政府效能评估指标体系初探 (2017-12-20)
《政府法制研究》2017年第10期（总第302期）
政府效能评估指标体系初探
●政府效能建设是指各级行政主体以提高工作效率、社会效果和管理效益为目标，围绕行政权力、行政服务和公共服务，运用制度建设、效能评估、监督检查、效能问责等手段，科学配置部门管理资源，优化部门管理要素，完善部门运作方式，改进部门工作作风的综合性工作。
●要建立政府效能评估机制，需要研究和解决三方面的问题：首先是政府效能评估的对象，即需要对谁进行评估；其次是政府效能评估的主体，即谁来进行评估；再次是政府效能评估的指标，即如何进行评估。政府效能评估的指标是评估政府效能的关键要素，同时，也是政府效能建设应当努力达到的各项要求。
●政府效能指标体系分为基础管理健全度、职能职责履行度、行政权力行使规范度、行政服务和公共服务供给度等四个二级指标。每个二级指标又细分为五项三级指标，使得整个评价体系具有很强的层次性，既可以避免遗漏评价点，又可以防止重复评价。
《政府法制研究》
2017年第10期（总第302期）
编委会主任：刘平
编委会副主任：王天品
编委：陈素萍陈书笋史莉莉王松林 赵如松刘莹
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
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印刷日期：2017年11月18日
政府效能评估指标体系初探
课题组组长：赵如松
课题组成员：陈素萍刘莹尚凤梅陈洁
执笔人：赵如松
政府效能建设有助于政府树立廉洁、进取、高效的形象，有利于改善政府与公众的关系，营造和谐的施政环境；有利于促进行政管理活动更加规范、有序、高效。而对政府效能建设的进程和政府效能建设的成效进行有效评估可以保证各项行政活动在法治的轨道上运行，从而推动依法治国方略的稳步推进。
从世界范围来看，政府效能建设在实践层面受到广泛关注始于1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》，该法案以立法形式要求联邦政府部门提交关于效能目标执行情况的评估报告，促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。在中国，随着政府目标责任制的推行，政府部门效能评估问题也开始引起了广泛的重视。党的十八大报告指出，要“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。可见，党中央对推行政府效能管理制度高度重视，并将其作为深化行政管理体制改革的重要内容。
目前，上海正处于深化改革开放和加快经济转型的攻坚时期，面对深刻变化的新形势，政府的施政理念、治理方式都亟需转变。2015年出台的《关于本市进一步推进政府效能建设的意见》对本市推动政府效能建设指出了前进的方向。相对应的，为了确保政府效能建设的有序推进，加快建立与完善一个具有高度实效性的政府效能评估制度就成为回应现实需求、服务本市社会经济发展大局、促进政府治理方式转变的重要举措之一。
一、政府效能与政府效能建设
（一）政府效能与政府效能建设的概念
政府效能是指各级行政主体以提高工作效率、管理效益和服务质量为目标，运用科学的管理方式，在行政活动中发挥效能的程度及其产生的效率、效益、效果的综合体现。政府效能强调行政活动达到预期结果或影响的程度，即在一定的政府组织结构、行政行为和相关政策制度所形成的环境中，是否充分发挥了行政管理应当发挥的作用，是否能以较少行政资源的投入实现最佳的政府工作目标，是否能够促进良好的经济效益、社会效益和生态效益同步协调发展。政府效能强调的是数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一，主要具有动态性、多样性、整体性、统一性等特点。
政府效能建设是指各级行政主体以提高工作效率、社会效果和管理效益为目标，围绕行政权力、行政服务和公共服务，运用制度建设、效能评估、监督检查、效能问责等手段，科学配置部门管理资源，优化部门管理要素，完善部门运作方式，改进部门工作作风的综合性工作。
（二）政府效能建设与政府绩效管理的关系
