证明事项告知承诺理论问题研究 (2019-09-25)
课题组长:刘平
课题副组长:王天品
课题组成员:邓海娟 陈书笋 王松林 史莉莉 顾捷 仲霞
2018年9月19日，李克强总理在国务院常务会议上提出，坚决取消没有法律法规依据的各种所谓证明，各部门各单位要向社会公布保留的证明事项清单，大力推进证明事项告知承诺制，最大限度减少群众和企业跑政府的次数，不断优化办事创业和营商环境。据此，积极探索证明事项告知承诺制度成为当前国家深化“放管服”改革的一项重要内容。
受司法部委托，上海市行政法治研究所承担了本课题的研究工作。课题组在对5大政府职能、10类行政行为及现行有效法律规范所涉及到的证明事项进行梳理分析的基础上，对证明事项告知承诺的内涵、法律属性及法理基础进行了阐释，并分析了现阶段推行证明事项告知承诺的现实基础。课题组认为，证明事项主要存在于行政许可、行政确认、行政给付和行政奖励等4类依申请、具有审核环节的授益性具体行政行为及非行政主体提供的需要审核的公共服务行为中。虽然现实生活中需要行政相对人提供证明材料的情况很多，但由法律法规直接设定的证明事项占比并不高，更多的是规章、规范性文件在贯彻上位法精神要求过程中在证明材料提供方面的具体规定，而且证明材料的开具主体与索要主体均为政府部门及其机构的占比较高。
课题组建议：在推行证明事项告知承诺过程中，应当坚持分类处理的原则，对于证明材料的开具主体与索要主体均为政府部门及其机构的证明事项，应当实行告知承诺，并通过政府部门内部的行政协助方式对承诺的真实性进行核查；对于证明材料的开具主体与索要主体有一方为法人、其他组织或个人的证明事项，应当以不实（虚假）承诺后果是否容易补救或补救成本高低为标准区别对待，不实（虚假）承诺后果容易补救或补救成本较低的，可以实行告知承诺，难以补救或补救成本较高的，不实行告知承诺。
一、研究范围
（一）涉及到证明事项的政府职能
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府职能的内涵、定位进行了新的界定,即将政府职能调整概括为：宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和生态保护环境。
在这5大政府职能中，宏观调控亦称国家干预，是政府对国民经济的总体管理，是一个国家政府特别是中央政府的经济职能。它是国家在经济运行中，为了促进市场发育、规范市场运行，对社会经济总体的调节与控制。宏观调控因其宏观性，从调控主体来看，只能是中央政府，而从其调控内容和调控手段来看，不会具体到非常微观的证明事项和证明材料。
其他4项政府职能，从职能的履行主体及履职行为的性质来看，市场监管职能、社会管理职能和环境保护职能，由各级政府相关行政管理机关及其授权或委托的组织来履行。这三项职能履行主体实施的规范、监督和查处行政相对人的行为，都属于行政主体为履行法定职能的行政行为。行政主体在履行市场监管职能、社会管理职能和环境保护职能过程中实施具体行政行为时，会涉及到具体的行政相对人，也会涉及到一些具体的证明事项和证明材料。但因主体是行政主体、实施的行为属于行政行为而可以按照行政行为中涉及到的证明事项来研究。
而公共服务职能的履行主体，却不仅限于各级政府相关行政管理机关及其授权或委托的组织，还包括一些承担公共服务职能的企业。比如：银行、邮局、煤水电企业等。这些企业虽然为公众提供公共服务，但因其不属于行政主体，其实施的行为也不是行政行为，可是在实际生活中，这些企业在向公众提供公共服务时，却需要公众向其提交一些证明事项，比如：目前的社会保障卡基本委托各大银行代为发放。各大银行在发放过程中会要求提供包括身份证明等在内的证明材料确认申请人的身份。但各大银行属于商业机构，不能归属到行政主体的范畴，其实施的行为也无法按照行政行为的分类纳入涉及证明事项的行政行为是否适合告知承诺进行研究。因此，有必要将企业履行公共服务职能涉及到的证明事项单独列入证明事项告知承诺的范围予以考虑。
（二）涉及到证明事项的行政行为
虽然学理上对行政行为的分类多种多样，但是，本课题研究的目的是为了分析证明事项可能涉及的行政行为，而证明事项与行政行为的连接，主要是中央和地方政府的职权行为。
自2014年党的十八届三中全会决定首次提出建立权力清单制度以来，中央和地方各级政府及部门均已在其门户网站公布了本级政府、本部门的权力清单，基本形成了比较统一的行政权力模型。以上海为例，基本是按照“行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决、其他类”的模型予以公布。权力清单中权力类型的排序，也反映了地方政府行政管理与公共服务实践中行政权力数量上由多至少、渐次降低的规律。行政权力对应着相应的行政行为，课题组以权力清单中行政行为的类型为依据，对证明事项在行政行为领域中的分布进行了梳理分析，并归纳总结出如下规律：
1.主要分布于依申请的具体行政行为中。根据行为启动主体的不同，具体行政行为分为依职权的行政行为和依申请的具体行政行为。依职权的具体行政行为，是由行政机关依据职责权限启动，不需要相对人的申请。例如：行政处罚、行政强制、行政征收和行政检查等。应申请的具体行政行为，需要由行政相对人申请而启动。在列入权力清单的行政行为中属于依申请的行政行为主要是指行政许可、行政给付、行政确认、行政裁决和行政奖励等。
课题组认为，证明事项应当主要分布于依申请的具体行政行为中。例如：《公司登记管理条例》第20条[2]设定的“申请设立有限责任公司”的证明事项涉及的是行政许可这类行政行为；《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第8条[3]设定的“申请劳动能力鉴定”的证明事项，涉及的是行政确认这类行政行为；《社会救助暂行办法》第59条[4]设定的“申请社会救助”的证明事项，涉及的是行政给付这类行政行为；《山东省见义勇为人员奖励和保护条例》第11条[5]设定的“申请见义勇为奖励”的证明事项，涉及的是行政奖励这类行政行为。从上述立法规定可以看出：行政相对人提出申请，并按照立法规定提交相关证明材料的目的为了向行政机关证明自己符合申请条件、具有申请资质，而行政机关需要对行政相对人的申请条件和申请资质进行审查、核准。而属于依申请具体行政行为的行政裁决，虽然也需要行政相对人提供相应的证明材料，但行政机关处于居中裁判的地位，具有准司法的性质。因此，行政裁决中的证明材料更多表现为证据的功能。
依职权的具体行政行为，不需要依行政相对人的申请而启动，而是行政主体依职权启动，作出行政处罚、行政强制决定的理由一般是行政相对人违反了法律、法规等规定的禁止性规定和义务性规定。在进行行政检查、行政调查的过程中，在作出行政处罚决定和行政强制决定的过程中，以及事后救济程序中，也许行政相对人会提出异议，以自己拥有许可、资格证明等证明文件，符合相应条件等作为反驳和抗辩的理由，但是，这只是对抗行政处罚与行政强制的理由，而不是行政处罚与行政强制决定本身作出的理由。作出行政征收决定的理由一般是基于公共利益的需要，作出行政征收决定，是以行政主体认可行政相对人的既成权利状态为前提的，因此也没有让行政相对人提供证明材料的必要。因此，需要提供证明材料，证明符合相应条件、具备相应资质的证明事项，主要是分布在应申请的、具有审查核准环节的具体行政行为中。
2.主要分布于授益性具体行政行为中。依据行为后果对于行政相对人是有利还是不利，具体行政行为可分为授益性具体行政行为和负担性具体行政行为。
授益性具体行政行为包括：行政许可、行政给付、行政奖励等。负担性具体行政行为包括：行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等。行政确认与行政裁决则比较特殊，很难简单地归入授益性或者负担性具体行政行为。因为很可能在作出确认或者裁决决定时，对于一方是有利的，而对于另一方则是不利的。授益性具体行政行为，一般依申请而启动，行为后果是对行政相对人利益的授予。例如，行政许可是普遍性禁止的例外，行政给付主要是对行政相对人金钱的给付，行政奖励表现为授予荣誉称号或者予以金钱的奖励。授益性具体行政行为，一般通过法律、法规、规章等设立若干条件，行政主体通过审查条件，对符合条件的申请人予以批准，使其获得利益。这种通过法律规范事先设定的条件，在实践中即表现为行政相对人通过证明材料来证明自己符合条件。
