守诚信，严重违反农产品质量安全法律法规的经营者清退出批发市场，永久禁入。③鼓励农产品批发市场、集贸市场、超市与农产品、水产品、畜产品养殖、种植基地及加工包装食品的重点企业实行“场厂挂钩”、“场地挂钩”等协议准入制度。第二、公众参与监督手段创新。公众参与农产品质量安全监督管理有两大作用：其一是监督农产品质量安全监管机关及执法人员严格执法、预防执法腐败；其二是弥补农产品质量安全监管不足。第三、经济监管手段创新。在市场经济条件下，利用经济手段保证农产品质量安全，是指利用税收、利息、价格与财政等手段鼓励农产品生产经营者提供安全的农产品；加大农产品安全监管投资，确保农产品安全检查设备等与农产品安全现状相适应。加大对农产品安全检查设备投资，培训农产品安全监管人员，提高食品安全检测能力。逐步引导农产品生产经营户建立农产品安全生产示范区，对合格示范区实行财政奖励制度，银行优先提供贷款制度，政府大力宣传制度等，鼓励更多的农产品生产经营户加入农产品安全生产区。积极推行举报奖励制度，激励广大民众揭露农产品生产经营违法行为，最大程度地减少假冒伪劣农产品对消费者的危害。

加大对农产品质量安全监管部门不作为与乱作为的惩罚力度。农产品质量安全监管者也是一个典型的经济人，其监管力度大小，是否被俘获，是否尽职尽责与其预期收益有着直接的关系。换句话说，监管者的预期经济利益是决定监管者监管策略选择的重要因素。因此，要保证农产品质量安全，应该适当加大对农产品监管部门消极监管或乱作为的处罚力度，适当增加其工作压力，并对其监管不力造成的农产品质量安全问题承担相应的法律责任。在某种意义上说，科学设置农产品质量安全监管人员的法律责任，对于保证农产质量安全极为重要。

建立有奖举报制度。由于农产品质量安全监管人员与农产品生产经营之间存信息不对称，以及农产品质量安全监管人员的知识有限性与监管费用的有限性，决定了农产品质量安全监管总有缺位的地方，这就是政府监管失灵的具体体现。我国不少学者认为，市场失灵需要政府监管，政府失灵需要市场调节，似乎政府监管与市场调节相辅相成。但本课题组通过实证研究得出不同的结论，即市场失灵需要政府监管，政府失灵需要社会力量补充，弥补政府监管之不足。有奖举报制度是充分发挥社会监督的有效措施之一。这一逻辑关系也证明了十八届三中全决定充分发挥市场调节的决定性作用是科学的。事实上，有奖举报制度具有弥补政府监管不足，对于解决政府监管失灵具有积极的作用，早已被国内外的社会实践所证实。这是因为无论商品经营者还是消费者所掌握的信息都是不完全的，即信息绝对不完全。在商品信息绝对不完全中，商品经营者毕竟比消费者掌握更多的信息，即信息相对不完全。正是因为商品经营者掌握相对较多的信息，消费者掌握相对较少的信息，决定了消费者总是处于劣势地位，且消费者也很难准确判断产品的品质。这样，经营者为了在激烈的市场竞争中立于不败之地，既有制售劣质产品的内在动力，也有制售伪劣商品的外在条件。因此，需要政府监管。而政府监管，存在监管内在动力缺乏与外在压力不足，造成监管不到位；由于监管体制设计不合理与政府监管寻租的冲动并存，造成监管缺位与越位。因此，在现实生活中，政府监管总是越位与不到位并存。另外，政府监管经费有限与监管成本过高并存；监管信息有限与监管者被捕获并存，造成监管力量不足与监管休眠，即监管失灵，一些违法行为不能得到有效制裁。有奖举报制度恰好可以通过挖掘消费者自我保护的内在动力与获取奖励的外在激励，充分发挥其制衡作用。这样既可以解决政府监管不到位的问题，又能节约政府监管成本，减少国家财政支出，还可以培养消费者的正确消费观，监督农产品质量安全监管部门依法监管，杜绝监管缺位。可见，有奖举报制度最适合于政府监管失灵的领域。也正因为这样，国务院食品安全委员办公室要求全国各地制定食品安全违法案件有奖举报办法。

完善农产品质量安全监管法律制度。 农产品市场体系能否充分发挥作用，不仅取决于农产品市场建设，还取决于良好的市场秩序。只有健全完善农产品市场法律法规，才能建立良好的市场秩序，保证农产品市场健康有序地运转。近年来，我国农产品，包括农业投入品流通领域中出现的无证经营、掺杂掺假、偷税漏税等现象都是市场秩序混乱的表现。我国农产品市场所需要的一些法律、法规方面仍存在空白。已出台的相关法律、法规实施细则仍然缺乏，使法律法规出台后缺乏可操作性，降低了法律法规效力。有法不依、执法不严的问题依然存在。必须加强市场法律法规建设，加强市场监管，严格执行市场准入制度、市场竞争规则和市场交易秩序，保证公平竞争、公平交易，保护经营者和消费者合法权益，使农产品市场体系建设规范化、制度化和法制化，不断完善农产品质量安全监管法律制度。目前，农产品质量安全监管亟待完善如下问题。第一，完善有关农产品质量安全监管法律制度。由于《国务院机构改革和职能转变方案》对农产质量安全监管体制进行了较大调整，现行有关法规、规章与该方案相冲突的规定必须及时修改。《农产品质量安全法》与《食品安全安全法》有关食品与食用农产品概念的不协调，造成执法越位与缺位的问题，必须及早解决。第二，健全农产质量安全质量标准体系。技术标准既是农业生产经营企业从事生产经营活动的法律依据，也是农产品质量安全监管部门依法对农产品生产经营企业实施监督检查的法律依据。农产品质量标准空缺或冲突，不仅严重影响农产品生产经营企业依法从事生产经营活动，也破坏执法的统一性，必须引起有关部门的高度重视。目前，我国农产品质量安全标准有国家标准、行业标准与企业标准。由于制定的主体不同，相关企业的利益不同，技术标准出现冲突、不一致的地方时有发生。另外有一些技术标准没有根据我国农业发展实际及时进行修改，有的标龄达10年以上，而西方发达国家一般三五年就要对标准进行修订。因此，我国也应该及时对标准进行修订，彻底清理我国现有技术标准。第三，完善法律责任制度。根据我国农产品质量安全监管与农产品质量安全事件的实际，应该从两个方面建立法律责任机制，其一健全农产品质量安全法律责任制度，增强其可操作性，特别是对有关农产品质量安全的规章与地方法规或规章及时进行修订；第二，加大对违法企业的处罚力度，严肃处理监管人员的渎职违法行为，改变现行法律责任过轻的现状。