政府绩效管理是以绩效为主要目标和导向，以绩效评估为主要手段，对政府及其机构履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果进行综合性评价，并根据评价结果来调整财政预算和干部任用等安排，改进政府工作，降低行政成本，提高政府效能的管理活动。绩效管理的主要目的是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织”。
政府效能建设与政府绩效管理之间的关系，其核心就是效能和绩效之间的关系。如果我们把“绩效”和“效能”两个词中的“效”字去掉，我们就可以发现两者的区别就是各自的偏重点不同。“绩”是对现实表现的具体描述（定量的），“能”是对既成结果的抽象评价（定性的）。“绩”是具体的，“能”是抽象的。有“绩”不等于有能，但有“能”必定是有“绩”的。“绩”是针对具体人而言的，而“能”是针对实体机构而言的。
在一个机构中，尽管每个人也许都有“绩”，但若体制、机制及制度有漏洞，组织和搭配得不合理，就未必会发挥出整体效能。但一个机构若整体效能很强，可以肯定其中必有一批高绩效的工作人员。因此，对于一个机构而言，强调对其绩效的评估，不如强调对其效能的评估。因为绩效管理，侧重于“绩”，容易误导其将工作侧重点转移到积累政绩，制造政绩工程；而效能建设，侧重于“能”，则可以引导其重视施政行为所取得的最终结果和所发挥的有利作用，从而达到促进政府机关及其工作人员正确履行职责，改善行政管理的目的。
（三）与能力建设的关系
在行政生态环境的制约下，政府能力建设的核心就是要培育政府解决关键问题的能力。实际上，政府效能建设与政府能力建设是一种互动关系。一方面，政府效能必须以一定的政府能力作为条件和保证，政府能力直接影响政府效能的实现效果；政府能力的大小强弱则决定了政府效能的实现程度；缺乏有效能力的政府势必不会实现理想的政府效能。另一方面，政府能力建设又需要以政府效能建设作为依托，并且总是在实现政府效能的行为和过程中显现出来；政府效能建设过程中形成的制度框定了政府能力的基本内容和发展方向,为政府能力的形成和发挥提供了制度保障。
二、政府效能评估机制
从理论上讲，政府效能主要由四个方面的内容构成：一是政府功能的发挥与既定的职能目标的统一；二是在行政管理活动中行政主体花费的人力、物力、财力和实现管理目标所用的时间和效果的最佳比率；三是行政目标和行政决策有否体现效率与公平兼顾的原则；四是行政管理各个要素、环节和层次在行政活动中的合理配置与衔接。因此，政府效能的评估也就是围绕这四个方面来展开的。
在进一步讨论如何评估政府效能之前，需要明确这样一个概念，即政府效能评估与传统的政府绩效评估有着很大的不同。传统的以经济和效率为侧重点的政府绩效评估，追求投入产出比的最大化，忽视了政府服务的质量和效益。而政府效能评估关注的焦点为政府服务的能力、效益和“顾客满意”，把质量提到了重要地位。
而要建立政府效能评估机制，需要研究和解决三方面的问题：首先，是政府效能评估的对象，即需要对谁进行评估；其次，是政府效能评估的主体，即谁来进行评估；第三，是政府效能评估的指标，即如何进行评估。政府效能评估的指标是评估政府效能的关键要素，同时，也是政府效能建设应当努力达到的各项要求。
（一）政府效能评估的对象
政府效能评估的对象，故名思议就是政府。这里的“政府” 并非狭义的行政机关，而是行政法意义上的行政主体，即承担宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务或者生态环境保护等政府职能，享有行政决策权、行政执行权或者行政监督权等行政权力，并能够以自己的名义承担行政责任的主体。具体而言，政府效能评估的对象包括：（1）地方各级人民政府；（2）地方各级人民政府的职能部门；（3）法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称授权组织），包括事业单位、企业等。除上述主体外，行政主体还包括：（1）经法律法规授权的政府职能部门内设机构，有鉴于政府部门内设机构的工作效能，反映的是其所在的职能部门的工作效能，因此，不再将其作为政府效能评估的单独对象，而是将经法律法规授权的内设机构的工作效能作为政府职能部门的工作效能，一并予以评估。（2）经法律法规授权的政府派出机关和政府职能部门的派出机构。考虑到派出机关、派出机构的工作效能，分别反映的是设立派出机构的政府和政府职能部门的工作效能，因此，不再将其作为政府效能评估的单独对象，而是将派出机关、派出机构的工作效能分别作为设立派出机构的政府或者政府职能部门的工作效能的组成部分，与各级政府或者政府职能部门的效能一并予以评估。