负担性具体行政行为并不授予利益，是对利益的剥夺，且无需申请，行政主体依职权即可启动，无需行政相对人提交证明材料，即可作出负担性决定。
综上，课题组认为，从对行政行为的梳理来看，可以得出如下结论：证明事项主要分布在依申请的、具有审核环节的授益性具体行政行为中。具体包括目前列入权力清单中的4种行政行为，即行政许可、行政给付、行政确认、行政奖励。
（三）涉及到证明事项或证明材料的法律规范层级
目前，我国现行有效的法律规范体系，在国家层面包括法律、行政法规、部门规章、国务院及其各部门的规范性文件，在地方层面包括地方性法规、政府规章、政府及其各部门规范性文件。
经搜索查找，在我国现行有效的法律规范体系中，各层级的法律规范均存在设定证明事项的情况。课题组根据本课题的研究目的将其分为两大类：
1.直接设定证明事项。在我国现行有效的法律规范体系中，直接设定证明事项的法律规范主要包括法律、行政法规、部门规章和部门规范性文件。
一是由法律直接设定的证明事项。例如《社会保险法》第50条规定：失业人员应当持本单位为其开具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的公共就业服务机构办理失业登记。失业人员凭失业登记证明和个人身份证明，到社会保险经办机构办理领取失业保险金的手续。即法律设定了“领取失业保险的证明事项”。
二是行政法规直接设定的证明事项。例如《殡葬管理条例》第13条规定：火化遗体必须凭公安机关或者国务院卫生行政部门规定的医疗机构开具的死亡证明。该条设定了“遗体火化”的证明事项并明确了需要提供的证明材料。
三是部门规章直接设定的证明事项。例如《家庭寄养管理办法》（2014年9月24日民政部令第54号发布）第12条规定：拟开展寄养的家庭应当向儿童福利机构提出书面申请，并提供户口簿、身份证复印件，家庭经济收入和住房情况、家庭成员健康状况以及一致同意申请等证明材料。该部门规章设定了“寄养家庭条件”的证明事项并明确规定了需要提交的证明材料。
四是部门规范性文件直接设定的证明事项。例如《世界技能大赛参赛管理暂行办法》（人社部发〔2013〕28号）第十九条规定：技术指导专家一般应从事本项目技术工作15年以上，有高级技师职业资格。该规范性文件设定了“申报世界技能大赛技术指导专家”的证明事项，并明确规定了需要提交的证明材料——高级技师职业资格证。
2.细化上位法，具体设定需要提供的证明材料。在我国现行有效的法律规范体系中，对上位法的规定作出细化，设定需要提供证明材料的法律规范包括：
一是行政法规对法律的细化。例如《公司法》第23条规定：“设立有限责任公司，应当具备下列条件：（一）股东符合法定人数；（二）有符合公司章程规定的全体股东认缴的出资额；（三）股东共同制定公司章程；（四）有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构；（五）有公司住所。”
《公司法》明确规定了成立有限责任公司应当具备的条件，而行政法规《公司登记管理条例》为了使行政主体在实施具体行政审批行为的过程中拥有更具操作性的依据，将《公司法》成立有限责任公司应当具备的条件，在《公司登记管理条例》第20条中，以提供相关证明材料的形式予以细化，即设定了成立有限责任公司的证明事项并细化了需要提交的证明材料。该条规定：“申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的设立登记申请书；（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明；（三）公司章程；（四）股东的主体资格证明或者自然人身份证明；（五）载明公司董事、监事、经理的姓名、住所的文件以及有关委派、选举或者聘用的证明；（六）公司法定代表人任职文件和身份证明；（七）企业名称预先核准通知书；（八）公司住所证明；（九）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”
二是部门规章对行政法规的细化。例如《中外合作办学条例》第61条规定：外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的实施职业技能培训的合作办学项目的具体审批和管理办法，由国务院劳动行政部门制定。
《中外合作办学条例》明确了中外合作办学的审批事项，《中外合作职业技能培训办学管理办法》（劳动保障部令第27号，人社部令第24号修改）第27条对审批事项需要提供的证明材料进行了细化，即：举办中外合作职业技能培训办学项目，应当由中国教育机构提出申请，提交下列文件：......（三）经公证的中外合作办学者法人资格证明。
三是规范性文件对法律、行政法规的细化。例如《城市居民最低生活保障条例》第7条规定：申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地街道办事处或者人民政府提出书面申请，并开具有关证明材料。该条设定了“申请享受城市居民最低生活保障待遇”的证明事项。
民政部为了执行《城市居民最低生活保障条例》的规定，印发了规范性文件《最低生活保障审核审批办法（试行）》（民发〔2012〕220号），其第4条规定：“户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本要件。持有当地常住户口的居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定条件的，可以申请低保。”民政部的规范性文件将《城市居民最低生活保障条例》有关“申请享受城市居民最低生活保障待遇”的证明事项细化为三个基本要件。
在具体操作中，上海市民政局制定了规范性文件《上海市民政局关于发布<上海市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况核对实施细则>的通知》（沪民救发〔2014〕15号），其第11条对《城市居民最低生活保障条例》第7条的规定进行了实施性的细化：“可支配收入和家庭财产的证明材料，主要包括下列形式：（一）可支配收入的证明材料：单位证明，失业证明，无业证明，租赁合同，养老金证明，领取各类救济、补助、补贴的证明，赡养费、抚（扶）养费的收入证明，离婚判决书、离婚调解书或者离婚协议书等。（二）家庭财产的证明材料：银行存单，银行账户明细，证券对账单，债券凭证，商业保险合同，房地产权证，租用居住公房凭证，房屋所有权证，土地使用权证，宅基地使用证，车辆登记证书等。”此外，还包括家庭成员情况的证明材料，如户口簿、身份证、婚姻状况证明、残疾人证、学籍证明等。
例如国家发改委2014年制定的规范性文件《外商投资项目核准和备案管理办法》第10条规定：须提交的中外投资各方的企业注册证明材料：“（一）中外投资各方的企业注册证明材料及经审计的最新企业财务报表（包括资产负债表、利润表和现金流量表）、开户银行开具的资金信用证明；（二）投资意向书，增资、并购项目的公司董事会决议；（三）城乡规划行政主管部门开具的选址意见书（仅指以划拨方式提供国有土地使用权的项目）；（四）国土资源行政主管部门开具的用地预审意见（不涉及新增用地，在已批准的建设用地范围内进行改扩建的项目，可以不进行用地预审）；（五）环境保护行政主管部门开具的环境影响评价审批文件；（六）节能审查机关开具的节能审查意见；（七）以国有资产出资的，需由有关主管部门开具的确认文件；（八）根据有关法律法规的规定应当提交的其他文件。”该规范性文件规定这些具体证明材料的上位法依据是《行政许可法》。
综上，目前在法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章及各级规范性文件中均能找到设定证明事项或规定需要提交证明材料的例子。
（四）证明材料的开具主体与索要主体