（二）从农产品生产者与经营者看农产品质量安全问题及其对策

农产品生产经营者是典型的理性经济人。所谓理性经济人是指，追求利润最大化的市场经济组织或个人。无论是提供农产品的农业企业、农民个人，还是从事农产品运输或销售的企业或个人无一不是千方百计地追求利益最大化，甚至是不择手段地追求利益最大化。正如马克思在资本论中说：一有适当的利润，资本就胆大起来。如果有10％的利润，它就保证到处被使用；有20％的利润，它就活跃起来；有50％的利润，它就铤而走险；有100％的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300％的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。有毒有害的农产品流入消费者的餐桌，除了少数农产品质量安全事件外，无一不是农产品经营者为了获取高额的利润，故意所为。因此，研究农产品生产者或经营者主客观原因，导致农产品质量安全问题是十分必要的。

1、农产品生产者或经营者的主观原因造成农产品质量安全问题

农产品生产者或经营者的主观原因造成农产品质量安全问题，是指农产品生产者或经营者为了追求经济利益，通过使用违禁物质增加农产品的产量或卖相，或者滥用农药、兽药、虚假标示等行为造成的农产品质量安全问题。农产品生产者或经营者的主观原因造成农产品质量安全问题，主要有以下几种情况。

农产品优质优价尚未实现。由于我国农产品市场诚信体系尚未建立，居民收入较低，消费者购买优质农产品的意愿不高等原因，至今仍未真正实现农产品优质优价。有机农产品只在大城市部分超市销售（大部分超市并不销售有机农产品），在县级农产品市场及城市农产品市场销售的农产品几乎是100%的无公害农产品。这一事实充分说明，我国农产品供应者主要通过农产品数量优势获取更多的利润，而不是通过农产品质量获取更多的利润。本课题组的调查数据也充分证明了这一点。在对农户购买农业投入品（化肥、农药、兽药、种子等）最关心什么的问卷调查时，发现农户在购买化肥时，最关心化肥的是效果与价格，分别占被调查农户总数的53.77%和8.36%，对是否有污染几乎不关心；在购买农药时农户最关心农药的是效果与价格，分别占被调查农户总数的64.92%与29.84%，只有0.9%的农户愿意购买毒性低安全性好的农药；在购买兽药时农户最关心的是效果与价格，分别占到被调查农户的66.02%与30.84%；在购买种子时农户最关心产量与价格，分别占到被调查农户的66.32%与24.94%；在购买饲料时农户最关心的是效果与价格，分别占被调查农户的63.22%与25.83%。这些数据充分说明，我国农户主要是通过增加农产品数量获取更多的收入，而不是通过农产品质量获取更多的收入。农户过度关心农产品生产数量，漠视农产品质量，将严重影响提供安全的农产品。在农产品数量优势与卖相优势的情况下，农产品生产者在购买农业生产投入品，优先选择能增加产量或增强卖相的投入品，而很少考虑投入品是否是违禁物品，以及放任这种有毒有害的农产品流入市场。

农产品交易市场信息不对称。如前所述，农产品具有信任品、经验品与搜寻品的依次递减的特征。在农产品交易中，农产品提供者掌握的农产品质量信息比农产品消费者多。这样，农产品提供者为了追求高额的利润，便可以利用其所掌握的农产品质量信息优势，欺骗农产品消费者。因此，农产品提供者具有农产品质量信息的优势，给其获取“非法利润”创造了客观上的可能性。但这种客观的可能性要变成现实，还要取决于两个方面：其一是取决于农产品提供者的主观意志。即使农产品提供者掌握更多的农产品质量信息，但他诚实守信，依法经营，从不利用其信息优势欺诈消费者，他就不可能获取“非法利润”。而只有那些利益熏心的农产品供给者才利用信息优势，欺诈农产品消费者。其二是农产品质量安全监管法律体系尚未建立，存在无法可依，或有法不依、执法不严，违法不究。只有农产品的供给者的主观愿望与无法可依或有法不依，执法不严，违法不究结合在一起，才可能出现农产品供给者欺诈农产品消费者的情况。我国农产品质量安全监管法律法规，尤其是技术法规虽然还不完善，但基本法律制度已经建立，不存在无法可依的情况。因此，农产品供给者欺诈农产品消费者的客观因素主要是有法不依、执法不严，违法不究。当然也有处罚力度小等原因，但这些不是主要原因。

2、农产品生产者或经营者的客观原因造成农产品质量安全问题

农产品生产者或经营者的客观原因造成农产品质量安全问题，是指因农产品生产者或经营者非故意的生产经营行为造成的农产品质量安全问题。

农业从业人员文化水平低，影响农产品质量安全。农产品生产从业人员文化水平低，影响农产品安全生产。我国农村从业人员53,685.44万人，普遍文化水平低。据杨子刚等对吉林省305个农户调查，从教育程度上看，从未上过学的人数占被访总人数的7.21%，高中以上学历占总人数的8.20%，中小学文化水平占总人数的84.59%，这说明农户的整体文化水平普遍偏低，也就意味着农户对新生事物的接受能力差，掌握农业生产知识的速度慢，不能用发展的眼光看待农业生产，这将严重影响农产品安全生产。

农户缺乏农产品安全生产知识，影响农产品质量安全。农户缺乏农产品安全生产知识，影响农产品安全生产。本课题组主要从农户是否了解、是否关注食品质量安全知识，以及是否接受过关于农产品质量安全知识的培训等方面进行调查，具体调查结果如下：在被访农户中非常了解农产品质量安全知识的农户不到10%，仍有5%的农户一点都不了解这方面的知识，75%的农户知道一些农产品质量安全方面的知识；当问到是否关注食品质量安全知识时，只有22.62%的农户表示非常关注，4.26%的农户表示不关注；在调查中，本课题组还发现近90%的农户没有接受过食品质量安全方面的专业训练。这些数据反应出农户对农产品质量安全问题不够重视，相关基础知识欠缺。