此外，为了避免政府效能评估指标体系过于繁杂，且相互重复，难以突出评估重点，进而导致政府效能评估流于形式，难以达到政府效能评估制度设计的初衷，也不宜将政府职能部门内设机构、派出机关、派出机构作为单独的效能评估对象。
将政府效能评估的对象的范围确定为履行政府职能的主体，而非局限于名义上的行政机关，原因在于，政府职能是公共行政的本质体现，履行政府职能即为进行行政活动，而政府效能是指行政活动达到预期结果或者影响的程度，因此，履行政府职能，从事行政活动的主体，都应当作为政府效能评估的对象。将政府效能评估的对象划分为各级人民政府、政府职能部门、具有管理公共事务职能的组织三类，是因为上述三者所承担的工作职责的性质、范围均有不同。各级人民政府承担综合性的行政职能，政府职能部门仅承担某个方面或者某个领域的行政职能，而授权的社会组织则是承担法律法规明确的某项具体行政职能。因为所承担的政府职能范围区别较大，因此，对于上述三类主体而言，其政府效能评估方式、评估机构、评估指标等方面，都有较大差别。
同时，需要注意的是，政府效能评估的对象不包括以下主体：（1）各级党委工作部门，如纪委、政法委、组织部、宣传部、统战部等；（2）国家机关中的权力机关，即各级人民代表大会；（3）国家机关中的军事机关；（4）国家机关中的审判机关和检察机关。各级党委、权力机关、军事机关、审判机关、检察机关承担的职责与政府职能不同，其工作效能问题，不属于本课题的研究范畴。
（二）政府效能的评估指标
为了构建科学合理的政府效能评估机制，首先应当研究哪些指标能够客观的反映各级政府、政府职能部门、授权组织在行政活动中发挥效能的程度及其产生的效率、效益和效果。这些指标应当具有客观、直观、简单明了等特点。美国于1993年通过的《政府绩效和结果法案》明确要求，“建立绩效指标以用于测量或者评估相应的产出、服务水平和每个项目活动的结果”。该规定中的绩效指标与本课题采用的政府效能评估指标的实质内涵相似。由此可见，建立科学的评估指标，无论是对于政府效能评估还是对于政府绩效评估而言，都具有非常重要的意义。
构建政府效能评估的指标体系，需要做以下两方面的分析，首先，需要分析政府效能评估的客体，即评估的内容是什么；第二，需要分析哪些指标能够客观的反映上述需要评估的内容。
政府效能评估的客体，主要是政府履行职责的情况。这就涉及到对政府职责的界定问题。各级政府、政府职能部门、授权组织所承担的职责各不相同。各级政府的职责较为综合，主要包括经济发展（宏观调控）、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等五个方面，因此，设计效能评估指标应当围绕上述五个方面进行。政府职能部门的职责，则集中于某个领域，通过法律法规、党政机关组织条例、编制管理部门制定的文件、对外公布的权力清单等予以确定，政府效能评估指标的设计，应当围绕其某个领域的职责进行。授权组织的职责，一般是由法律法规明确规定的某个具体事项，效能评估的指标应当围绕该事项进行。
1、评估地方政府工作效能的指标
评估地方政府经济发展工作效能的指标，应当围绕政府承担的经济发展（宏观调控）、市场监管、社会管理、公共服务四项职责进行。除了经济发展、市场监管、社会管理、公共服务等日常工作外，政府还承担着阶段性重点工作，如重大、复杂、具有改革性质的工作。这些重点工作的完成情况，往往与经济社会的整体发展密切相关，因此，也应当设定相应的效能评估指标。