不同层级法律规范设定的证明事项，都是通过提交相关的证明材料予以证明的。从证明材料的开具主体和索要主体来看，可以分为三类：
1.开具主体和索要主体都是政府部门，即某个政府部门要求行政相对人提供的证明某个事项的信息和材料原本由政府另一个部门开具。例如《中华人民共和国就业促进法》中设定的“场所使用权证明”，索要主体为劳动保障行政部门，开具主体为房产管理部门等。《中外合作职业技能培训办学管理办法》（劳动保障部令第27号）中设定的“中外合作办学者的注册登记证明”，索要主体为人力资源社会保障部门，开具主体为注册登记机关。
2.开具主体或索要主体中有一方是法人或其他组织，即要求行政相对人提供的证明某个事项的信息和材料，或是开具主体为法人、其他组织，或是索要主体为法人、其他组织。例如：《社会保险法》中设定的“终止或者解除劳动关系证明”，开具主体为用人单位；《殡葬管理条例》中设定的“死亡证明”，索要主体为殡仪馆，而开具主体分别是公安机构和法定医疗机构。课题组认为，当证明材料的开具主体为法人或其他组织时，政府部门一般无法直接掌握相关信息和材料。当证明材料的索要主体为法人或其他组织时，政府部门一般能够掌握并提供相关信息和材料。
3. 开具主体为相关自然人，即要求行政相对人提供的证明材料，是由其本人或其他相关自然人开具的。例如：《上海市城乡居民最低生活保障申请家庭经济状况核对实施细则》设定的“最低生活保障证明”，要求申请人提供的租赁合同、离婚协议书等。由于这些证明材料涉及的主要是以民事关系确认为主的证明，政府的任何部门、法人或其他组织都很难直接掌握。
二、证明事项告知承诺的基本内涵
（一）基本内涵
告知承诺最早起源于上海浦东新区对行政审批的创新。2001年，上海市浦东工商分局在行政审批领域实施告知承诺制度，其基本做法是：将法律法规规章以及相关技术规范中规定获得行政审批应当符合或者达到的条件、标准和要求，以书面形式告知办理有关行政审批事项的申请人。申请人如实填写行政审批申请书和告知承诺格式文书，表明自己符合审批要求并对填写内容的真实性进行承诺；行政审批机关对申请人提交的材料和承诺进行形式审查，并当场作出受理和批准与否的决定。如果决定批准，则向其发放许可证件；行政机关在实施审批后的三个月内对申请人是否符合相关条件进行事后监管，发现申请人不符合条件的，依法处理，申请人若有隐瞒欺骗等不当行为，则需要承担相关法律后果。行政审批的告知承诺提高了行政效率，在为申请人提供方便的同时，也提高了申请人对行政行为的参与程度，体现了民主行政的色彩。
随着行政审批制度改革的提速，告知承诺审批方式引起上海市政府和审批部门的重视。2004年，上海市政府办公厅转发了上海市行政审批制度改革工作领导小组办公室的《关于本市行政审批实行告知承诺制度的意见（试行）》。2009年，上海市政府发布《上海市行政审批告知承诺试行办法》。2012年，为进一步优化行政审批程序，完善管理方式，提高行政效率，上海市政府发布《上海市行政审批告知承诺办法》。2018年，上海市政府发布《上海市行政审批告知承诺管理办法》。按照该办法，行政审批的告知承诺是指公民、法人和其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次性告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，由行政审批机关作出行政审批决定的方式。
鉴于告知承诺制度在行政审批领域取得了良好的社会效果，2018年10月，国务院发文在全国复制推广“证照分离”改革，告知承诺制被作为复制推广的内容之一。在深化“放管服”改革的进程中，一些部门或地区开始在证明事项领域探索告知承诺制度。例如，按照司法部要求，自2017年开始，在国家统一法律职业资格考试报名中，考生重要信息的事项只要由考生书面承诺即可。银保监会在2018年9月对典当行及其分支机构的获取审批的两项相关证明，也改为申请人书面承诺。上海市将市政交通工程拆迁完成的证明事项，改为就拆迁进度满足施工进度需要作出书面承诺。哈尔滨市对于数据信息缺失、确无法查询核实的证明事项，也要求以书面承诺的方式解决。[6]
概括而言，证明事项的告知承诺是指行政相对人在办理某些行政事务及享受某些公共服务时，对原来需要提供的相关证明材料，只需对需要证明内容的真实性、完整性进行书面承诺即可办理,但承诺人需要对承诺不实承担不利后果。例如，司法部规定报名人员填报虚假信息或以其他方式骗取报名的，司法行政机关将按照《国家司法考试违纪行为处理办法》处理。哈尔滨市规定有关职能部门和单位应将个人承诺信息及时报送至市信用信息共享平台，按照社会信用体系建设的有关要求，建立个人守信激励和失信惩戒机制。
（二）与行政审批告知承诺的联系与区别
行政管理中的告知承诺制度，最早运用于行政审批领域。行政审批中的告知承诺制度与证明事项中的告知承诺制度，二者既有联系，又有所区别。
1.主要联系。行政审批告知承诺，本质上是证明符合审批条件、审批标准的告知承诺。因此，总体来说，行政审批告知承诺包含于证明事项的告知承诺之中，即行政审批告知承诺制是证明事项告知承诺制的方式之一。两者的主要联系如下：
一是背景目的一致。无论是证明事项的告知承诺，还是行政审批的告知承诺，推出的大背景都是为了最大程度方便行政相对人办事，提高办事效率，提高群众满意度。相对于原有的办理方式而言，告知承诺本身，是在符合法律规定、守住安全底线的大前提下，对相关行政决定作出前办理流程及决定方式的改变，其实质并没有改变原有法律规定的条件、标准等权利义务状态。
二是功能作用一致。在法律功能方面，行政主体告知和行政相对人承诺的指向和内容，都是围绕着法律规定的条件、标准。行政主体通过告知让行政相对人明确要符合这些条件、标准；行政相对人通过承诺向行政主体明确其符合这些条件、标准。二者与以往的不同在于：原有的行政决定方式，是由行政主体提出法定条件、标准，以及具体的材料清单要求，在行政相对人申请时向行政主体提供材料，行政主体审查后作出决定，这些材料的实质功能是证明行政相对人符合法律规定的条件、标准；改革后，行政主体仍然提出法定条件、标准，或者具体的材料清单要求，由行政相对人承诺符合法定条件、标准，或者提供必要的材料，行政主体即可作出决定，承诺的实质在于代替了原有的材料，行政主体即可认为其已经符合法律规定的条件、标准。简而言之，原有的决定方式，通过材料证明符合法定的条件、标准；改革后，通过告知承诺，行政相对人即可被视为符合法定的条件、标准，后续通过行政主体的核查措施对行政相对人的承诺是否属实进行监管。
三是法律属性一致。两者都是行政机关作出某一行政决定前的一个前置程序机制，是该行政决定的附属行为。告知承诺究竟属于何种性质的行为，仍有不同看法。有的认为，分环节来看，“告知”具有行政指导的性质，“承诺”为行政相对人的保证行为；有的则认为，其构成了类似于民事合同中的要约与承诺的关系，承诺生效后合同成立，即达成了就该事项的一份行政协议。但无论其何种性质，该告知承诺在现阶段都不宜被认为构成了一个独立的行政行为，而是附属于该行政决定的行为，不具有独立可复议、可诉讼的性质。
四是程序机制一致。两者都包括下列主要运作步骤：告知、承诺两个环节。在行政相对人作出承诺后，行政主体一般是当场作出授益性或者确权性的决定；作出决定后，行政主体都可以通过一定途径或者措施，核查承诺是否属实；鼓励将告知承诺书予以公示，以保护第三人利益；对于作出不实承诺或者虚假承诺等的违法行为，都应当承担违反承诺的法律责任。
2.主要区别[7]。行政审批告知承诺与证明事项告知承诺虽然在功能属性等方面都是一致的，但两者之间还是存在一定的区别，主要表现在以下几个方面：
一是适用范围不同。两者属于包含关系，证明事项告知承诺的适用范围，包括了行政审批事项告知承诺。从涉及到的具体行政行为类别来看，证明事项告知承诺涉及到的具体行政行为是多样的，而行政审批告知承诺只能适用于行政审批，或者准确地说是行政许可。行政审批告知承诺制度中的行政审批是狭义理解上的行政审批，即行政许可，行政审批告知承诺仅适用于行政许可这一类行政行为。而证明事项告知承诺涉及到的具体行政行为，涉及到行政许可、行政确认、行政给付和行政奖励等4类具体行政行为，都属于应申请的具体行政行为。在实施具体行政行为的过程中，对行政相对人来说，需要提出申请；对于行政机关来说，需要对相关证明材料进行审核，实际上属于广义上的行政审批行为。
