浦东新区推进相对集中复议权研究 (2018-11-11)
《政府法制研究》2018年第11期（总第315期）
浦东新区推进相对集中复议权研究
●本市于2011年底发文在全市范围内开展行政复议委员会试点，在浦东新区探索开展集中复议权改革，并于2014年8月开始在上海自贸试验区探索集中复议权改革。
●随着法治进程的不断加快，人民群众法律意识的不断增强，行政复议工作被寄予了更高的要求和期待，特别是新行政诉讼法为加强对复议监督而将行政复议机关列为双被告以后，行政复议制度原有“包袱”与新的挑战并存，形成“叠加”态势，严重制约了行政复议应有功能的发挥，其主要表现在：一是行政复议职能和资源过于分散；二是案件量与人手严重不匹配；三是办案标准不一，规范化、专业化程度低。
●本市集中复议权改革工作应采取统筹部署、稳步推进的工作原则，实行“先浦东、后全市”的“两步走”。先期以市政府名义制发相关决定，明确浦东新区集中复议权的具体实施办法；然后，以市政府制发全市《意见》的形式，统一部署市政府及其他区政府的实施工作，最终形成上下联动、全市统一的工作局面。
《政府法制研究》
2018年第11期（总第315期）
编委会主任：刘平
编委会副主任：王天品
编委：邓海娟陈素萍陈书笋史莉莉王松林
赵如松刘莹仲霞曾炫钊张意楠
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
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印刷：上海华教印务有限公司
印刷日期：2018年11月16日
浦东新区推进相对集中复议权研究
课题组组长：赵德关
课题组成员：张 坚 宓怡青 李垚曜 李翔斌 彭传德 杨希雯 吴丽梅
执笔人：李垚曜
前 言
行政复议与行政诉讼是我国“民告官”、解决行政争议的两大法律渠道。根据中央关于依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设以及强化权力运行监督要求，《行政诉讼法》于2014年率先修订，行政诉讼在强化诉权保护、强化行政权监督、推行跨区域与集中管辖等方面取得了突破性进展。而就行政复议而言，虽然目前《行政复议法》尚未修订，但开展行政复议体制机制改革，提升行政复议能力，充分发挥其在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会和谐稳定方面的重要作用已是各方的共识。中办、国办《关于预防和化解行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）明确提出“行政复议是解决行政争议的重要渠道”、要通过加强行政复议能力建设，“力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。”十八届三中全会决定提出改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为；四中全会决定提出健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善包括调解、行政裁决、行政复议、诉讼等在内的有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。2015年12月中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》明确提出“完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。