基于以上分析，可以设定五个一级评估指标：经济发展（宏观调控）、市场监管、社会管理、公共服务、重要工作推进指标。同时，为了更加深入、细致、客观的评价政府效能，需要在一级指标下再设立二级指标。二级指标包括：一是经济发展指标。能够反映地方政府在促进经济发展方面所起到的作用的指标主要包括：地区生产总值gdp增速、地方财政一般预算收入增速、居民人均可支配收入增速等。二是市场监管指标。市场监管指标的二级指标可以设定为：执法程序的合规程度、居民满意度、政府管理所造成的负担。三是社会管理指标。包括社会信访矛盾化解率、刑事案件发案率、生产和交通事故死亡率。四是公共服务。可以设定为基础设施建设、公共教育的提供、公民满意度。五是重要工作推进指标。可以设定为：上级机关、领导安排的阶段性重点工作完成情况；具有革新性、改革性的工作开展情况。
2、评估政府职能部门与授权组织工作效能的指标
政府职能部门承担某个领域的职责。授权组织承担管理某项具体公共事务的职责。相对于地方人民政府承担的综合性职责，政府职能部门与授权组织的职责都具有一定的局限性，或者局限于某个领域或者局限于某项具体事务。对政府职能部门和授权组织的效能评估工作具有一定的相似性，因此，在设定效能评估指标方面可以一并予以考虑。其大体思路如下：
一是对法定职责的履行情况进行评价。实际是对政府职能部门及授权单位日常工作情况的综合性评价。该项指标能够反映政府职能部门和授权单位的整体工作情况，因此，此项考核指标在各项考核指标中所占权重应该较高。二是对重点工作完成进行评价。对于领导或者上级行政机关交办的重点工作，或者难度较高、较为复杂的改革创新性工作等，因为其在时效性以及难度上与一般的日常工作情况不同，因此，应当单独作为一项评估指标。三是对依法行政情况进行评价。依法行政是对政府职能部门的基本要求。政府在追求行政效率的同时，应当遵守法律的底线。因此，依法行政应当作为效能评估的重要指标。四是对行政透明度进行评价。提高行政透明度，是公众监督政府的需要，同时，公众有机会了解、参与政府决策的过程，就能够避免误解，使其更加理解和支持政府出台的各项政策。
（三）政府效能的评估主体及评估结果的使用
由于地方人民政府和政府职能部门、授权单位的政府效能评估指标并不相同，因此，评估主体也应当分开予以考虑。
对于地方人民政府的效能评估主体，由上级人民政府担任为宜。因为上级人民政府有权力、有能力掌握下级人民政府的综合性施政情况，同时，也拥有对下级人民政府进行评估的权威。需要注意的是，对地方人民政府的效能评估有五项一级指标，即经济发展（宏观调控）、市场监管、社会管理、公共服务、重要工作推进指标。针对不同的效能评估指标的自身特点，可以由上级政府的具有相同职责或者掌握相关评估数据的职能部门具体承担评估工作。因为职责相近的职能部门，最为了解相关工作的复杂程度、难度以及相关工作的推进情况。具体而言，对于经济发展指标可以由发展改革和统计部门进行评估；对于市场监管指标，可以由市场监管部门和政府法制部门进行评估；对于社会管理可以由公安、卫生、安监等部门进行评估；对于公共服务，由建设行政管理部门和教育部门等进行评估；对于重要工作推进指标，根据工作性质的不同，可以分别由政府督查部门或者其他职责相近的行政管理部门进行评估。
对于政府职能部门或者授权单位的效能评估，可以由上级政府的相关政府职能部门作为评估主体。
还可以探索建立由地方人民政府或者政府职能部门之外的社会第三方机构作为政府效能评估的主体。第三方评估是一种客观公正、科学有效的评估方式。相较于由上级机关所做的效能评估，由社会第三方机构进行政府效能评估，有以下优势：第一，社会第三方机构具有独立性。第三方机构与被评估对象之间一般不具有上下级关系，没有利益纠葛，工作人员之间亦不存在密切关系，因此能够不受外界影响而做出独立的评估；第二，由于第三方机构具有独立性，因此，其评估结果具有客观公正性，并具有公信力；第三，第三方机构在评估工作方面具有专业性。因为第三方机构专业从事评估工作，拥有专业的人才和技术，具有理论和实践两方面优势。在评价内容的选择、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具，可大大提高评价的科学化水平，且有利于增强评价结果的权威性。而且第三方评价由于其评价人员的专业性及科学性，可以有效利用资源，控制成本，实现收益最大化。
考虑到对地方人民政府的效能评估体系比较庞杂，因此本课题将研究的重点首先放在了对政府职能部门的效能评估指标体系的设计之上，以期首先达成有效性和可测评性的目标，而后通过积累经验，在不断修正和完善政府职能部门效能评估指标体系的基础上，完成对地方人民政府的效能评估指标体系的总体设计。