二是可选择程度不同。行政审批中的告知承诺制度，在现有一些制度规定中（如上海），赋予了行政相对人选择权，即行政相对人既可以选择原有的行政审批方式，也可以选择告知承诺方式。这一制度设计主要考虑：作为一种创新的行政审批方式，一方面必须符合行政许可法的规定；另一方面，还需要充分尊重行政相对人的选择权，顾及行政相对人的不同情况。例如：有的行政相对人习惯于把材料齐全、符合法定形式做在前面，从而减少经营中的不确定性，因此，倾向于选择原有的审批方式；而有的行政相对人需要及时办出证照，从而早日投入生产经营，倾向于选择告知承诺制。但在证明事项告知承诺中，从方便行政相对人办事的角度出发，有一部分证明事项，在行政相对人作出承诺后，即不再需要按照原有的模式办理，因此，不需要行政相对人作出选择。例如：司法考试中对相关学历条件的证明，报考人在报考时承诺即可，不需要给予报考人在报考时提供相关学历证明的选择。[8]课题组认为，这种区别也是相对而言的，行政审批中实施告知承诺的事项，多为原来已经设定并且实施的，告知承诺方式属于改革后的审批新方式，因此要保留原有的路径，供行政相对人选择。如果某项行政审批属于新设定或者只规定了一些具体条件，而没有明确提供材料的，只要可查实或者可能的损害结果具有相当的可逆性，则也可以明确告知承诺即可认为符合条件，而不需要再赋予行政相对人选择权。
三是承诺时事实状态不同。在行政审批告知承诺中，行政相对人作出的承诺，是对自己符合法定条件、标准的承诺。既是对需要提交材料的真实性进行承诺，也是对能够按照法定时间节点提交相关材料的承诺，因为有些材料在承诺时还没有真实客观地存在，甚至有些条件、标准处于在不远的将来[9]“可以符合”的状态。而在证明事项告知承诺中，行政相对人作出承诺时，只对需要提交的证明材料的真实性进行承诺，因为证明材料证明的内容已经真实发生、客观存在。
四是证明义务强度不同。用不甚准确的用语表述，行政相对人在前者中“应当负有证明责任”，在后者中“需要承担证明义务”。由于行政审批事项处于需要政府管制的领域，行政相对人申请行政审批，应当对其符合法定条件、标准承担证明的法定义务和责任。作出承诺后，行政相对人即便获得了行政审批，仍然处于这种法定义务和责任的状态，需要按照约定在预定的时间内提供相关材料，并配合行政主体在两个月内实施检查。比较而言，可以实施告知承诺的行政确认、给付、奖励等行为，在原有方式下，行政相对人虽然也有提供相关证明材料的义务，但是多数不能构成提供证明的法定责任。其法理基础在于，未履行或者虚假履行证明义务时，违法获取行政审批（许可）即可面向社会不特定人，其可能影响或者危害的范围更广，一般须负有行政乃至刑事责任；而违法获得行政确认、给付、奖励等的影响范围相对较小，多为道德层面的责任，或者只是民事责任，甚至不承担责任。
五是材料提供与否不同。由于行政相对人在不同行政行为中所负的证明义务强度并不相同，行政相对人承诺后，提供材料的义务也不相同。在行政审批告知承诺中，按照现有的规定（如上海），行政相对人承诺符合审批条件、标准后，还需要在规定的时间内补交相关材料；而对其他行政行为中涉及的证明事项作出承诺之后，是否补交相关证明材料，需要根据行政行为的性质分类确定。
课题组认为，行政审批告知承诺与证明事项告知承诺具有很强的联系，需要将其纳入证明事项告知承诺，作为其中的一种方式，而不宜作为并列的两种不同告知承诺制考虑。同时，与现有的行政审批告知承诺制相比，在守住法律、风险底线的前提下，从最大程度便利行政相对人的角度出发，对于其他行政行为中涉及到的证明事项告知承诺的制度设计，应当有所不同。
三、证明事项告知承诺的法律属性
分析告知承诺的法律属性旨在明确告知承诺在法律上的意义，更重要的是，法律属性的明确也关系到行政主体和行政相对人在特定行政法律关系中权利义务和法律责任的确定。
告知承诺是行政主体和行政相对人两个阶段的两种行为的组合，其法律属性也因此体现出多个面向。
（一）“告知”的法律属性
1.具有行政公开的属性。行政公开是现代行政必须遵循的基本原则，是保障公民知情权的要求，有助于建立透明政府、廉洁政府。同时，公开也是公民参与行政，与政府合作的必要条件。行政公开是全方位的，包括行政依据公开、行政资讯公开、行政过程公开及行政决定公开。行政依据公开是指作为行政机关行使职权依据的有关规定的公开。行政资讯公开是指除法律另有规定外，行政机关向社会公布与行政管理有关的政府文件、工作制度、办事规则、档案材料等行政信息资料。行政过程公开是指行政相对人对行政程序的参与，如行政处罚中的听证程序。行政决定公开是指行政机关作出的确认、处罚等行政决定的公开，公众有权依法查阅。行政公开可以针对不特定的行政相对人，如根据我国《行政许可法》规定：实施行政许可的法定依据要公开，行政许可的实施机关、条件、程序、期限等的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。此外，行政公开也可针对特定的行政相对人，通常表现在行政主体实施具体行政行为时，针对特定个案当事人或利害关系人的公开，如《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。此种公开即为行政告知，是行政公开的一种表现形式。
证明事项中的告知具有行政资讯公开的性质，即行政机关将涉及证明事项的办事制度告知行政相对人，包括行政相对人需要承诺的内容、承诺的形式，以及承诺不真实的法律后果，以此保障行政相对人在充分知情的情况下实施承诺。按照行政公开的要求，行政机关在此阶段应履行及时、全面、真实告知的义务。
2.具有行政指导的属性。行政指导是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而在其职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。行政指导的理论和实践来源于日本，其产生是基于民主行政的需求和市场经济发展下对更灵活、更高效行政管理方式的需求。20世纪80年代以后，随着我国市场化改革的发展，在行政处罚、行政强制等传统行政手段之外，也开始更多的运用行政指导等柔性行政方式。行政指导按照功能可分为规制性行政指导、调整性行政指导和助成性行政指导。规制性行政指导是指行政机关对妨碍社会秩序、危害公共利益的行为加以预防或规范、制约的行政指导；调整性行政指导是指行政机关为解决行政相对方之间发生的冲突进行的行政指导；助成性行政指导是指行政机关为保护和帮助行政相对方获得利益的行政指导。在证明事项的告知承诺中，行政机关对行政相对人实施告知，主要目的是给予行政相对人提供方便，使得行政相对人能够以更少的成本获得相关利益，且告知并不具有强制性，行政相对人也可选择承诺之外的方式满足行政机关的要求。[10]由此可见，证明事项中的告知具有助成性行政指导的性质。由于行政指导的出现是作为对传统强制行政的弥补和创新，因此为保证行政指导的实效，实体法对其约束力往往有限，对行政指导的约束主要在于程序法，[11]当行政主体针对证明事项采用告知的行政指导方式，其在程序上则负有一定义务，包括保障指导的公正、公开，如对同一事项的行政相对人不做差异对待、指导的内容公开，实施书面指导等。此外，保障行政相对人的救济权，允许行政相对人对指导申诉、对有错误的指导应予更正等。
（二）“承诺”的法律属性
告知承诺中的承诺是行政相对人的一种书面“保证”行为，是以自己的信用作为担保，保证承诺事项的真实性。
“保证”作为一种法律行为，最常见于民事领域，如《担保法》中的保证人，是指债务人借助第三人的财产提高自身的信用以作为正常履行债务的保障。当债务人不履行债务时,保证人按照约定履行债务或者承担责任。债务人除了以第三人的财产作为担保形式，也可以借用第三人的信用作为担保。在行政领域，为了确保行政相对人履行义务，也逐渐发展出行政法上的担保制度，如在海关行政方面，与海关管理有关的当事人在向海关申请从事特定的经营业务或者办理特定的海关手续时，按照规定，必须由其本人或海关认可的第三人以向海关提交现金、实物或者保证函等以保证在一定期限内履行其承诺的义务。再如对于资源开发，法律规定采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金等，也即行政法上的担保是指行政机关依法要求或相对人主动申请的以相对人或第三人的信用或特定财产保证履行法定或约定义务的法律行为[12]。