根据上述文件以及原国务院法制办有关集中复议权试点改革要求，经市领导批准，本市于2011年底发文在全市范围内开展行政复议委员会试点，在浦东新区探索开展集中复议权改革，并于2014年8月开始在上海自贸试验区探索集中复议权改革。2016年4月，市政府发布《上海市法治政府建设“十三五”规划》，要求完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合行政复议职责。2017年1月，市委将“积极稳妥探索行政复议体制机制改革”列为全面推进法治上海建设的年度重点工作。为贯彻实施上述要求，同年2月，市政府法制办会同浦东新区政府法制办成立调研组，邀请专家学者、律师参与，对全市行政复议工作情况及浦东新区集中复议权试点情况进行摸排，多次组织会议听取市级复议机构、人民法院以及浦东新区相关执法单位意见，并于2018年1月由办主要领导带队赴浙江、江苏等兄弟省市实地考察学习。在此基础上，经请示原国务院法制办并学习借鉴兄弟省市相关试点工作经验，形成本课题研究成果。主要目的是梳理本市行政复议中存在的体制性“瓶颈”与“短板”问题，为本市在浦东新区试点基础上，全面推行集中复议权改革提出方案和意见建议。
一、实行集中复议权改革的必要性
近年来，本市的行政复议工作在市委、市政府的领导下，按照“开门复议、复议为民”宗旨与要求，坚持服务大局、服务群众、锐意进取、不断创新，自觉服务政府职能转变和“放管服”改革，在维护群众合法利益与社会稳定等方面取得了重大进展，得到了各级领导和社会公众的充分肯定。2014年市政府在全国省级政府中率先实施行政复议决定网上公开，得到了全国人大行政复议法执法检查组领导的高度肯定。2016年12月，本市申报的“上海市人民政府行政复议委员会案审会制度”，荣获中国政法大学法治政府研究院评选的第四届“中国法治政府奖”。2017年，市政府通过行政复议委员会案审会审议，成功化解了一起时间跨度达20年之久、争议标的高达10亿，被中央联席办、国家信访办列为重点信访积案的督办案件，得到了市政府有关领导的高度肯定。此外，本市在全国率先探索滥用政府信息公开申请权终结制度，与人民法院构建良性互动机制等做法，使得行政复议的功能和作用得到有效发挥，得到了原国务院法制办及兄弟省市法制办的一致认可，本市行政复议工作在全国范围内发挥了重要影响。
与此同时，随着法治进程的不断加快，人民群众法律意识的不断增强，行政复议工作被寄予了更高的要求和期待，特别是新行政诉讼法为加强对复议监督而将行政复议机关列为双被告以后，行政复议制度原有“包袱”与新的挑战并存，形成“叠加”态势，严重制约了行政复议应有功能的发挥。概括起来，主要有：
（一）行政复议职能和资源过于分散
1990年我国行政复议制度设立之初，实行的是“单向管辖”体制，即不服块上政府行为的，由上级政府管辖（块块管辖）；不服条上工作部门行为的，由上级主管部门管辖（条条管辖）。在不服工作部门行为的复议过程中，由于条条管辖普遍存在“有案不受、有错不纠”等问题，后来在起草《行政复议法》过程中，为体现便民和就地解决行政争议的原则，原国务院法制办曾提出“统一由块上管辖”的方案，但遭到一些国务院部门的反对。后于1999年正式出台的《行政复议法》便采取了现行折衷的“条块双重管辖”体制，即对县级以上政府工作部门的具体行政行为不服的，当事人既可以向该部门的同级政府申请复议，也可以向上一级主管部门申请。
该管辖体制下，虽然申请人有了选择复议机关的机会，保持了与行政领导体制的一致，并且在一定程度上对当时较为突出的“地方保护”、“部门保护”起到了遏制作用。但近20年实践下来，该管辖体制的弊端已日益凸显，主要是复议职能和资源过于分散，人财物保障跟不上。本市层面，目前共有复议机关121家。其中，市、区两级政府17家；市级部门47家，区级部门57家。121家复议机关共有专职复议人员152人，平均每家1.26人。全国层面，据原国务院法制办2013年11月统计，地方复议机关共有30450家，其中政府3281家、部门27169家。上述地方复议机关共有专职复议人员共有4978人，平均每家0.16人。复议资源配置过于分散，加大了整个行政复议制度的运行成本，不利于行政复议资源的集约化使用、复议功能的总体发挥和群众利益的保护。
（二）案件量与人手严重不匹配