农户缺乏农药兽药使用知识，影响农产品安全生产。兽药的休药期也叫消除期，是指畜禽最后一次用药到该畜禽许可屠宰或其产品（乳、蛋）许可上市的间隔时间。休药期是依据药物在动物体内的消除规律确定的。休药期随动物种属、药物种类、制剂形式、用药剂量、给药途径及组织中的分布情况等不同而有差异。经过休药期，暂时残留在动物体内的药物被分解至完全消失或对人体无害的浓度。不遵守休药期规定，会造成药物在动物体内大量蓄积，产品中的残留药物超标，或出现不应有的残留药物，对人体造成潜在的危害：一是致畸、致突变和致癌作用；二是激素（样）作用；三是过敏反应；四是环境污染。兽药的休药期根据兽药的种类不同，其休药期从0---60天不等，比如硝碘酚腈休药期为60天，左旋咪唑休药期为28天等。农药的安全间隔期，是指最后一次施药至收获农作物前的时期，即自喷药到残留量降至允许残留量所需的时间。在农业生产中，最后一次喷药与收获之间的时间必须大于安全间隔期，不允许在安全间隔期内收获作物。不遵守安全间隔期，农药就会蓄积在粮食、果菜等就植物内，造成农药残留超标，危害人体健康。因此，了解作物的安全间隔期对保证粮食、果蔬的食用安全有重要意义。不同的农药喷洒在同一种植物的间隔期是不同的。比如40％乐果乳油、10％三氯苯醚菊酯乳油、50％多菌灵可湿性粉剂、灭幼脲悬浮剂、25％氯环三唑乳油、25％除虫脲可湿性粉剂、70％甲基硫菌灵可湿性粉剂喷洒在小麦田间，其间隔期分别是10天、7天、20天、15天、28天、21天与30天。由于兽药的休药期与农药的安全间隔期在保障农产品质量安全中具有极其重要的作用，国家历来十分重视休药期与间隔期的管理。但本课题组在问卷调查中发现，65.01%的农户在购买农药或兽药时阅读用药说明，68.23%的户农户关注用药效果，48.15%的农户关注价格，68.85%的农户不知道休药期与间隔期，85.30的农户不能正确回答常用农药与兽药的间隔期与休药期，90.58%的农户不按照间隔期或休药期进行采摘或屠宰。这些调查数据充分说明，农户缺乏对农药安全间隔期与兽药休药期的相关知识，及不遵守休药期与间隔期是农药、兽药残留超标的重要原因之一。

3.解决之对策

加大对农产品生产经营者违法行为力度。农产质量具有隐蔽性的特点，决定了农产品生产经营者处于农产品信息优势地位。根据“人之初，性本恶”监管理念。农产品生经营者为了在激烈的市场竞争中，获取更多的交易机会，增加其收入，不利用其信息优势欺诈农产品消费者是罕见的。如果政府既不矫正农产品生产经营者与农产品消费者之间的信息不对称，又不加大对欺诈农产品消费者的行为处罚力度，就会激励农产品生产经营者的机会主义行为。其结果是劣币驱逐良币，农产品的质量越来越低，社会危害性越来越大，将严重损害政府的信誉。农产品生产经营者是否积极执行农产品质量安全标准,是否向市场提供优质安全的农产品，与其经济利益(收入、成本、违法行为被发现的概率和罚款)预期有着密切的关系。当其生产销售有毒有害农产品获得的受益大于处罚成本时，就会选择生产销售不安全农产品，反之，就会选择生产销售安全的农产品。因此，农产品生产经营者是否积极执行农产品质量安全标准，是否向社会提供优质安全的农产品取决于违法成本与违法受益的预期。因此,要达到生产经营者积极执行农产品质量安全标准,保证农产品质量安全，第一矫正农产品生产经营者与农产品消费者之间的信息不对称，由市场调节农产品质量安全(矫正信息不对称见后部分）。第二是加大对生产销售有毒有害农产品的生产经营者的处罚力度。但不是二选一，而是两者同时并用。

建立优质优价制度。上世纪90年代初，我国开始发展有机食品，1994年我国成立第一个有机食品认证机构，即国家环保局南京环境科学研究所有机食品发展中心，但直到2002年有机蔬菜才进入大型超市。20世纪90年代中，我国又提出绿色食品的概念，并制定了相应的标准。2001年农业部提出“无公害食品行动计划”，同时制定了《无公害农产品产地环境》、《无公害产品安全要求》和具体到每种产品如黄瓜、小麦、水稻等的生产标准，从2003年开始实施无公害农产品认证。这说明我国的农产品根据其品质不同，分为无公害农产品、绿色食品与有机食品，在农产品交易市场上应该实行优质优价。但事实是，我国农产品交易市场劣币驱走良币的现象十分突出，优质优价难以体现。就有机食品而言，目前市场上有两类虚假有机食品到处可见，一类是“假有机”食品，另一类是已经认证的“伪有机”食品。前者是指是未经权威机构认证便贴上了有机标签，这种假冒的有机食品在2012年7月1日《有机产品认证实施规则》施后行有所收敛。因为，该规则规定所有的有机食品上市时，最小的独立包装上除了贴有机认证标签、认证单位等之外，还要贴有机追溯码。李鬼少了，李逵问题依然严峻。本课题组调查发现，认证机构发证后，每年最多到产地检查两次，有些企业在幼苗的时候喷洒农药，检测的时候就很难查出来。另外，市场上还有假有机蔬菜等。后者是指，“假认证，乱发证”，“花钱买认证”等情况。这主要是我国有机食品认证机构背景的复杂性所造成的。目前我国有30家有机食品认证机构，其中23家从事国际认证，既有农业部、环保部等政府背景的、也有挂靠在名牌大学旗下的，还有国外背景的，既有国家事业单位，也有民营企业。虽然国家规定的标准很严格，但是不同的机构、不同的检查员，在对有机食品认证时，具体执行标准时差异性很大，导致认证活动混乱，引起了社会对有机认证有效性和公信力产生质疑。本课题组在山西稷山调研时，当问及农民销售用无污染的草饲养的兔子与用饲料饲养的兔子售价时，他们回答价格没有什么区别。这充分说明优质不优价。部分农民之所以用草饲养兔子，其主要原因是认为自己利用业余时间割草，没有成本，用饲料饲养“成本高”。国外则不同，认证机构严格依法认证，尤其是后续检查到位，打击力度大，农产品优质优价，极大地激励了农场生产优质农产品。2001年德国有机食品消费市场占欧洲销售值达到40多亿欧元，法国、英国、荷兰、瑞士、丹麦、意大利等国家也是有机食品的消费大国。但由于各国消费习惯不同，欧洲各国消费的有机食品各不相同。如法国有机食品市场谷物占42%、水果/蔬菜占25%、酒占2%、肉禽类占3%；而英国水果/蔬菜占54%、谷物占14%、奶制品占7%；在丹麦奶制品占45%、水果/蔬菜占17%。与六年之前相比，2012年德国人购买的有机食品量增长了30%。如今，德国人在有机食物方面每年大约花费70亿欧元，人均消费额约为73.6欧元。德国用于种植有机作物的土地面积从2000-2012年间翻了一番，但德国本土生产的有机蔬菜和水果远不能满足其市场需求，每年都从奥地利、以色列和埃及等进口有大量的有机食品。因此，我国要实行农产品优质优价，必须严抓“三品一标”工作，并将其视为维护我国农产品质量安全大局，推进现代农业建设的需要。目前要把好四个关口：把好入门关；把好质量检测关；把好现场检查关；把好材料审查关。只有农产品生产经营者真正体会到,只有生产经营质量安全的农产品才能够获得一定的收入,且一旦生产不安全的农产品就将失去这些收入时,才具有提供高质量农产品的积极性，才能生产优质的农产品。