证明事项告知承诺中的行政相对人，本身具有在特定行政法律关系（行政许可法律关系、行政给付法律关系等）中提交相关证明材料的义务，通过承诺，以自身的信用作为担保，确保自己履行该义务。一旦承诺不实，则相当于法律上的义务未获履行，需承担不利后果。由此可见，证明事项的告知承诺具有“保证”的性质，属于行政法上担保制度的一种形式。
（三）“告知承诺”的法律属性
证明事项的告知承诺，或发生在行政许可中，如司法部核准报考时报考人员对报名信息进行承诺，或发生在行政给付中，如民政机关提供救济时要求行政相对人对相关信息进行承诺，承诺后行政机关视同行政相对人已经提交证明，方可办理许可、实施给付等。可见，告知承诺具有如下法律属性：
1.告知承诺不是一个独立的具体行政行为，而是构成具体行政行为的前提条件。其不涉及法律制度的调整，不涉及行政行为的设立，也不涉及行政相对人实体性权利义务的变更，告知承诺的这一属性决定了其不具有可诉性。
2.告知承诺不是一个实体性制度，而是一种管理方式的创新，是行政机关行使职权、实施行政行为过程中的一个程序性制度。告知承诺所追求的价值取向是程序的优化高效便民。但这种程序与传统的行政程序不同，其由行政主体与行政相对人双方行为构成，体现出行政主体与行政相对人双方的信任、协调与互动，是一种具有民主参与色彩的程序，也是传统行政模式变革下，行政程序复杂化、多样化的一种表现。
3.告知承诺的法律属性是“告知”和“承诺”的叠加，兼具行政指导和诚信保证双重属性。从行政指导这一属性来看，行政主体的“告知”属于行政指导，由于目前各界对行政指导的内涵、外延等认识还不够统一深入，导致实践部门操作起来比较困难，有关行政指导的行政法律制度目前真正落实的较少。课题组认为，证明事项告知承诺制是首次将行政指导制度予以真正落地的创新实践，对提升社会治理的法治化将起到积极作用。从当事人的诚信保证这一属性来看，当事人的承诺是一种诚信保证，是“私法公法化”在证明事项相关行政法实践中的具体体现。所谓“私法公法化”，是指将传统私法领域的意思自治和所有权人的自由用公权力加以约束限制的一种法律发展趋势。证明事项中的当事人承诺是将民事领域平等主体间的承诺适用到公法领域，并将其置于行政权力的约束规范之下，这正是合作行政的一种体现。
四、证明事项告知承诺的法理基础
20世纪以来，世界各国都处于巨大的发展变化之中，中国尤其如此，如从计划经济体制发展到建设市场经济体制；从以经济建设为中心，发展到以经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的建设；从社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，发展到中国特色社会主义新时代下，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾等。经济、政治等社会背景的变化，必然对现代行政以及行政法带来深刻影响,告知承诺制度的产生与社会变迁有关，是社会变迁下行政治理模式随之变化的结果。
（一）从管制行政到服务行政
20世纪70年代，为了提高国际竞争力和政府效率，西方国家兴起了一场公共行政改革运动，如英国的走向未来计划，美国的重塑政府等等，其核心就是对政府的职能重新定位。在改革中，各国将政府定位于公共服务的提供者，公众则是接受服务的顾客，政府应像企业满足顾客一样，去满足公众的需求。为此，政府应当改变过去重管制轻服务的模式，增强服务意识、改善服务方式，提高服务效率。西方公共行政的改革必然对中国产生影响，为了适应国际竞争的需要，中国也开始从管制模式逐步转向服务行政的模式，实际上，中国的这一变革，也深受国内发展状况的影响。在计划经济体制下，管制行政的模式在我国的表现尤为典型和突出，行政权力高度集中，以权力为中心，对社会实行全方面的管制成为政府管理的突出特点，这与发展市场经济存在着深刻的矛盾与冲突。与此同时，我国改革开放40年以来，伴随着经济的发展、人民生活水平的提高，一些社会问题也随之产生，如贫富差距加大问题、环境污染问题、企业改革导致的失业问题等等。为解决这些问题，促进经济与社会的协调发展，也必须在政府管理上进行变革。2004年，国务院总理温家宝在省部级主要领导树立和落实科学发展观的讲话中指出，应当强化公共服务的职能，努力建设服务型政府。当前，在国际竞争更加激烈，国内建设任务与社会矛盾变化的背景下，推动服务型政府建设更成为我国深入改革的基本方向和重要内容。按照人民主权的理论，国家的一切权力属于人民，政府只是权力的受托者，理应作为人民的公仆为其提供服务。可见，服务行政也具有宪政基础，而告知承诺制度的效率、便民等追求正契合了服务行政的要求。
（二）从事前监管走向事中事后监管
从管制行政走向服务行政并不是说抛弃管制，服务行政下服务与管制并存，且互相渗透，只不过服务行政下的管制与管制行政下的管制存在着区别：管制行政更偏好管制，忽略服务，而服务行政更注重服务，同时以必要管制为辅助;管制行政是依靠行政审批实施管理而且重审批轻管理,服务行政则从重审批转向重事中事后的监管，并且注重通过便捷的服务和提高公民的便利程度来进行管理;管制行政通常以行政命令方式实施自上而下的单向规制型管理,服务行政则根据社会需求调整政策,提供服务,实行参与式、回应式双向型管理等[13]。
证明事项告知承诺制度的探索实施，并非政府放弃管理，政府仍然要求行政相对人遵循法律、法规的要求办理相关事项，但这种管理中体现着便利公众的服务理念。同时，行政相对人予以承诺，行政主体则相应实施行政行为，体现出服务行政中管理的参与式、回应式特点。除此之外，告知承诺依赖于“信用监管”这种新型监管方式，行政相对人需要对承诺不实承担后果，包括给予的利益被追回、接受处罚以及被纳入失信黑名单等，充分体现出服务行政中政府从事前监管向事中事后监管的转变。因为信用的天然属性是管未来、管预期，从而使信用监管能够更多的服务于事中和事后。
（三）从单方行政到合作行政
传统的行政管理是以政府为中心，以行政权力为本位的管理，公民在行政中只是被动的接受管理，这种管理具有命令性、强制性以及单方性的特点。合作行政则是指以公民为治理中心，公民在行政治理过程中参与治理、可以与行政主体就行政管理事项进行沟通、对话的行政方式，是在治理模式上一种主体构成上的发展。
合作行政在域外的产生主要源于传统行政与现实的“脱钩”。传统行政以单方决定模式为核心，该种模式存在一个预设前提，即行政机关可以通过职权调查获得全部重要信息，也具有作出正确决定的经验知识，在这个基础上，行政机关只要遵循法律作出行政行为，该行为即是合法的、正确的决定。然而，这一预设随着社会的变化面临挑战。20世纪，行政领域大范围扩展，从维护治安、保障国家安全、防止公民人身自由和财产受到侵害扩展至生存照顾、提供给付、环境保护、风险控制等，涉及建筑、食品、环境、劳动等诸多领域，面对多样化、复杂化、专业化的管理事项，行政机关不可能掌握所有的信息，也不可能在任何情况下都具备正确的经验知识。总之，仅凭行政机关行政的模式难以适应行政任务变化的现实，加之社会发展下公民主体意识不断提升，合作行政作为一种传统行政模式的修补方案就应运而生。在我国，为了更好发挥市场机制的作用，实现政府职能转变，同时为了更好地解决新时代下人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公共行政也不再拘泥于以政府为中心的单方行政，体现公民参与的合作式行政得以生长发展。
从合作行政的形式上看，合作行政主要表现为行政相对人不再只是被管制的客体，而是成为能够承担行政任务的主体，如行政任务民营化是合作行政的典型实践方式，但合作行政又不限于此，行政相对人还可以参与规则标准的制定，更重要的是，承担自我管制者的角色，通过自我监控、定期审计、信息披露等方式，与政府“合作管制”。与合作行政相适应的行政程序，也表现为契约形式的正式程序和以指导、单方许诺、君子协定等为代表的非正式的合作行政程序。[14]