自2007年至2017年这10年间，全市收案量由2626件递增至15400件，年均增幅48%左右。受新《行政诉讼法》影响，其中近三年全市行政复议案件数以年均55%的速度递增。
与上述情况相对应的是，全市行政复议专职人员不仅没有增长，反而出现了缩减趋势。以区政府层面最为显著。2009年本市各区县政府共有复议专职人员为48人，2017年已缩减至37人。一增一减带来的直接后果是人均工作量大大增加。2017年全市收案量为15400件，152名复议专职人员人均办案量超过100件。其中，市政府法制办人均办案量为102件；而同期本市高院和三家中级法院行政庭人均办案76件。再与其他直辖市相比，根据原国务院法制办统计口径（仅统计受理数），2016年本市复议专职人员152人，受理数8920件；北京市复议专职人员383人，受理数7653件。本市人均办案量为北京市的3倍。
在全市总体呈“案多人少”的大背景下，案件的分布也极不均衡。以2017年相关数据为例，全市15400件复议案件中，15247件（占99%）的案件集中在42家复议机关（占全市121家复议机关的34.7%），导致“有案无人办”。与此相反，31家复议机关的年度办案总和仅为153件，另有48家的办案数为零，存在“有人无案办”的情形。在复议案件集中的42家复议机关中，市政府法制办人均办案102件，区政府人均办案99件；市政府工作部门人均办案36件。
（三）办案标准不一，规范化、专业化程度低
由于多头管辖，经常出现条和块的复议机关之间办案标准尺度不一，执法部门无所适从的局面，该情况在共同被告制度实施以后更为突出。以信息公开为例，不服市级政府部门的信息公开答复，国家部委和市政府均为复议机关，由于北京和上海两地复议机关和法院在很多具体问题的认识上存在明显差异，导致市级政府部门在具体答复时往往难以操作，造成适用法律和处理结果严重不一致。这不仅影响了执法的严肃性，不利于行政争议的化解，甚至会引发新的争议，进而严重影响复议的公信力。此外，几乎所有复议机关的复议人员除了承担复议工作外，还承担着大量其他行政事务性工作，复议工作反而变成了一项副业，全市无法形成一支稳定、专业的复议队伍，复议专业化和规范化程度难以提升。
此外，近年来为进一步加快政府职能转变、提高政府服务效能、激发市场活力，本市实施了相对集中行政许可权、相对集中行政处罚权等综合执法改革，“放管服”改革等重大举措，逐步实现简政放权、执法重心下移。但市级主管部门仍保有复议权的现象，不仅与执法重心下移的大环境不相适应，不利于改革事业的推进，而且会由此造成矛盾层层上移，不利于实现中央提出的力争把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中的目标。
综上，本市行政复议工作已是负重前行、步履维艰，亟需通过行政复议体制改革，合理配置复议职责、机构和人员，实现行政复议资源的集约化、规模化、专业化，更好地发挥其化解行政争议、服务“放管服”改革、维护群众利益与社会和谐稳定的作用。
二、兄弟省市及本市浦东新区集中复议权试点情况
2008年，原国务院法制办下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法〔2008〕71号，以下简称国法办《试点通知》），明确将北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省、广东省、海南省和贵州省等8个地区列为行政复议委员会试点单位，要求在试点中积极探索相对集中行政复议审理权，积极探索集中收案、集中人力、集中办理行政复议案件的新办法。
（一）兄弟省市试点情况
截至目前，北京市、山东省、浙江省等23个省、自治区、直辖市中554家单位已开展了集中复议权试点，主要情况为：