在政府效能评估结果的运用方面，课题组认为主要可以在以下几个方面加以利用：
第一，可以用作对公务员（尤其是政府或者政府职能部门的行政首长）工作成果的评价依据，作为公务员晋升的重要依据之一。
第二，通过分析、总结政府效能评估的结果，发现政府运作过程中存在的问题或者瑕疵，在人员编制配置方面存在的问题等，在日后的工作中加以纠正和改善，从而使政府的行政管理工作更加有效。
三、政府职能部门的政府效能评估指标体系
（一）评估指标设计的基本原则
政府效能建设工作所涉及的内容具有广泛性和复杂性，因此不可能面面俱到。这就要求我们在进行指标体系设计时，一方面，要吸收和借鉴其他地区政府效能评估/政府绩效评估的实践经验，结合本市政府效能建设实际情况进行有效的制度设计；另一方面，要对为数众多的数据进行归纳整理，厘清相互之间的差异，找到它们与政府效能建设之间的内在关联，最终在经过有序排列组合之后形成统一的集群。如同其他规范体系的制定一样，政府效能评估指标体系的设计也要遵循一定的原则，从而使得指标体系在内容上、形式上及技术层面上都更为科学规范，真正起到衡量和评价的标尺作用。
1、客观性与主观性相结合原则。评估指标应当以客观数据为主，以便更好地体现政府效能建设的真实情况。此外，应当适当引入公众的满意度评估，使整个评估结果具有民意基础。从公众满意度的评估过程看，虽然，是由具有不同社会背景和实践经验的社会公众的主观判断，但是，这些满意度指数和具体调查问卷的问题不是研究者凭空捏造出来的，而是对客观现实过程的概括和抽象，是对现实的一种无限接近。因此公众满意度指标的设计也必须符合客观性原则。
2、典型性原则。政府效能建设涉及的领域很多，方方面面会产生很多可供评估的内容。但是在构建指标体系时，指标的设计不可能面面俱到，必须抓住重点，把握典型性原则。一是要重点选择反映政府效能建设水平变动的核心指标，考虑指标所反映的问题对政府效能建设的重要性。二是要考察指标变动的代表性。指标之间的关系并不都是相互独立的，常常是相互联系和制约的。对于某类具体变动特征的反映，一个指标与几个指标、一组指标与另一组指标有时往往具有等价的特性，指标之间存在着一定的可替代性。因此要注意选择具有较强代表性的指标，以减少工作量，降低误差。
3、可测性原则。政府效能评估指标的设计必须考虑其指标值的测量和数据搜集工作的可能性。指标是质与量的统一，没有具体、准确的量的规定性，也就不能称其为指标。为此，对一些评价对象要解决好理论上的重要性与实际操作的可行性之间的矛盾。从客观上讲，政府效能建设中的问题基本可以划分为两个子集：一是可以被量化的部分，可以通过效能考核的方式进行效能评估；二是不可量化的部分，可以通过效能评价的方式进行效能评估。在效能评估的实际操作中，对于那些从理论定性分析的角度看是很重要的，但是没有办法量化，或者量化工作的成本极高，耗时费力，不具有可行性的内容，就不适宜被设计成评估指标。此外，还要注意搭配好主观指标和客观指标的比例关系，尽可能使用现行的统计指标，减少主观指标和设计新指标。如果主观指标和新指标多了，相应的指标数据调查收集工作的难度就会增加，整个指标体系的可测性自然就会减弱。
4、可比性原则。测评指标必须具有可比性。评估的实质就是比较。只有具有可比性的指标, 才能够提供准确的比较信息资料, 才能够发挥评价指标体系的作用。可比性原则有应该体现在三个方面：一是评估指标可适用于不同的政府职能部门之间的比较；二是评估指标可适用于不同的时间段，形成对同一地区纵向时间之间的比较；三是评估指标可适用于不同的地区，形成对同一时间段内横向区域之间的比较。所以，那些在较长时期内变化不大的指标，或者在不同地区之间差别不大的指标，不应列入评价指标体系。此外还应该考虑到指标体系的发展问题。
（二）主要评估指标
政府效能评估指标体系应当是在对各个分散的指标进行逻辑分析、归纳整理，并最终删选后，按照一定的方式排列组合，构建成一个科学系统全面的体系。我们将指标体系先分为基础管理健全度、职能职责履行度、行政权力行使规范度、行政服务和公共服务供给度等四个二级指标。每一个二级指标又细分为五项三级指标，这样整个评价体系具有很强的层次性，既可以避免遗漏评价点，又可以防止重复评价。（见图一）
图一二级指标构成