证明事项告知承诺制的实施，使得行政确认、行政许可、行政给付等相关职权的行使程序中加入行政相对人的参与，同时也使行政相对人通过“承诺”这种自我监管的方式参与行政管理，彰显了合作行政的特点，其实践本身也有利于推进合作行政。
（四）从谁主张谁举证到政府承担举证责任
现代行政的发展转变，也体现在举证责任上。所谓举证责任，又称证明责任，指负有该责任的一方当事人应当提供证据证明自己主张的事实，否则将承担举证不能的后果。举证责任不仅仅是行政诉讼领域的核心制度之一，在行政程序中也具有重要价值。行政程序的举证规则，因不同行政行为有所区别。就行政执法的举证而言，依职权的行政行为和依申请的行政行为存有差异。对于行政处罚、行政处分、行政强制、行政征收等依职权的行政行为，由于行政程序由行政机关启动，且行政决定具有主动性和控制性，使得在行政法律关系中，行政机关强势地位明显，因此，在行政行为中通常由行政机关负主要举证责任。如按照《行政处罚法》的规定，对于行政相对人给予行政处罚的，行政机关必须查明事实 ;违法事实不清的, 不得给予行政处罚。对于行政许可、行政确认、行政奖励等依申请的行政行为，由于行政程序由行政相对人发起，相对于依职权的行政行为，行政相对人在程序中具有一定主动性，行政机关不再处于绝对优势地位，因此，行政相对人的举证责任有所加重，通常由行政机关对驳回申请负举证责任，而行政相对人需要对自己提出申请的主张承担举证责任，这种规则可以概括为“谁主张谁举证”。
谁主张谁举证的举证规则主要考量到行政相对人相对主动的地位，也考量到依职权的行政行为多是授益性行政行为的性质，但不容忽视的是，无论在依职权的行政行为或是依申请的行政行为中，行政主体与行政相对人的法律地位都不对等，且国家为行政机关配备工作人员、设备、资金等资源也使行政机关在举证上具有得天独厚的优势。因此，举证责任主要由行政主体承担具有合理性，尤其在建设服务政府、责任政府的理念和追求下，不忽略行政相对人的参与地位，在其协助举证的同时，强化政府承担举证责任成为必然的选择。
行政证明事项的告知承诺，适用于依申请的授益性行政行为，在告知承诺制度的实施下，行政相对人将一部分证明责任转移给行政机关，行政机关通过承诺后的主动核查和被动核查对相关事实进行证明，体现出谁主张谁举证向政府承担举证的转变。
五、证明事项实行告知承诺的现实基础
（一）公众迫切希望改变“办证难、办事难”的现状
“办证难、办事难”是我国传统管制行政模式下的一大积弊，而证明过多又是导致办事难的重要原因，社会公众对此反应强烈。2018年司法部决定在中国法律服务网设立“群众批评——证明事项清理投诉监督平台”，面向社会征集对地方和部门关于证明事项清理工作的意见和建议。根据统计，平台开通1个月就接收到意见建议1507件，其中属于反映证明事项清理的980件。[15]有涉及相关部门故意设卡，合法合规但无法办理证明材料的投诉；有开证明的部门取消证明或没有法律法规依据的证明，但群众办事时有关机构仍然要求提供的投诉；有行政机关自身存在过失，却让群众办理证明弥补其过失的投诉等等，这些问题主要集中在民生领域，给群众的直接感受是“为了证明，跑断路，跑断腿”，群众对此批评声音很大，迫切希望改变。
（二）民众需求与政府“放管服”改革的价值取向趋同
“办证难、办事难”不仅影响到公众对政府治理能力的评价，更遏制了社会、个人发展的活力，使得整个社会运转的效率低下，与我国创建良好的办事创业和营商环境的目标背道而驰。为此，党中央、国务院高度重视，在多次研究部署“放管服”的改革工作中，对证明事项清理都提出要求，强调坚决砍掉各类无谓的证明和繁琐的手续。2018年9月12日，李克强总理在国务院常务会议上进一步指出：各地区、各部门要在前期清理证明事项取得初步成效的基础上，把索要证明的单位作为下一步清理工作重点，从源头上减少证明事项。群众办事时，法律法规未作规定的不得索要证明，对确需在法律法规规定外提交的证明要由索要单位列出清单并经司法行政部门核准。对必须提交的证明事项推广告知承诺制。坚决纠正任意索要证明等问题。切实解决群众办事的难点和“痛点”。
（三）符合立法权限设定证明事项的法律规范比例不高
从目前国家层面现行有效的法律规范设定证明事项的层级来看，国务院部门规范性文件占比较高，且以直接设定为主。以人社部和民政部为例，人社部在这次清理中拟保留的90件设定证明事项的依据中，法律1件，占比0.75%；行政法规6件，占比4.51%；部门规章4件、占比3.01%；规范性文件79件，占比59.40%。其中，直接设定证明事项、没有上位法依据的规范性文件，占比达到83.7%，民政部在这次清理中拟保留的设定项证明事项的依据有69件，法律1件，占比1.44%；行政法规22件，占比31.88%；部门规章13件，占比18.84%，部门规范性文件33件，占比47.82%。其中，直接设定证明事项、没有上位法依据的规范性文件，民政部的占比达到88.9%。也就是说，人社部和民政局有法律和行政法规作为设定依据的证明事项，占比分别为5.26%和33.22%，而细化上位法有关证明事项规定具体设定证明材料的部门规章和规范性文件，人社部分别为17件和16件，民政部为1件和6件。因此，从符合立法权限设定证明事项的法律规范比例来看，在经过本轮证明事项清理后，如果仅保留法律、行政法规设定的证明事项及为细化上位法相关规定而规定的证明材料，那么可以实行告知承诺的证明事项的比例会大幅缩小，风险可控 。
六、对策建议
证明事项实行告知承诺的直接目的是为了减少行政相对人提供证明的义务，方便企业和群众办事创业，增强群众获得感，提升社会满意度。课题组认为，为推动证明事项告知承诺改革的顺利开展，根据证明材料开具主体与索要主体的不同、承诺可能带来的不同后果以及所涉及行政行为的特点，在坚持分类处理原则的基础上，需要强化事中事后监管，完善相关配套制度的建立及法律责任的设定，具体对策建议如下：
（一）明确实施告知承诺制的适用范围
法律规范设定证明事项，对行政相对人来说，是设定义务而非赋予权利。根据《立法法》的规定，规章在没有上位法依据的前提下，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。[16]也就是说，部门规章、地方政府规章在没有法律法规依据的前提下，不得设定证明事项，而只能对上位法的规定进行实施性细化。作为法律效力层次更低的规范性文件，更是如此。基于此，可以设定证明事项的法律规范范围应当仅限于法律、行政法规和地方性法规，而部门规章、地方政府规章、各层级规范性文件只能在上位法有相关规定的前提下，即在上位法规定了条件、资质要求等情况下，对上位法的规定进行实施性细化，具体设定需要提供的证明材料。
课题组认为，证明事项告知承诺制需要在上述前提下开展实施。换句话说，实施证明事项告知承诺制，首先需要明确告知承诺制的适用范围，即对现有的设定不合法的证明事项进行清理，仅保留设定合法的证明事项。具体而言，不合法的证明事项主要是指在没有法律、行政法规和地方性法规依据的情况下，部门规章、地方政府规章和各层级规范性文件进行的创设性规定，而合法的证明事项范围包括如下几种情形：一是根据法律、行政法规、地方性法规的直接规定，需要提供证明材料的。例如，《社会保险法》第50条规定：失业人员应当持本单位为其开具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的公共就业服务机构办理失业登记。该条属于法律对办理失业登记的证明材料进行了直接规定；二是法律、行政法规、地方性法规虽然没有直接规定需要提供相关证明材料，但是规定了相关制度并明确了需要具备的条件，部门规章、地方政府规章和各层级规范性文件依据上位法规定对证明事项进行实施性细化的。例如，《公司法》第23条规定：“设立有限责任公司，应当具备下列条件：（一）股东符合法定人数；（二）有符合公司章程规定的全体股东认缴的出资额；（三）股东共同制定公司章程；（四）有公司名称，建立符合有限责任公司要求的组织机构；（五）有公司住所。”该条属于法律规定了公司登记制度，并明确了设立公司需要具备的条件。实践操作中，《公司登记管理条例》第20条将《公司法》的上述规定予以细化，明确了公司证明自身具备上述条件所需要提交的证明材料。三是法律、行政法规、地方性法规虽然没有直接规定需要提供证明材料，但是规定了相关制度，并授权部门规章、地方政府规章和各层级规范性文件对证明事项进行具体规定的。例如，《中外合作办学条例》第61条规定：外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的实施职业技能培训的合作办学项目的具体审批和管理办法，由国务院劳动行政部门制定。该条属于行政法规规定了中外合作办学项目的审批制度，并授权部门规章对相关证明事项进行具体规定。实践操作中，《中外合作职业技能培训办学管理办法》（劳动保障部令第27号，人社部令第24号修改）第27条根据《中外合作办学条例》的授权，对举办此类办学项目需要提交的证明材料进行了具体规定：“举办中外合作职业技能培训办学项目，应当由中国教育机构提出申请，提交下列文件：......（三）经公证的中外合作办学者法人资格证明。”