1．在集中模式上，主要有案件委托式与职能划转式两种。案件委托式集中，即“集中受理、集中审理、分散决定”，是指在不改变复议管辖权的前提下，将原属于部门的复议案件统一交由本级政府受理、审理，但仍以部门名义对外作出复议决定。较具代表性的为浙江省政府与黑龙江省哈尔滨市政府。此种集中模式的核心是人员与案件审理工作的集中，有利于减少事实上的复议机关，统一办案口径与标准，同时保留了申请人的复议管辖选择权，避免与现行行政复议法规定相冲突。但缺点在于：一是法定复议机关与事实上行使复议权的机关不一致，权责不一，并且在后续应诉工作中容易产生扯皮；二是由于保留了选择权（若申请人选择向上级主管部门申请复议的，事实上将由上级主管部门的本级人民政府审理），容易产生行政争议层级上移的弊病。
职能划转式集中，即“集中受理、集中审理、集中决定”，是指改变复议管辖权，将部门的复议职能整体划转至本级政府，原部门不再行使复议权，政府以自己名义统一受理、统一审理并统一作出决定。较具代表性的是山东全省、贵州省、广东珠海市、福建厦门市等地区。该模式下的集中较为彻底，不仅人员和工作集中，而且在制度上实现了一个窗口对外、一个标准办案、一个主体决定。程序简洁、权责统一，有效集中了复议资源，提升了复议案件审理质量及效率，加强了监督力度，有利于将矛盾化解在基层、初始阶段和行政程序中。但该模式的不足之处是复议工作、矛盾纠纷及后续应诉压力将向“块”里转移，在人员配置不足的情况下，复议机关容易疲于应付。同时，由于实际上取消了申请人的复议选择权，容易引人诟病。
2．在集中层级上，有全省统一实施与仅在部分地区试点两种模式。山东省于2016年已全部完成集中复议权改革，统一由各级政府行使受理、审理与决定权。浙江省根据工作部署，于2017年上半年全部完成集中复议权工作。其他试点省份，试点单位主要集中在地级市或区县级政府层面。值得一提的是，江苏省在泰州市、海门市开展试点的基础上，准备在全省范围内推进集中复议权改革，目前已形成了相关工作方案。
3．在集中范围上，有全部集中、部分集中两种模式。根据现行法律及行政管理体制，中央垂直领导的职能部门和国家安全机关所涉复议案件不属于地方管辖，不能纳入集中范围。对除此以外的部门所涉复议案件，主要有全部集中与部分集中两种模式。
第一种是全部集中，如山东省、浙江省，对所有部门案件统一由各级政府集中管辖。
第二种是部分集中，综合考虑相关部门的复议工作量、案件专业性以及政府自身的复议人员数量等因素，只选择部分职能部门的案件纳入集中范围。如贵州省将公安、工商、质监等部门从集中范围内剔除。又如广东省珠海市，试点之初将公安部门排除在集中范围之外，但从2017年7月开始，公安部门也一并纳入集中范围。
4．在配套保障上，主要是以加挂牌子、人员编制划转与新增、补充事业编制等方式加强复议机构建设。如山东省政府法制办加挂省政府行政复议办公室牌子，设立4个业务处；全省绝大多数市政府法制办均完善了内设机构，增配了行政复议专职副主任，配足、配强力量。仅2016年一年，全省市县级政府法制机构新增行政编制近500人，增幅达到60%以上，扭转了基层政府法制力量薄弱的局面。浙江省则普遍在法制办加挂行政复议局牌子，设立4个业务处，省法制办核增行政编制16名、副主任职数1名、处级职数6名；地级市层面平均增加10.3个编制、区县4.75个编制（其中桐庐、黄岩、义乌三个县级法制办分别增加9个、9个和7个编制），此外各级政府还通过补充3-5名事业编制等方式加强复议队伍。广东省珠海市在试点之初就在市法制办增加了2个公务员编制、1个工勤岗位，至2017年再次增加5个执法类公务员编制，同时以政府购买服务的形式，设置了4个合同制岗位。
（二）浦东新区集中复议权试点情况
2011年以来，本市围绕集中复议权改革，在浦东新区主要开展了两项试点工作：
1．浦东新区城市管理领域相对集中复议权。国法办《试点通知》明确授权“其他有条件的省、自治区、直辖市，也可以结合本地区行政复议工作的实际情况，探索开展相关工作”。为此，市政府于2011年10月印发了《关于本市开展行政复议委员会试点工作的意见》（沪府发〔2011〕65号），明确全市试行行政复议委员会，同时由浦东新区先行开展集中复议权。在集中的模式上，明确对不服浦东新区部门及部门下属机构作出的具体行政行为而提起的行政复议申请，“统一由浦东新区政府受理、审查并作出行政复议决定。市政府有关委、办、局和浦东新区有关委、办、局不再行使相应的行政复议权。”但受制于机构和人员编制等因素，上述文件并没有得到实施。