宣传普及农产品安全生产知识。众所周知，毛泽东主席曾经说过“没有文化的军队是愚蠢的军队，而愚蠢的军队是不能战胜敌人的。”同理，农户不懂生产安全农产品的科学知识，也生产不出安全的农产品。因此，目前农户在农业生产中滥用农药、兽药、植物生长调节剂、瘦肉精等除了追求经济利益外，也存在不懂农药、兽药等农业投入品的相关知识而造成的农产品质量安全事件。因此，宣传普及农产品安全生产知识就是保证农产品质量安全不可缺少措施之一。关于如何开展农产品质量安全生产知识，在农业部的部署下，全国各地进行了各种尝试，创造了各种宣传方式。但本课题组在调研时发现，农户认可的最有效的农产品质量安全宣传方式有如下几种。

第一、开展农产品质量安全科技下乡活动。结合当地农产品安全生产实际，根据农产品生产阶段，有针对性地向农户宣传农产品安全生产知识，特别是如何科学施肥、用药等。这种变农产品质量安全监管为农户农产品生产服务的“监管方式”，最受农户欢迎。比如，浙江某县根据乡镇农产品质量安全监管能力建设，组织农产品质量安全专家组、农产品质量安全监管机构、农技推广人员和农业执法人员，重点在蔬菜、水果、茶叶、畜产品的关键农时季节，深入田间地头，根据实际生产条件，有针对性地进行标准化安全生产技术指导，普及农资识假辨假常识，把质量安全科技知识和法律法规宣传到户，保障农产品质量安全，非常受种植户欢迎。本课题组在山西稷山荆平村调研时，农民们一听到村广播站广播，镇政府聘请山西农学院教授来村讲授葡萄安全生产知识及如何防治病虫害，不少农民们会提前赶到会议室，抢占前排座位，将整个会议室挤得水泄不通，而且每个农民似乎都有问不完的问题，但遗憾的是农民抱怨这样的讲授太少了。这充分说明农民们渴望农产品安全生产知识，希望政府有关部门采取各种形式满足农民对农产品安全生产的知识。

第二、利用社会媒体宣传农产品质量安全法及农产品安全生产知识。充分利用当地的电视台、广播电台、报纸、网络等公共媒体宣传农产质量安全法及农产品生产科普知识，也深受农民欢迎。目前全国各省自治区直辖市都建立农业信息网，广泛开展以《食品安全法》、《农产品质量安全法》为主要内容的宣传，同时发布相关农产品安全生产的科普知识，增强社会各界对农产品质量安全的认识。但问题是我国农产品具有品种多、种类丰富，各地种植养殖品种差异大的特点，省级电视台与农业信息网针对性差，具有一定的局限性。因此，应该充分发挥市县电视台、广播电台、报纸、网络的作用，结合当地实际，结合当前农产品生产的环节，有针对性地宣传农产品安全生产知识及农产品质量安全法，确实解决农民在农产品生产中遇到实际问题，这样的农产品质量安全法宣传及农产品安全生产知识的普及，可能更加有效。

第三、建立农产品安全生产咨询站。在各县、乡镇建立农产品安全生产知识咨询服务站，方便农民咨询农产品种植养殖过程遇到的实际问题，但目前由于编制与咨询人员的知识的局限性，在乡镇建立咨询站有一定的难度，但在县级政府建立咨询站应该没有任何问题。另外，可以鼓励农业大学与农村对接，建立咨询服务站，政府给予相应的经济补贴。

第四、开展农产品质量安全专业知识培训。一是培训农产品质量安全监管人员，提升他们的执法素质与农产品安全生产科技知识。根据农产品质量安全监管、检测和过程控制等情况，强化县、乡镇农产品质量安全监管员、县检测人员等相关人员的专业知识培训。推行考核认可，实施持证上岗，全面提升基层农产品质量监管人员的监管能力、检测水平和技术应用能力。二是培训农产品生产经营人员，提升他们的从业素质。对农业从人员的培训，主要是利用各种形式，深入田间地头培训他们农业生产科普知识。当前主要培训农业从业人员科学种植养殖技术、规范农药、兽药等农业投入品使用，讲授各种农药使用方法及间隔期，各种兽药休药期等知识。通过农（牧）民、农民专业合作社、农业生产经营企业等推广农产品科学生产的专业知识，推进科学种植养殖，从源头上保障农产品质量安全。有条件的地方政府可以就农业生产标准化技术、农业生产病虫害防治技术、农业行政执法、农产品质量安全监管等内容聘请专家对当地所有相关工作人员进行专题辅导。