（二）对证明事项是否实行告知承诺的分类处理
根据证明材料开具主体与索要主体的不同、承诺可能带来的不同后果以及所涉及行政行为的特点，课题组建议：对证明事项是否实行告知承诺进行分类处理，具体分为以下四种情况：
1.对于证明材料的开具主体和索要主体都是政府部门的证明事项，以及索要主体是非政府部门的公共服务提供主体而开具主体为政府部门的证明事项，课题组认为，应当全部实行告知承诺制，且不需要再补交证明材料。
此类证明事项能够全部实行告知承诺制、且不需要再补交证明材料的主要原因在于：证明事项中所涉及的证明材料原本是由政府部门和有关机构[17]制作后发给行政相对人或由政府部门和有关机构掌握，包括由政府部门开具而在非政府部门提供公共服务时索要的证明材料。在电子技术不发达的时代，为节省行政成本，立法将提供纸质证明材料的义务“放”在了行政相对人的身上，让行政相对人在不同的政府部门之间“跑来跑去”。但在电子技术已经相对成熟悉的当下，让数据在政府部门之间多“跑路”，从而让行政相对人少“跑腿”，已经不存在技术上的障碍，包括政府部门与公共服务提供主体之间的联网。
这里由政府部门和有关机构掌握的证明材料，除由政府部门和有关机构最初开具的证明材料外，还包括行政相对人在办理其他行政事务中提供给政府部门的、由法人或其他组织、公民开具的证明材料。
在此类证明事项告知承诺中，告知和承诺的具体内容包括：一是由索要证明材料的政府部门告知行政相对人需要提供的证明材料；二是由索要证明材料的政府部门与行政相对人共同确认需要提供的证明材料是否由其他政府部门掌握、由哪个政府部门掌握；三是由行政相对人作出相关证明材料在其他政府部门且真实无误的承诺；四是索要证明材料的政府部门依据行政相对人的承诺，办理相关行政事务。
2.对于证明材料的索要主体为政府部门或非政府部门的公共服务提供主体，而开具主体为法人、其他组织或者自然人的证明事项，能否实行告知承诺以及告知承诺的方式，课题组认为，需要坚持一个判断标准，即从承诺后果是否可以补救及补救成本的高低予以判断。具体分为3种情况：
一是可以实行告知承诺制但需要补交证明材料。课题组认为，对于行政许可中涉及到的证明材料不在政府部门掌握之中的证明事项，可以实行告知承诺制，但需要补交证明材料。理由在于：从推进“放管服”改革、优化营商环境的角度，为提高行政相对人办事效率、方便行政相对人办事，应当实行告知承诺。这也是为了与一直在推行的行政审批制度改革的价值取向保持一致。但是，行政许可中需要提交的证明材料，往往涉及到行政机关是否赋予申请人相关主体资格，而某些主体资格的获得，例如，生产食品药品的主体资格、基础设施建设的主体资格等，又常常涉及到公众的人身健康安全、生态环境的保护，也就是说，行政相对人一旦获得某个主体资格，就可能对其他不特定的主体产生影响。因此，从风险防控的角度，为确保公众人身健康安全、整体生存环境及其他不特定多数主体的权益，避免行政相对人不实（虚假）承诺造成的损失过大，难以补救，除政府部门掌握的证明材料外，申请条件中涉及到的由法人、其他组织或个人出具的证明材料，课题组认为，还是需要在一定期限内补交的。例如，在《外商投资项目核准和备案管理办法》第10条设定的“中外投资企业注册证明事项”中，中外投资各方的企业注册证明材料，是政府部门掌握的证明材料，行政相对人在承诺后，不需要再补交；而开户银行开具的资金信用证明，不是政府掌握的证明材料，行政相对人在承诺后，就需要在一定期限内补交。因证明材料只是暂缓提供而不是不提供，因此，行政相对人在是否选择告知承诺的方式办理相关行政许可事项具有选择权，可以选择不作出承诺而是提供完整齐全的证明材料办理行政许可事项。
二是可以实行告知承诺制且不需要补交证明材料。按照承诺后果是否可以补救及补救成本高低的标准，课题组认为，在行政给付、行政奖励、部分行政确认及由非政府部门提供的公共服务中，对于涉及的证明材料不在政府部门掌握之中的证明事项，在行政相对人作出不实（虚假）承诺办理相关行政事务及公共服务事项后，如果后果可以补救，即不会对公众或其他不特定的主体产生不良后果，这类证明事项，可以实行告知承诺，且不需要补交证明材料。
例如，行政相对人在申请城市低保中作出不实承诺，可能会申领到低保金，但如果被发现承诺不实，低保金可以被追回，即使不能追回，也可以终止发放——后果是可以补救的或者说补救成本不高，承诺的风险具有可控性。例如，行政相对人作出不实承诺，获得了某种荣誉称号，但如果被发现承诺不实，荣誉称号可以被取消，相应的物质奖励也可以被追。例如：在国家统一法律职业资格考试报名工作中，考生可以以书面形式对相关重要信息作出承诺。但即使考生作出了不实承诺并通过考试后，也无法通过核验领到法律职业资格证书——不实承诺没有产生任何不良后果。
课题组认为，可以实行告知承诺制且不需要补交证明材料的证明事项，主要是涉及到财产权益与荣誉权的证明事项，即可以通过钱财上的追回予以补救，也可以通过终止钱财上的给付而避免后果的继续扩大，还可以通过撤销相关荣誉称号予以补救。但是，对于不动产登记中涉及的证明事项，虽然属于财产领域的证明事项，但由于所涉财产数额较大、在纠正程序上较为繁琐复杂，补救成本过高，课题组认为，也不适合实行告知承诺。
三是不宜实行告知承诺制。按照承诺后果是否可以补救及补救成本高低的标准，课题组认为，对于行政确认中涉及人身权属性的证明事项，不宜实行告知承诺制，原因在于：后果难以补救，甚至无法补救。涉及的领域主要是人口管理、婚姻登记领域的证明事项。例如：《婚姻登记工作暂行规范》设定的婚育证明事项——当事人补领结婚证时，在婚姻登记档案遗失的情况下，需要由村（居）委会出具夫妻关系证明。如果一对本不是夫妻关系的行政相人作出不实（虚假）承诺，可能导致违反婚姻状况的出现，对法定婚姻关系相关权利人的人身权构成伤害。《民政部关于规范生父母有特殊困难无力抚养的子女或社会散居孤儿收养工作的意见》设定的收养证明事项，要求对生父母以外的监护人作为送养人的，需要由村居委会出具监护人实际承担监护责任的证明。如果作为行政相对人的送养人并非是实际承担监护责任的人，在其作出不实（虚假）承诺的情况下，可能会造成被收养人违法被送走的后果。例如，收养人身体健康检查证明，是为了证明收养人未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病，以维护被收养人的权益。如果收养人作出不实承诺，对被收养人造成的心理和生理上的伤害，可能就是难以补救的。例如，如果行政相对人对有关食品安全的证明事项作出不实承诺，对公众的身体健康可能造成的伤害，也是难以补救的。例如，《殡葬管理条例》第13条设定的“遗体火化证明事项”，无论是由公安部门开具的，还是法定医疗机构开具的 “死亡证明”，都必须提供而不宜作出承诺。