浦东新区实际开展的是城市管理领域集中复议权工作。2016年1月，为深化浦东综合配套改革，市政府出台了《关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》，决定浦东新区城市管理行政执法局以及浦东新区各镇政府依法相对集中行使行政处罚权，同时规定在浦东新区城市管理领域实行相对集中复议权制度。当事人对浦东新区城市管理行政执法局、浦东新区各镇政府作出的具体行政行为不服申请行政复议的，由浦东新区政府统一行使受理、审理和作出行政复议决定的职权。该项制度于2016年3月1日实施以来，截至目前，浦东新区政府共收到此类行政复议申请49件。
2．上海自贸试验区试点相对集中复议权。2014年7月，市人大常委会审议通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》，其中第五十五条明确规定自贸试验区实行相对集中复议权制度。同年8月，市政府印发《中国（上海）自由贸易试验区相对集中复议权实施办法》（沪府发〔2014〕49号），明确对自贸试验区行政复议案件中除涉及海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关外，由市政府和浦东新区政府根据各自职责分工实行集中管辖，统一受理、统一审理、统一决定。截至目前，市政府共收到此类行政复议申请66件，主要涉及市公安局自贸区分局交警支队、自贸区管委会等作出的具体行政行为。浦东新区则没有收到相关申请。
需要说明的是，自贸区在扩区前仅有28平方公里，执法的相关单位主要是管委会与市级机关下属机构，产生的相关复议案件由市政府管辖。自贸区扩大至120平方公里后，在行政区域与浦东新区街镇存在交叉，从执法便利性、人员编制等因素考虑，浦东新区客观上难以将扩大的这部分区域上的复议案件纳入集中范围。
3．相关分析。就本市已开展的两项试点工作来看，主要有以下不足：一是试点工作分散，缺乏整合。两项试点在地理范围上均位于浦东新区，前一项试点目前主要是在城管领域开展，集中范围小、力度弱，改革的影响力和效用难以发挥；后一项试点，如前文所述，则因自贸区面积扩大后与浦东新区有关行政区划犬牙交错、边界模糊，使得“自贸区范围内的案件”较难定性，判定标准难有定论，使得集中复议权在客观上难以得到实施。二是缺乏机构与人员的配套。浦东新区作为本市行政管辖面积最大的区，其常规复议案件数量一直居于各区之首，是其他区政府平均水平的三到四倍。但是浦东新区政府法制办只配备了2名专职复议人员，而且人员流动性大，人员上的匮乏使其应对常规复议工作已难以为继。根据2015-2017年数据估测，一旦实施集中，复议案件将由目前的年均548件激增至1278件，行政应诉案件量将由目前的年均218件增至320件。在缺乏人员保障的情况下，浦东新区政府法制办显然无法承受如此巨大的工作增量。
三、推进本市集中复议权工作的设想和建议
目前，在浦东新区试点工作的基础上，本市全面推行集中复议权改革的时机已经成熟。一方面，国家层面对集中复议权改革的要求是一贯的，兄弟省市的实践也已提供了有益经验与借鉴。早在2008年1月，原国务院法制办上报国务院的《关于<全面推进依法行政实施纲要>贯彻实施情况和下一步工作建议的报告》中就建议，“改革行政复议体制，整合部门复议机构，条件成熟时，在县级以上地方人民政府做到一级政府只设立一个行政复议机构，实行政府行政复议委员会制度”。同年国法办发文开始试点。2017年12月，中央深改办印发《浙江深化行政复议体制改革推动法治政府建设》，进一步为行政复议体制改革释放出明确信号。而23个省级行政区域开展的试点工作，为本市提供了有益借鉴。另一方面，本市开展集中复议权改革有明确的地方性法规及市政府文件依据，浦东新区城市管理综合执法领域及自贸试验区在试点过程中积累的有益经验也为改革打下了良好的基础，此外，本市长期制约行政复议的“瓶颈”问题，也到了非解决不可的时候。为此，我们在广泛调研、充分论证的基础上，就本市集中复议权改革提出以下设想与建议：