第五、其他农产品安全生产知识宣传活动。诸如举办现场宣传咨询活动。利用乡村农贸集会时间，到多个乡镇村群众比较集中的地点，采取现场咨询、板块展示宣传、张贴海报标语、印发科普读物等方式，向群众宣传《食品安全法》、《农产品质量安全法》等法律、法规知识，普及农产品质量安全知识、辨别假冒伪劣农产品知识等。举办农产品安全生产周或月，通过共出动宣传车，张贴宣传标语、印发科普资料等方式宣传农产品安全知识与《农产品质量安全法》。

（三）从农产品消费者的消费行为看农产品质量安全问题及其对策

经济学原理告诉我们，“没有需求就没有供应”。正如姚明在一则公益广告中所说：“没有买卖就没有杀戮”一样，解决农产品质量安全问题最需要的是农产品消费者拒绝购买不符合国家食品安全标准的农产品。农产品消费者的消费行为导致农产品质量安全问题，也与农产品消费者的主观原因与客观原因不无关系。

1.农产品消费者主观原因造成的农产品质量安全问题

从理论上讲，农产品消费者都十分珍惜自己的生命健康，都会拒绝消费存在安全隐患的农产品。但在现实生活中，农产品消费者因不良的消费习惯（实际是缺少农产品安全知识），或者基于不科学的农产品质量安全知识，助长有毒有害农产品的供应普遍存在。

在激烈竞争的农产品市场上，农产品消费者的消费观念对具有搜寻特性农产品产生直接影响。健康的消费观念引导农产品供给者提供安全的农产品，不健康的消费观念引导农产品供给者提供不安全的农产品。农产品消费者，尤其是城市农产品消费者具有很多不健康的消费习惯，其中之一是看重农产品的卖相，比如在调味品消费方面，辣椒粉、花椒、生姜等购买颜色鲜艳的；在蔬菜消费方面，西红柿、黄瓜等购买带花或带叶的；在水果消费方面，西瓜、草莓、枇杷等购买个头大的；在肉食消费方面，越瘦越好卖等等。这些不良的消费习惯导致农产品生产经营者滥用保鲜剂、防腐剂、添加剂等，造成农产品质量安全隐患。

2.农产品消费者客观原因造成的农产品质量安全问题

农产品消费者客观原因造成的农产品质量安全问题，是指因信息不对称导致农产品消费者上当受骗的情况。

农产品质量安全问题的直接表现就是消费者消费了低质量、不安全的农产品，导致其身体健康和生命安全受到短期或长期影响。因此，农产品消费者如果能够严把好农产品质量关，不去消费不安全农产品，农产品质量安全问题便不会产生。但问题是，农产品的信用品特征，决定了农产品消费者与农产品供应者之间存在着严重的信息不对称。农产品生产经营者处于信息优势地位，农产品消费者处于信息劣势地位。由于，我国农产品质量安全监管法律不完善，执法不严、违法不究时有发生。这又给农产品生产经营者利用其信息优势，产生道德风险提供了客观上的可能。因此，农产品供应者不仅可以通过各种媒体宣传对其销售的优质农产品进行夸大宣传，甚至千方百计隐瞒劣质农产品或有毒有害农产品的真实信息，导致农产品消费者在毫不知情的情况下，食用了有毒有害的农产品非常普遍。本课题组在河南南阳进行调研的结论，也证明了这一点。当询问农民如何处理发霉变质的麦子、玉米时，有58.30%的农民回答出售，有30.5的农民回答作饲料。在我们调查时有一个农民“自豪”地告诉我们，他曾将一死猪仔当作活猪卖给他人，他们从来不吃卖给城里人的蔬菜。

3.解决之对策

改变农产品消费者不健康的消费习惯。农产品消费者的不健康消费习惯，是其不懂农产品安全知识，或者基于前人的消费习惯形成的。因此，改变农产品消费者不健康消费习惯，必须从宣传农产品质量安全知识入手，让他们学会如何识别不安全的农产品。政府可以利用电视台、广播、报纸、网络等多种媒体，普及农产品安全知识，教会农产品消费者如何识别有毒有害的农产品，也可以补贴出版农产品安全消费指南，免费发送到各家各户，强化农产品消费者的安全意识，提高他们识别有毒有害农产品的能力。美国、日本等发达国家就是通过普及消费者安全消费知识，迫使农产品生产经营者提供安全优质的农产品。因为农产品生产经营者非常清楚，提供不安全的农产品或有毒有害的农产品，一旦被农产品消费者识别出来，他们将无生存之空间。美国农业部与食品药品局，都在其官方网站为消费者提供咨询服务，不仅可以查询农产品质量安全信息，也可以咨询安全消费知识，深受消费者欢迎。另外，美国将每年9月确定为全国食品安全教育月，以加强对食品服务人员的食品安全训练和公众正确处理食品的教育，并建立了全国食品安全信息网络，向公众提供食品安全信息，从而提高了公众的食品安全意识，减少了食品安全事故的出现。我国可以借鉴这些国家的成功经验，开展具有中国特色、适合我国国情的农产品安全消费知识宣传，不断提高农产品消费者识别不安全农产品的能力。

矫正农产品消费者与农产品销售商的信息不对称。从农业投入品交易，到农产品生产、流通、消费，整个农产品供应链的上游所掌握的信息总比供应链的下游掌握的信息多。农业投入品的生产销售者总比农业投入品的使用者掌握更多有关农业投入品品质的信息，农产品生产者总比农产品消费者掌握更多有关农产品品质的信息。由于农产品生产经营者与农产品消费者之间存在信息不对称，无法通过市场调节得到矫正。换言之，这意味着市场本身无法通过自发调节实现经营者和消费者、经营者和经营者间的对等博弈。这种市场调节机制失灵的现象，只有通过政府监管才能得到矫正。因此，西方国家十分重视规制信息不对称问题，通过及时向公众公布农产品质量安全信息，保护公众的知情权等方式矫正农产品生产经营者与农产品消费者之间的信息不对称问题。如英国《1999年食品标准法》就规定食品标准局对其检测所获得的任何信息，除依法不得公开的外，均要求向公众公布；同时，还可以就有关食品安全问题向公众提供建议。这种制度不仅有效地保护了公众的生命健康，而且在客观上也导致了违法者商誉下降，使其产品难以销售，在某种意义上，也不失为对违法者惩罚的另一种形式。根据我国的实际情况，本课题认为政府在矫正信息不对称时，可以采取如下措施：