1、基础管理健全度。基础管理（能）是政府效能建设的基础，是绩和效实现的前提。因此，将其确定为二级指标。基础管理建设对一个政府或者行政管理部门来说，主要涵盖了职责、机构、编制的确定，内部管理制度，公务员管理制度等多个层面，因此，这部分的三级指标，分别针对三定方案、内部控制、公务员管理、文书档案制度、数据库，各设定了一个（见图二：基础管理健全度三级指标构成）：
图二：基础管理健全度三级指标构成
一是三定方案清晰度。对行政机关职能清晰、科学的界定，是行政机关能力建设的基础和前提。现实中考察一家行政机关的职能是否清晰和科学，主要是从两个方面来看：其一是行政机关的三定方案（职责、机构、编制）是否明确；其二是行政机关是否擅自调整了本机关的职责、内设机构和人员编制。因此评估将三定方案清晰度设定为考核基础管理健全度的一个重要指标。
二是内部控制规范度。内部控制制度的设立是行政机关降低行政管理内部风险的主要途径，其主要涉及行政机关外部经济活动的内部控制和内部各类非经济活动的标准化管理。因此，将审计事务所出具的行政机关内部控制报告的结论作为内部控制规范的结论，并将其作为基础管理健全度的一个重要指标。
三是文书档案制度完整度。部门文书格式的规范化和文件材料归档制度的建立与完善是提升部门工作效率和落实部门责任的重要保障手段。因此，将格式文书的使用率和文件材料归档制度的完善程度作为基础管理健全度的一个重要指标。
四是数据库架设和数据共享度。数据库的建设和管理数据的全方位共享是优化行政管理程序，方便行政管理相对人，降低行政管理成本，提升行政管理效率的重要环节。因此，将数据库的建设和数据共享度作为基础管理健全度的一个重要指标。
五是公务员双化建设度。行政机关公务员的专业化建设和职业化建设是依法行政和法治政府建设的重要环节，是法治上海建设的重要基础。因此，将公务员的双化建设情况作为基础管理健全度的一个重要指标，着重考核公务员的职位分类管理、激励保障机制、教育培训和文化建设等四个方面的情况。
2、职能职责履行度。职能职责履行是考核行政机关绩的基础。全面正确履行行政管理职能，直接关系到该行政管理部门的依法行政能力和上海法治政府的建设。对一家具有政绩的行政管理部门而言，如果其不能全面正确履行法定职能职责，那么该行政管理部门依然是不合格的。为此，将职能职责履行度确定为二级指标，并分别针对行政权力标准化、项目管理、办事指南和业务手册、层级监督、职能职责履行公众满意程度，各设定了一个（见图三：职能职责履行度三级指标构成）：
图三：职能职责履行度三级指标构成
一是行政权力标准化度。行政权力标准化是指对行政机关履行行政职能和职责的行为实施标准化管理。该指标主要考察行政管理部门采用标准化管理的实际情况。
二是项目管理制度完善度。一项行政管理工作能否得到有效开展，其核心是对该管理工作实行项目化管理，而项目化管理的核心是对该项行政管理工作的相关工作职责进行分解，明确岗位的数量、所需人数及其工作职责、工作内容、工作权限和工作程序。因此，将项目管理制度的完善程度作为考核职能职责履行度的一项指标。
三是办事指南和业务手册完善度。行政权力的有效行使依赖于两个方面的有效保障：行政管理部门一线工作人员工作的依法开展；行政管理相对人对于该行政权力行使相关内容的知晓和依法遵循。因此，面对行政管理部门一线工作人员，刊载行政权力操作标准的业务手册和面对行政管理相对人，刊载受理申请的条件、要求以及相关材料等内容的办事指南的完善度，就成为考核职能职责履行度的一项指标。
四是层级监督完善度。层级监督是充分发挥监督制度，确保下级行政机关正确履行行政管理职责的重要基础，因此，将层级监督相关制度的完善程度和履职情况作为职能职责履行度的一项考核指标。
五是职能职责履行公众满意度。主观评价是政府效能评估的一个重要组成部分，而公众满意度是主观评价的一个重要表现形式。因此，将其作为职能职责履行度的一个重要指标。
3、行政权力行使规范度。 行政权力的行使是践行依法行政和依法治国理念的重要途径。行政权力是否得到正确、有效地行使直接关系到行政管理的效率和结果，因此，将行政权力行使规范度设定为二级指标，并分别针对行政决策、行政权力行使程序、公共资源配置、政府信息公开、行政权力行使公众满意程度，各设定了一个（见图四：行政权力行使规范度三级指标构成）：
图四：行政权力行使规范度三级指标构成