（一）关于改革目标
在法治政府建设不断深入的大背景下，特别是信访制度改革以后行政争议处理回归法治渠道的形势下，行政复议作为化解行政争议重要渠道的作用将进一步得到强化。为此，集中复议权改革应当按照发挥行政复议是化解行政争议重要渠道这一定位，改变目前条块多头管辖的复议体制，将现由条上工作部门承担的复议职能，集中交由块上本级政府行使，“一级政府只设一个复议机构”，负责统一受理、统一审理、统一决定和统一应诉。同时通过建立健全行政复议工作机制，切实提升行政复议能力建设，力争实现将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中的目标。
（二）关于集中的模式与范围
1．集中模式。目前的两种模式在集中受理、集中审理上是高度一致的，区别在于决定环节，相关复议决定书是加盖原复议机关的印章，还是加盖集中后复议机关的印章。之所以存在上述差异，很大程度上是与《行政复议法》尚未修改，原复议机关依法仍具有相应的复议案件管辖权有关。
对此，我们认为，本市应当采取职能划转式集中。理由主要是：首先，集中复议权本质是一场体制上的改革，其核心是实现行政复议权向块上集中，在一级政府只设一个复议机构，以解决复议资源分散、复议规范化不足、人员专业化程度低、复议功能不彰等问题。这样的定位决定了原复议机关必须将复议的职能整体划转给唯一的复议机关集中行使。如果只是事实上集中，名义上仍需加盖原机关印章，不仅实践中会产生相互扯皮等弊病，而且也与改革的精神不符。其次，国法办明确表态支持上海采取职能划转式集中，《行政复议法》对此不是障碍。再次，本市相关依据，无论是市人大地方性法规，还是市政府文件，均明确规定集中后，原复议机关不再行使复议权，已排除了本市采用案件委托式集中的可能性。
在集中的具体表述上，考虑到行政复议权集中以后，相应应诉工作也需要明确，我们建议本市采取“四统一”的表述，即统一受理、统一审理、统一决定、统一应诉。如此可以真正实现复议权的集中，一个窗口对外、一个标准办案、一个主体决定，程序简洁、权责统一，提升复议案件审理以及后续应诉工作的质量及效率。同时，原复议机关不再承担复议职能，减轻了工作量，可以更好地发挥条线上制定标准、业务指导、监督检查等方面的作用。当然，需要说明的是，此种模式会使复议工作、矛盾纠纷及应诉压力全部集中在市、区级政府，对此，我们建议：一是配足、配强复议力量；二是在绩效考核等方面，对纳入集中范围的复议案件被法院纠错的，原则上不予扣分，最大程度上减少区政府的压力。
2．集中范围。在这方面，有观点认为考虑到一些领域的行政管理事项专业性、技术性、政策性较强，复议机关人员能力有限，不宜采取“一刀切”的集中模式，将全部行政管理与执法领域全部纳入集中范围。也有观点认为，全部集中比部分集中更能体现效率与公正的平衡。专业性问题、技术性问题可以通过从原复议机关抽调人员、内设专业化审理组织、借助外脑专家参与、建立与原复议机关的交流沟通机制等方式解决。对此，我们认为，复议权集中作为一项重大改革，既要考虑专业技术问题，更要考虑体制改革对于复议功能发挥的重要性，还要借鉴参考行政诉讼集中管辖的经验。此外，随着政府法制队伍建设的加强以及政府法律顾问制度、行政复议委员会制度的推进，复议力量必将得到进一步的充实和保障。由此，我们建议除中央垂直管理单位、国家安全机关涉及的复议案件外，全部纳入集中范围，实行统一管辖。
（三）机构与人员保障
1．复议机构。集中复议权改革，需要依托于一个载体，科学设置名称、内设机构、岗位和制度规范，辅之以相应的人财物保障。从《行政复议法》规定来看，其规定由法制机构承担复议职责，该模式实践下来，尽管存在法制机构权威性不足、对外知晓度不够等缺陷，但其具有的法律智识与人才资源优势仍然是其担任复议机构的重要依据。