第一，严格执行“三品一标”制度，增加检查力度与频率，确保“三品一标”农产品货真价实，同时加大打击假冒“三品一标”农产品力度，让“李鬼”无藏身之地。为了保证无公害农产品、绿色食品、有机食品、地理标志农产品货真价实，解决信息不对称问题。首先，从源头保证“三品一标”产品符合国家标准。检查获证企业是否按质量控制措施和生产技术规程进行生产管理；检查加工原辅料来源是否受控；农药、肥料等投入品贮藏是否有专人管理，是否有出入库记录；产品包装和标识是否有违法违规行为；标志管理是否严格规范；检查产地环境质量状况是否符合种植养殖的标准；病虫害的发生、防治等生产过程是否记录清晰；是否建立了产品生产、销售记录档案；产品的采收是否符合农药安全间隔期或休药期的要求。其次，加强流通领域农产品检查力度，防范假冒伪劣农产品从流通领域进入消费领域。重点对农贸市场和大型超市等销售的“三品一标”产品进行跟踪检查；检查“三品一标”标志使用情况和假冒行为，发现标志使用不规范的产品、过期使用标志或超范围使用标志产品和假冒产品，必须严格依法进行处罚；同时，根据检查情况，对超市、市场等经营单位负责人开展“三品一标”知识培训，引导经营单位建立查标验证制度，把好市场准入关。再次，建立无公害农产品、绿色食品、有机食品追溯制度，方便消费者查阅追溯信息，有效防范假冒产品的出现。农产品质量安全可追溯体系通过记录管理、标识管理、查询管理，为消费者提供反向查询和追溯，建立农产品从生产加工到消费的信息平台。通过记录管理、标识管理、信用管理、查询管理，可规范农产品供应链上各主体的行为，使其记载信息真实完整，并可以为农产品监管部门提供从上而下的信息追踪和从下而上的信息追溯平台，提高农产品质量安全监管部门的监管效率和效果。可追溯系统必须坚持对整个信息链条的严格管理，任何一个环节和节点都不能出现任何失误。因为何一个环节和节点出现了问题，都会造成整个食品供应链条的信息中断，都会严重影响到农产品信息追踪与追溯的效果。最后，加大对假冒伪劣“三品一标”农产品的处罚力度。现在假冒伪劣“三品一标”农产品比较猖獗，尤其产地标志，本课题组在上海调研时发现，个别农产品批发商可以为销售商提供任何品牌的大米与食用油，想要什么包装都可以。之所以这样，是因为监管力量不足与监管不到位，处罚力度过轻所致。因此，必须加大打击假冒伪劣“三品一标”农产品的力度，修改相关法律法规增加处罚力度，使假冒伪劣“三品一标”农产品的经营者承担更多的违法成本。

第二，规范农产品标签行为，加大虚假表示的处罚力度。农产品标签是指在农产品包装容器上或附于农产品包装容器的附签、吊牌、文字、图形符号及一切说明物。农产品标签有三大作用：第一，可以让消费者了解更多的农产品信息，有助于消费者选购农产品，同时也是维护消费者权益重要法律依据；第二，可以帮助农产品生产经营者宣传自己的产品，扩大产品销路，同时加强对下游农产品经营者的监管，还可以迫使上游农产品经营者提供更多的信息，保证原材料的质量，保证进货质量；第三，是农产品质量安全监管部门实施监管的重要法律依据。标签标示真实合法，既可以解决下游经营者与上游经营者之间的信息不对称问题，也可以解决消费者与经营者之间的信息不对称问题，还可以在一定程度上解决农产品监管部门与农产品经营者之前的信息不对称问题。针对目前我国农产品标签存在的问题，监管部门应该加大对农贸市场、大型超市等农产品交易场所的监管力度与抽检频率，严查标签标识不规范行为，重点监管农产品产地标注虚假，标签内容不真实、不全面，标签表述不规范，标签字体大小不规范等。

第三，规范农产品广告宣传行为，杜绝虚假农产品广告。广告是当今社会传递信息的一种主要手段，每天向人们传递着各种各样的信息。农产品广告就是让更多的农产品消费者了解到农产品的真实品质，让农产品消费者了解到更多的农产品信息，矫正消费者与农产品供给者之间的信息不对称。不仅可以保护农产品消费者的知情权，还可以防范“劣币驱逐良币”。虚假农产品广告是指农产品广告提供的信息不完整、内容不全面、信息模糊不清、语言模凌两可、内容不真实，诱导消费者购买的违法行为。因此，打击虚假广告就成成为矫正农产品经营者与农产品消费者信息不对称的主要手段之一。农产品广告监管部门要加大虚假农产品广告的监管力度，加强提高虚假广告违法成本是治本之策。首先，严厉惩罚虚假违法广告主、广告经营者、广告发布者的法律责任；其次，建议立法规定虚假广告代言人的法律责任。虽然《广告法》规定了广告主、广告经营者、广告发布者的法律责任，但《食品安全法》却规定了广告代言人的法律责任，有关农产品广告的法律法规也应该借鉴《食品安全法》的规定，明确规定农产品广告代言人代言虚假农产品广告的法律责任。

第四，建立政府为主导的农产品质量信息平台，及时发布农产品质量安全信息。农产品质量信息平台主要包括农产品质量安全信息发布体系、风险收集和交流体系、信息咨询服务体系。其主要功能是完成农产品产地环境、农业投入品使用、农产品生产、加工、运输、储藏、消费等从“田间”到“餐桌”各个环节的信息收集、加工、传递、反馈与利用，以及农产品质量安全风险信息的收集、交流和农产品质量安全信息的咨询服务，并依法发布农产品种植、养殖、生产加工、运输、贮存、销售、检验检疫等过程中的各种监督检查的结果，公布农产品品质抽查结果，发布农产品产地环境信息、农业投入品信息等。因此，农产品质量安全信息平台的建立与完善，对于缓解农产品生产、流通、消费、监管各环节之间的信息不对称有重大的意义。