一是行政决策规范度。科学、民主决策是确保行政管理实效性的前提和基础。鉴于市、区两级政府和行政管理部门均已对行政决策程序制定了相应的议事规则，因此将行政决策的规范度作为行政权力行使规范度的首个指标。
二是行政权力行使程序规范度。行政权力的行使主要包括实体和程序两大部分，其中，程序合法有效是指行政管理部门在行使行政权力时应当在遵循法定程序的前提下，减少不必要的环节，缩短时限，便利行政管理相对人。因此，将行政权力行使程序规范度作为行政权力行使规范度的一个指标。
三是公共资源配置完善度。公共资源配置是政府行动能力的切实体现，其核心是考核政府通过行政权力的行使，合理、有效运用已有资源提供公共产品和服务并实现价值增值的能力。因此，将公共资源配置完善度作为行政权力行使规范度的一个指标。
四是政府信息公开度。政府信息公开不仅是政府自身建设的重要内容之一，更是直接关系到公民民主权利的实现和切身利益的维护。因此将其作为行政权力行使规范度的重要指标之一。
五是行政权力行使公众满意度。行政权力行使的主要对象是行政管理相对人，他们对行政权力行使的满意程度是体现行政权力是否正当行使的重要评价之一。因此，将其作为行政权力行使规范度的一个重要指标。
4、行政服务和公共服务供给度。政府行政权力运用的目标就是通过有效使用有限的物质资源和精神资源提供实实在在的行政服务和公共服务，实现政府职能、达成社会公益目标，同时不断提升创造新资源的能力，包括强制能力、协调能力、组织动员能力和危机干预能力等。因此，客观上讲行政服务和公共服务的提供程度和效率就是政府能力的落脚点和根本体现。因此，将行政服务和公共服务供给度确定为二级指标，并分别针对行政服务和公共服务目录、公共服务购买、窗口服务、网上办事、行政服务和公众服务公众满意度，各设定了一个（见图五：行政服务和公共服务供给度三级指标构成）：
图五：行政服务和公共服务供给度三级指标构成
一是行政服务和公共服务目录实施度。行政服务和公共服务的提供不是一件随心所欲的事情，其必须有章可循，也就是说要实行动态化的目录管理制度。目录中列出的行政服务和公共服务不仅要正确、有效提供，更是不得擅自取消或者调整；新增的行政服务和公共服务也要及时入册，并循章办理。为此，将行政服务和公共服务目录实施度作为行政服务和公共服务供给度的一项指标。
二是公共服务购买度。现代政府不是一个包打天下的大政府，那些专业化程度较高或者市场化程度较好或者可以由社会力量承担的事项可以通过政府购买公共服务的形式来向社会提供。为此，行政管理部门是否为公共服务的提供建立了一套行之有效的政府购买体系，是考核一家行政管理部门行政服务和公共服务供给度的重要参数，因此，将公共服务购买度作为行政服务和公共服务供给度的一项指标。
三是窗口服务标准化度。窗口服务标准化建设不仅关系到行政服务和公共服务的有效提供，更关系到行政管理相对人的获得感。因此，将其作为行政服务和公共服务供给度的一项指标予以评估。
四是网上办事功能完善度。网络化时代的来临对行政管理部门的行政服务和公共服务的提供提出了新的要求。行政管理部门网上办事功能的完善程度直接关系到对行政管理相对人提供服务的质量和行政管理相对人的获得感。因此，将其作为行政服务和公共服务供给度的一项指标。
五是行政服务和公共服务公众满意度。公众是行政服务和公共服务的重要受体，他们是否满意，满意程度如何是考量政府工作的重要指标。因此，将其作为行政服务和公共服务供给度的一个重要指标。
（三）测评指标计算方式与权重的说明
政府效能状况测评指标数据的计算和权重的确定是指标体系应用的最后环节。
1、指标数据计算的说明
为了能够最大限度地保证测评指标的客观性，进而提供一个最接近真实情况的政府效能状况图景，还需要针对不同测评指标项下的数据做出适当的分析和处理。
总体上讲，我们采取了三种指标处理方式：
一是直接引用统计数据，比如内部控制规范度、行政权力标准化度等指标将直接引用审计部门出具的内部控制报告或者标准化建设报告，主要考虑的是，这些统计数据的准确性较高，能够较客观地反映指标象征的政府效能状况。
二是通过抽样调查对统计数据进行修正，比如公务员双化建设度、文书和档案制度完整度、行政权力行使程序规范度等指标。主要考虑的是，这些指标项下的统计数据来源，主要依靠部门上报，其准确性可能会受到质疑。因此，在汇总部门上报的数据后，有必要再对其真实情况再进行抽样调查，以此来修正统计数据中的偏差。