需要注意的是，在集中复议权改革过程中，不少地区通过加挂牌子方式推进改革，如山东省的行政复议办公室，浙江省的行政复议局，黑龙江省的行政复议委员会。他们这样做的主要目的，是既充分借助和发挥法制机构的固有优势，同时又通过在名称中突出“行政复议”，借以提升在社会公众中的认知度。但上述名称均为加挂在法制机构的牌子，并没有改变法制机构的复议机构地位，亦没有改变现有复议机关、复议机构的法定架构。本市集中复议权是否需要在法制机构加挂“行政复议局”或“行政复议办公室”牌子，目前认识上存在较大分歧。支持观点认为浙江省以行政复议局为抓手的做法，已得到了中央深改办的充分肯定，行政复议局便于公众知晓，有利于扩大行政复议的影响力；反对的观点认为行政复议局仅为牌子，加挂不仅没有改变复议机构仍为政府法制机构的法定地位和事实，这种“以小挂大”的方式，反而会分散改革的注意力，甚至会影响法制机构的整体发展。
有鉴于此，综合考虑中央深改办文件、外省市经验、本市复议委员会改革试点情况以及浦东新区先行先试的特殊性，我们建议由浦东新区加挂行政复议局牌子。具体为：在浦东新区法制办名下增挂行政复议局牌子，行政复议局下设相应内设机构，集中办理行政区域内行政复议案件、行政应诉案件和行政赔偿案件，并承担指导监督行政区域内的行政复议、行政应诉、行政赔偿工作及相关统计分析、人员培训和资格管理等职能。市政府及其他区政府则在浦东新区先行先试的基础上，视情况再决定是否需要加挂行政复议局牌子。
2．内设机构及人员编制。在市级层面，根据全市2016、2017年两年统计数据及年均案件增幅，集中以后，市政府委办局受理的以其直属机构（如市人保局下属的市社保中心）为被申请人的复议案件，将统一由市政府法制办办理。原交由市房管局办理的房屋征收案件亦回归由市政府法制办办理。据此，市政府法制办承办的案件数将在2016年1486件（其中复议971件、应诉515件）、2017年1634件（其中复议1163件、应诉471件）的基础上翻一番。为此，在现有2个处的基础上，需要再增加3个处，总数5个内设机构。具体分工为：1个综合指导处（办公室）、1个受理处、2个复议办案处、1个应诉指导处。人员编制需要通过编制划转等方式增加30人（市级层面，除市政府以外，目前共有复议机关47家，其中9家复议量较大，其余38家复议机关的复议量每年在15件以内，甚至为零，上述38家的编制可以通过划转方式划入市政府法制办）。
区级层面，根据同期数据，集中以后，市政府委办局受理的以区级部门为被申请人的案件，以及区级部门受理的以下属机构、街镇执法机构为被申请人的案件，将统一交由区政府法制办办理。据此，16家区政府的行政复议应诉量将在目前的4038件的基础上翻两番。为此，需要普遍设立3个科室，具体分工为：1个受理综合科，1个行政复议科、1个行政应诉科，相应人员配备上，需要增加100余人，应通过划转编制的方式解决。此外，还可通过配备事业编、文员制度、政府购买服务等方式进一步充实复议力量。
改革后，本市复议机关将由目前的121家锐减至17家，减少86%；以维持目前全市152名复议专职人员的规模来看，平均每家复议机关可以配备9-10人员。职能、机构和人员集中以后，“五个指头变为一个拳头”，复议资源分散、案件与人手不匹配、专业性规范化程度低等问题将迎刃而解，复议潜力与功能将得到充分解放和发挥。
（四）相关衔接机制
1．做好集中复议权机关与原复议机关之间的工作衔接
为做好复议工作的衔接，确保体制改革不影响申请人行使权利，应当做好以下工作：
（1）做好对外公告工作。充分利用媒体、网络，做好关于开展集中复议权工作的宣传，包括行政复议局受理窗口、办公地点、集中复议权相关政策文件、案件管辖原则与范围、办案流程等，使广大群众知晓行政复议程序的变化，引导群众通过行政复议渠道解决行政纠纷。