综述所述，下游农产品经营者在获得上游农产品经营者提供的农产品质量存在安全隐患，而不会冒着承担严厉法律责任的风险去购销这样的农产品。特别是农产品消费者充分获得农产品质量安全信息后，不会拿自己的生命健康做赌注购买有毒有害的农产品，这就倒逼农产品生产经营者提供优质安全的农产品。因此，农产品品质信息是否对称，是充分发挥市场调节作用的前提或基础。

四、上海市农产品质量安全监管存在的问题及其对策

（一）上海市农产品质量安全监管体制存在的问题及其对策

1.监管体制冲突及其对策

监管体制冲突是指，上海市的农产品质量安全监管体制与国家农产品监管体制的冲突。根据《上海市食用农产品安全监管暂行办法》以及其他有关规定，上海市农产品质量安全监管体制采取以农业行政主管部门为主，多部门联合监管的模式。即市农业委员会负责食用农产品生产基地的规划和组织建设，种子（种畜、种禽）、肥料、农药、兽药、饲料、饲料添加剂等生产、经营、使用的监督管理，畜禽及其产品防疫、检疫的监督；市商业委员会负责本市家畜屠宰与活禽交易市场监管；市工商行政管理部门负责农产品流通监管工作。

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》规定，为加强食品药品监督管理，提高食品药品安全质量水平，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。可见，国家已经对食品安全监管体制做了较大调整，上海市农产监管体制已经不适应国家发展的需要，与其发生相冲突，必须重新调整农产品质量安全监管机构的职能。否则上海市的农产品质量安全监管体制与国家的农产品质量安全监管体制不协调，很难形成农产质量安全监管全国一盘棋。

第一，调整农产品监管部门的职能。在农产品质量安全监管职能调整方面，应该严格按照2013年《国务院机构改革和职能转变方案》，调整各监管机构之间的职责划分，建立以农委为主，其他部门配合的农产品质量安全监管体制。将市商委承担的农产品质量安全监管职责划分给农委，并在此基础上，协调市食品药品监管局与市工市局在农产品质量安全监管中的职责，做到监管到位与不缺位。

第二，修改相关地方性法规与规章。根据2013年《国务院机构改革和职能转变方案》，目前急需要修改的有：《上海市食用农产品安全监管暂行办法》、《上海市活禽交易管理办法》、《上海市植物检疫实施办法》、《上海市农药经营使用管理规定》、《上海市畜禽养殖管理办法》、《上海市农药经营使用管理规定》、《上海市畜禽污染防治暂行规定》、《上海市家畜屠宰管理规定》等。

2.农产品监管部门职责划分问题

目前，全国各地都在根据2013年《国务院机构改革和职能转变方案》的规定，对食品安全监管部门的职责进行较大调整，但仍然可能出现监管越位与监管缺位问题。其中一个主要原因是食品安全监管部门对食用农产品与食品概念的理解不同。因为如果是食用农产品就归农业主管部门监管；如果是食品就归食品药品监管部门监管。但在实践中有时食用农产品与食品的区分并非容易，比如烤红薯是食品还是食用农产品，这就不易区别，就可能产生监管交叉与空白。有时虽然很容易识别，但也可能产生监管缺位的问题，比如水果零售商店，归农业部门监管还是工商部门监管，有关规定并不清楚。另外大型超市既销售一般生活用品，也销售蔬菜、水果等食用农产品，还销售预包装食品，这样的综合超市，是由一个主管部门监管，还是按照不同种类的商品实施分类监管等等，这些问题都是亟须解决。

（二）影响上海农产品质量安全的原因分析及其对策

1.影响上海本地农产品质量安全原因分析及其对策

影响上海本地农产品质量安全的原因与其他地方不同，滥用“禁用的高毒农药”、滥用兽药、瘦肉精、孔雀石绿、硝基呋喃、三聚氰胺等违禁药物行为，是全国影响农产品质量安全普遍存在的问题。但上海市通过对高效低毒低残留农药实行实物补贴，建设上海市农产品质量安全监管示范镇（2013年首批建设47个）、2008年开始 实施“农超对接”（如农工商超市）等方法，在很大程度上控制了本地农产品的农药残留超标等问题。目前上海市农产品质量安全隐患主要是耕地污染与灌溉用水污染严重。虽然迄今为止，上海市政府并没有公布土壤污染与灌溉用水污染的分布情况，但课题组依据上海是一个在旧工业城区建设起来的现代化城市的实际，根据国际公认的环境库兹涅茨曲线推算，以及2013年12月新华网公布长三角地区为污染的重点区域，高毒农药已禁用了近20多年，土壤中的残留量应该大大降低，但实际检出率仍很高的事实（广州菜地土壤中六六六的检出率为99%，ddt检出率高达100%；太湖流域农田土壤中六六六、ddt检出率均高达100%，一些地区最高残留量仍在1mg/kg以上）的事实等，认为上海市农产品质量安全隐患主要是土壤污染与灌溉用污染，主要污染来源是工业污染和农业污染，主要污染类型是重金属污染和有机物污染。如何对工业污染、农业污染与生活垃圾污染成为监管的难题。

根据发达国家治理农产品生产环境污染的经验教训，首先是立法当头，完善相关制度，诸如美国《清洁水法》对地表水农业面源污染防治设专章进行规定；欧盟《关于保护水资源免受来自农业源硝酸盐污染的91/676/eec指令》（简称《硝酸盐指令》）和2000年《欧盟水框架指令》对农业灌溉用水也作了具体规定；西班牙2004年启动了《国家灌溉计划》等，发达国家在治理工业污染与农业污染方面的经验教训告诉我们，治理农产品生产环境污染必须坚持预防为主，防治结合的理念，决不能走先污染后治理的老路。

我国《水污染防治法》、《环境保护法》等相关法律也将“预防为主，防治结合，综合治理”作为一般原则确定下来，有鉴于此，并结合国外相关立法，本课题组认为上海市治理工业污染与农业污染方面应该采取如下措施：

坚持防与治相结合的治理道路，即预防发生新的工业污染、农业污染与生活垃圾污染；治理已经发生的工业污染、农业污染与生活垃圾污染。同时坚持“源头控制”、“全过程预防”和“清洁生产”，末端监管的理念。