三是直接引用第三方评估报告中的数据，比如职责职能履行公众满意度、行政权力行使公众满意度、行政服务和公共服务公众满意度等指标。主要考虑这类指标第三方评估报告的结论可信度较高。
本测评指标体系中的公众满意度不存在任何计算方式，本研究报告仅对剩下的17个指标的计算方式做一简要说明：
序号 |
指标名称 |
指标计算方式 |
1. |
三定方案清晰度 |
行政管理部门三定方案*50% 行政部门是否擅自调整职责、内设机构和人员编制*50% |
2. |
内部控制规范度 |
行政机关内部控制报告结果直接引用 |
3. |
公务员双化建设度 |
制度（职位分类管理、激励保障机制、教育培训、文化建设）健全程度*50% 具体实施结果*50% |
4. |
文书和档案制度完整度 |
格式文书及其使用*50% 档案制度与实施*50% |
5. |
数据库架设和数据共享度 |
数据库建设*50% 数据共享制度与实施*50% |
6. |
行政权力标准化度 |
行政管理部门管理体系的完整度*50% 行政管理部门oa系统的完整度*50% |
7. |
项目管理制度完善度 |
项目化管理实施情况（岗位数量、所需人数及其工作职责、工作内容、工作权限、工作程序）*100% |
8. |
办事指南和业务手册完善度 |
办事指南和业务手册的编撰是否符合标准化格式*50% 办事指南和业务手册的获取途径*50% |
9. |
层级监督完善度 |
层级监督内容的明确程度*50% 层级监督实施情况（是否越级行使是否督促行使）*50% |
10. |
行政决策规范度 |
行政决策议事规则*50% 具有可操作性的议事规则*50% |
11. |
行政权力行使程序规范度 |
法定程序是否完善*25% 行政权力行使程序的优化（减少不必要的环节、缩短时限、便利相对人）*75% |
12. |
公共资源配置完善度 |
公共资源配置模式选择的原则*50% 具体实践*50% |
13. |
政府信息公开度 |
（依申请同意公开的信息数依申请同意部分公开的信息数）/受理政府信息公开条数 |
14. |
行政服务与公共服务目录实施度 |
行政服务与公共服务目录的规范程度（编制、公布、动态调整规则等）*50% 行政服务与公共服务目录的获取*50% |
15. |
公共服务购买度 |
公共服务政府购买目录的规范程度*50% 公共服务政府购买实践*50% |
16. |
窗口服务标准化度 |
窗口服务标准化程度（一次告知、首问负责、工作补位、服务规范）*50% 实践情况*50% |
17. |
网上办事功能完善度 |
网上办事大厅的建设情况*50% 网上办事大厅的实践运用效果*50% |
2、指标权重的说明
指标表明哪些因素对评估有价值，权重则表明这些因素的价值相对有多大。我们在构建这套测评指标体系时，对20个三级指标是平均赋予权重。以百分计，平均每个指标占到5％的权重，即每个指标的满分为5分。而通过对四个二级指标设定相同数目的三级指标，来完成二级指标上的权重设定。（见图六：权重分配图）
图六：权重分配图
结语
政府效能评估指标体系的设计对政府效能评估而言，还仅仅是万里长征第一步，下一步是选取一些具有代表性的政府职能部门进行政府效能的实验性评估，并在评估的基础上对政府效能评估指标体系做进一步的改进与完善，为政府职能部门的政府效能评估的全面开展奠定基础。
编后语：政府的改革是当今中国改革发展的一项重要课题，而政府效能建设以及政府效能指标体系的构建，对推进政府职能转变、提高政府绩效为目标具有重要的意义。本课题从政府效能与政府效能建设的相关概念入手，就政府效能建设与政府绩效管理、政府效能建设与能力建设的关系进行了分析，并对政府效能评估机制需要研究和解决的三方面问题进行了探讨。同时，重点对政府职能部门的效能评估指标体系进行了框架构建，包括评估指标设计的基本原则、主要评估指标、测评指标计算方式与权重说明等。课题对政府部门科学开展效能建设具有一定的参考价值。
课题组组长简介：
赵如松，男，现为上海市行政法制研究所《上海市人民代表大会常务委员会公报上海市人民政府公报》汇编（英文版）主编。
（责任编辑：陈素萍核稿：赵如松）