（2）在执法程序中做好集中后复议权利告知工作。实行集中复议权后，行政执法单位从事执法活动时，应明确在文书中向相对人告知，对该具体行政行为有集中复议管辖权的机关的具体名称，便于当事人准确、及时行使复议权利。
（3）建立健全与原复议机关的工作衔接机制。实行集中复议权后，当事人仍向原复议机关申请复议的，原复议机关应当做好指引、告知工作，告知申请人向有集中管辖权的机关提出，或者直接移送集中管辖的复议机关，并书面告知申请人。同时明确在案件审理过程中，原复议机关负有提供政策专业指导和人员协助等方面的义务，建立健全相关沟通咨询机制。
2．处理好集中复议权改革与行政复议委员会制度建设之间的关系
本市自2011年开展行政复议委员会以来，已先后由市政府、闵行、杨浦等6家复议机关成立了行政复议委员会，审理重大、疑难、复杂及新类型的案件。鉴于行政复议委员会属于审理机制改革，与属于体制改革的行政复议局并不矛盾。相反，在各区普遍设立行政复议局以后，可以普遍设立行政复议委员会，将二者相结合，实现专职行政复议队伍与外来专家的协作，打造行政复议的“上海模式”，提升行政复议公信力。
（五）具体工作要求
1．分步推进。分步走是外省市的有益经验。例如浙江省明确“省级加快落地、试点抓紧推进、市县积极跟进、全省适时推开”为总体改革思路，先由义乌、桐庐、黄岩县区级层面最先开始试点，继而在省级政府层面开展试点，经验成熟后随即在全省范围内全面推开。本市集中复议权改革工作亦应采取统筹部署、稳步推进的工作原则，实行“先浦东、后全市”的“两步走”。考虑到浦东新区已经开展了集中复议权试点工作，故先期以市政府名义制发相关决定，明确浦东新区集中复议权的具体实施办法。然后，以市政府制发全市《意见》的形式，统一部署市政府及其他区政府的实施工作，最终形成上下联动、全市统一的工作局面。
2．加强领导。加强领导、明确推进责任分工是集中复议权改革成功的先决条件。为保障改革工作的顺利推进和实施，建议在市、区两级层面成立集中复议权改革推进小组。市级层面，由常务副市长任组长，市政府秘书长、市政府法制办主任、市编办主任、市财政局局长、市人力资源社会保障局局长任副组长，相关主管部门负责人参加，办公室设在市政府法制办。区级层面，由分管副区长为组长、区政府办公室主任、法制办主任、编办主任、区财政局局长、区人办资源社会保障局局长任副组长，相关主管部门负责人参加。
3．分工合作。加强政府法制办与编办、财政、人力资源社会保障部门等相关部门的沟通与协作，及时开展复议职能调整、内设机构设置、人员编制调整、录用、内部制度建设、场所设施设备保障等方面的工作，共同保障改革工作的顺利推进。
4．确定时间节点。按照分步走原则，浦东新区要抓紧做好编制划转、机构设置、工作交接等准备协调工作，挂牌成立行政复议局，实施集中复议权工作；在浦东新区先行改革的基础上，市政府及其他区政府做好实施准备工作，包括下发全市集中复议权意见、编制划转、人财物配备等工作，待条件成熟后统一实施集中复议权工作。
编后语： 为集中解决行政复议资源过于分散、案件审理标准不够统一等问题，国家层面自2008年起开始探索行政复议体制改革，组织实施相对集中行政复议权试点。本市于2011年底在浦东新区探索开展集中复议权改革，并于2014年8月起在上海自贸试验区实行相对集中复议权改革，将原来由条线业务主管部门行使的复议权，集中到上海市政府和浦东新区政府层面。课题组通过召开座谈会及实地走访等调查研究方法，对本市实行复议权改革的必要性进行了充分论述，同时，对兄弟省市及浦东新区开展集中复议权试点情况进行了总结和分析，并梳理了本市行政复议中存在的体制性“瓶颈”与“短板”问题，最后在借鉴兄弟省市经验和浦东新区试点的基础上，提出了推进本市集中复议权改革工作的设想和具体方案，这些成果，为本市全面推行集中复议权改革具有重要的参考价值。
课题组长简介：
赵德关，男，上海市人民政府法制办公室行政复议处处长。
执笔人简介：
李垚曜，女，上海市人民政府法制办公室城建法规处主任科员。
（责任编辑：陈素萍核稿:邓海娟 ）