变事后监管为事前预防与现行规划相结合。加大农业投入品的监管，包括农药、兽药、饲料添加剂、农膜等。合理规划种植养殖区域，最大限度地防止新的污染发生。

建立农业环境保护补贴制度，激励农产品生产企业与农户清洁生产，保护环境。众所周知，“单纯的监督机制绝对不是保护环境的好方法，因为严格的监管往往意味着人们要付出沉重的代价去遵守法律，这多半是不得民心的。只有引入经济激励机制，人们才从遵守法律的行为中获得好处，最终达到保护环境的效果。”[4]农业环境补贴就是一种正向激励方式。由于农业环境补贴的额度与环境保护投入相关，在利益驱动下农民可以自觉地把环保理念贯穿于农业生产中，做到环保生产和清洁经营。环境补贴的实施必须依照一定的标准，这个标准可以是良好农业规范（gap）认证等。

建立农产品产地污染总量控制计划。我国污染物总量控制制度源于 1986 年国务院环境保护委员会发布的《关于防治水污染技术政策的规定》，该规定提出“逐步实行污染物总量控制制度”的理念。上海可以借鉴这一制度的立法理念，建立上海市农业污染、工业污染与生活污染总量控制计划，并逐年减少污染总量，对于完成污染总量控制任务的企业给予一定的物质奖励，对于没有完成污染物总量控制的企业予以处罚。

建立农产品产地污染监测系统。农产品产地污染治理是一个世界性的难题，难点首先在污染源的监测上，因此，上海应该在力所能及的基础之上建立农产品产地污染监测系统，科学计算农产品生产环境污染情况，为科学规划农产品生产区域提供依据。

2.影响进沪农产品质量安全原因分析及其对策

上海种植养殖的农场产品不仅不能完全满足自己的需求，而且对外依赖性越来越强。目前上海粮食自给率不到20%，绿叶蔬菜不到80%，生猪自给率不到25%，鲜奶自给率不到55%，肉禽自给率不到50%，鲜蛋自给率不到20%，养殖水产品自给率不到30%。随着商业或工业用地的增加，耕地还会继续减少，进沪农产品的数量会愈来愈多，据统计2011年上海种植绿叶蔬菜大约508214亩地，2012年绿叶蔬菜种植503341亩，减少近5000亩。如何对进沪农产品进行科学快速检测，倒逼农产品供应地加强监管就成为上海农产品安全监管的重点难点问题。本课题组在调查中发现，进沪农产品质量安全问题主要表现在以下几个方面：第一，农产品农药兽药残留超标；第二，农产品外包装虚假标示；第三，制假售假；第四，“三品一标”执法不严。针对这种现状，农产品质量安全监管部门可以采取以下措施确保进沪农产品质量安全，

第一，加大对农产品批发市场的监管力度。2013年上海市规模农产品批发市场51个，年批发交易粮食、肉类、禽蛋、水产品、蔬菜、水果等各类食用农产品1533万吨左右，占全市消费总量约70%。同时，进沪农产品90%以上是通过农产品批发市场进行交易。因此，要保证进沪农产品质量安全，必须加强农产品批发市场监管力度，增加抽检次数。监管好农产品批发市场就能保证90%的进沪农产品质量安全。由于我国农产品主要来自于农户，没有形成规模化经营，这样在抽检时可能发生被抽检农户的农产品质量符合国家标准，而其他大多数农户的农产品不符合国家标准，或者相反。因此，在这种分散经营，没有形成规模化经营的情况下，抽查结果很难代表农产质量安全的总体水平。但找不到其他较好的替代办法之前，加强农产品市场监管力度，增加抽检频率仍是保证进沪农产品质量安全的主要措施之一。

第二，建立红黑名单制度。红黑名单是指，政府农产品主管部门定期或不定期对农产质量进行抽查检测，定期向社会公布其抽查结果，让合格农产品经营者获得更多的交易机会，让不合格农产品经营者失去交易机会，迫使其提供安全的农产品。同时鼓励消费者与其他社会组织对其实施社会监督。将多次抽检不合格的农产品供应商作为抽检重点，甚至禁制其在上海从事农产品交易，即采取双罚制，资格罚与责任罚。这种通过倒逼的方法保证农产品质量安全也被英国等国家的实践证明是行之有效的。但这种通过加大农产品批发市场监管力度，迫使农产品批发商保证农产品质量安全，农产品批发商迫使农产生产者提供安全农产品的做法也存在一定的缺陷，即监管成本大。

第三，建立需求供给对接平台。为了从源头保证农产品质量安全，上海市政府应该鼓励农产品销售商在力所能及的情况下，与农产品生产企业或农户建立较为稳定的交易关系。要求农产品生产企业与农户按照销售商的要求实施生产，并实行优质优价，最低保护价，鼓励农产品生产企业或农户生产符合国家标准的农产品。

第四，加大农产品流通领域的监管力度。上海市农产品消费者与其他地方农产品消费者的最大的区别之一，是消费层次的多样性。优质农产品消费量高于其他地方。因此，农产品监管部门应该加大“三品一标”的执法力度，不仅要严厉打击假冒伪劣农产品，同时也要严厉打击虚假表示行为。

编后语：课题组在充分借鉴境外相关经验的基础上，运用利益相关者理论，深入研究了农产品质量安全监管部门、农产品生产经营企业、农产品消费者导致农产品质量安全隐患的主客观原因，并从实践和理论两个方面论证指出，我国农产质量安全问题，是由农产品质量安全监管部门、农产品生产经营者、农产品消费者主客观因素所致。课题组提出，本地生产农产品质量安全隐患主要来源于水污染，治理农业灌溉用水是保证本市农产品质量安全的重中之重，建议对于进沪农产品加大抽检力度与建立供求信息平台等措施保证农产质量安全，这些建议具有一定的现实意义。

执笔人简介：

孙效敏，男，法学博士，现为同济大学法学院教授，博士生导师，农业部农产品质量安全专家组专家。

（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）

[1] 本课题为2013年度上海市人民政府决策咨询研究项目（政府法制专题）招标课题，由同济大学法学院孙效敏教授领衔的课题组中标。

[2] 转引自孙效敏撰：《食品安全法应设立有奖举报制度》，载《东方早报》2013年11月12日版。

[3] marion nestle,food politics;how the food industry influences nutrition and health.the university califonia press,2002.

[4] 杰弗里·希尔：《自然与市场：捕获生态服务链的价值》，中信出版社2006年版，第120-121页。