另外，从承诺主体的身份来看，涉及外国人及外国法人、其他组织的证明事项，不宜实行告知承诺，原因在于：跨国核实或补救成本较高。例如，《中华人民共和国收养法》第二十一条第二款规定，外国人在中国收养子女，应提供所在国有权机构出具的有关收养人的年龄、婚姻、职业、财产、健康、有无受过刑事处罚等状况的证明材料。例如，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第91项：以技能为主的国外职业资格证书及发证机构资格审核和注册。《关于对引进国外职业资格证书加强管理的通知》（劳社部发〔1998〕18号）第四条：申请单位须提供中外合作双方签署的合作协议书、中方上级主管部门审批文件、外方经公证的法人资信证明，以及该国或国际认可的职业资格证书的样本、证书等级规定和职业标准等文件，并填报《国外职业资格证书及其发证机构资格审核注册表》。
（三）加强全过程监管
证明事项告知承诺改革是一场“刀刃向内”的革命，是给政府部门做“加法”、给行政相对人做“减法”的改革，为保证改革顺利推行，避免可能产生的各类监管风险，需要从整体上加强对改革全过程的监管。
1.实行目录管理。司法行政部门应当加强对证明事项目录化、信息化、动态化管理，推动“放管服”改革向纵深发展。
各级政府及其部门对于行政许可、行政给付、行政确认及行政奖励中涉及的证明事项能否实行告知承诺，应依据承诺后果是否可以补救及补救成本的高低等作出初步判断，再由司法行政部门进行审核、分类，形成分类管理目录，以从源头上避免列入实行告知承诺的证明事项可能产生的风险，逐步完善对证明事项“告知承诺”的制度化、规范化、标准化建设。
2.夯实书面告知制度。各级政府及其部门应当将证明事项“告知承诺”制度的处理原则具体落实到格式化的书面告知承诺文本，夯实证明事项的书面告知制度，加强事前监管。
各级政府及其部门应当结合实际情况设计符合本部门特点的“证明事项告知承诺书”，该格式化告知书应当包括如下内容：一是设定该证明事项及要求提供证明材料的规范性文件名称及具体条款；二是分类注明证明事项在政府各部门告知、行政相对人承诺之后，对证明材料的真实性进行核对的路径、期限等。三是列明不实承诺的后果。包括纳入失信黑名单；可能承担的行政处罚；已经获得的主体资格、物质利益等会被撤销、追回等。
3.完善事中事后监管。事中事后监管是“放管服”改革体系的重要一环，证明事项“告知承诺”制度由此形成了闭环管理。
加强事中事后监管，主要是加强相关政府部门对证明材料真实性的核查。监管过程中需要处理好监管部门与市场主体、监管部门与其他部门、监管部门上下级单位之间、综合监管部门内设机构之间等四方面关系。由此，政府部门对证明材料真实性的核查分为主动核查和被动核查，具体包括以下3种情况：
一是对由其他政府部门开具的证明材料的核查，属于主动核查。这部分核查任务，主要是通过政府部门之间的政务信息交换共享平台完成。对于没有在政务信息交换共享平台共享的信息，需要通过行政协助的方式以纸质或其他电子媒介的方式核查。
二是对行政相对人承诺后需要补交的证明材料的核查，属于主动核查。这部分证明材料的开具主体主要是法人或其他组织，也包括公民个人。行政相对人在初次作出承诺时，政府部门一般不掌握相关证明信息。对这部分证明材料的核查，实际上就是按照相关法律的规定完成相关审核程序。
三是对被举报承诺不实（虚假）证明材料的核查，属于被动核查。该核查是在承诺后原本不需要行政相对人补交证明材料的情形下，发生了其他公民、法人或其他组织举报相关承诺不实（虚假）的情况，相关政府部门才启动的核查程序，即要求承诺人提交相关证明材料，并对证明材料进行核查。
（四）强化制度保障
1.完善行政协助制度。行政协助是指行政机关之间应当基于行政的整体性、统一性，相互提供协助，共同完成行政管理任务。
随着社会经济的发展,行政相对人之间的交往行为变得逐渐频繁,跨越了地区和行业,行政主体面对的是更加复杂多变的社会事务,行政机关之间的协助与合作越来越成为地域间互利、交流的桥梁。在证明事项告知承诺中，相关政府部门需要对行政相对人承诺的证明材料的真实性进行核查。课题组发现，大量核查工作可以通过政府部门之间的协助完成。协助的方式一般分为两种：
一是“互联网 政务服务”的线上协助方式。目前，各省（区、市）人民政府、国务院有关部门均在建立一体化网上政务服务平台，推进实体政务大厅与网上服务平台融合发展，推动基层服务网点与网上服务平台无缝对接，政务服务标准化、网络化水平显著提升。在已实现数据共享的政府部门之间，由政府部门和有关机构开具的证明，已经很容易实现证明材料的相互提供。因此，对于已经在全国政务 互联网平台上共享的数据，可以由提出行政协助区域的相关部门向提供行政协助区域的相关部门在网上提出查证的行政协助。
二是传统线下协助方式。在还没有实现跨区域信息共享的情况下，证明材料的真实性审核需要以纸质、电话或其他电子媒介方式向相关行政部门提出行政协助，提供行政协助部门应当及时查询核实，并及时反馈。鉴于目前对跨区域间的行政协助没有明确要求，实践中各政府部门对证明事项“告知承诺”制度的认识程度还存在差异，各部门的推进进度也各不相同。如部门之间缺乏统一有效协调，沟通不够，不能形成统一标准的数据共享机制，将会直接影响部门之间的合作和政府事中事后监管工作的整体推进。
因此，在推动跨区域间的行政协助中，应当对行政协助的时间要求及行政协助的办理结果有所要求。例如，提供行政协助的一方应当在2个工作日内，向提出行政协助申请的跨区域相关部门提供查证结果。查证属实的，如果已有相应证明文件的，提供证明文件；没有相应证明文件的，应当开具相应的电子证明文件等。
综上，行政一体化对行政主体来说也要求加强配合与协调,以完成共同的行政目标。当某个行政主体不能够完成其行政管理目标时,得向其他有管辖权的行政主体寻求协助和配合是十分必要的。行政协助正是发生在无隶属关系的行政主体之间经请求依法提供帮助并协助完成行政任务的具体行政行为。在我国现有的法律体系中已有大量相关行政协助的规定,存在许多行政协助内容,覆盖了海关、医疗卫生、食品安全、税收等行政管理领域，有必要研究相关领域行政协助内容，进一步完善证明事项行政协助制度。
2.健全失信联合惩戒制度。我国在深化政治、经济体制的改革过程中，所遇到的各种社会问题更加复杂、各种社会矛盾也更加突出，这使得我国政府在社会治理中面临诸多挑战，亟需创新社会治理方式。建立信用档案，对失信进行惩戒、对守信进行激励，不仅可以有效降低社会成员之间的交易成本，还可以改善社会道德水平，使社会公众在行为上有所顾忌和约束，从而起到社会治理的效果。
社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。证明事项告知承诺制的实施，主要依靠行政相对人的诚实信用作为担保，以保障证明内容具有真实性、完整性。如果行政相对人承诺属实，则将获取相关行政行为成就的利益；而一旦承诺失实，行政相对人亦应承担相关不利后果，除了影响行政行为效力之外，还包括进入信用档案，引发诚信受损带来的一系列附加后果。因此，加强社会信用体系建设，健全完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，对建立完善市场经济制度，提升社会具有重要意义。
3.完善法律责任追究。对于证明事项告知承诺中不实（虚假）承诺的法律责任追究，课题组建议从以下两个方面予以完善：
一是承担相应行政行为失效的法律责任。在证明事项告知承诺中，当事人作出不实（虚假）承诺，实际上就是不符合作出行政许可、行政给付、行政奖励或予以行政确认的法定条件，因此，需要承担法律规范设定的相应行政行为失效的法律责任。包括撤销、追回及行政罚款。
二是通过立法加大对不实（虚假）承诺行为的处罚力度。目前，不实（虚假）承诺的法律后果，主要是承担相应行政行为失效的法定后果。但是，违反相应行政法律规范的法律后果是法定的，其不同于民事领域约定的法律后果，故不能超过法律规范进行约定。但从惩罚力度来看，普遍较轻。
因此，在我国目前诚信体系和联合惩戒制度还不完善、法定惩罚力度不够的情况下，课题组建议：可以通过制定行政法规，将不实（虚假）承诺作为一种独立的违法行为，提高对不实（虚假）承诺的行政处罚力度。例如，对于非法篡改网络数据库、网下伪造考试合格证等“办假证”等方式，骗取证明事项办理，已经办理许可、确认的，其所得获益应当予以收缴，并按照违法所得倍数予以行政处罚；触犯刑法的，应当追究其刑事责任。
编后语：开展证明事项告知承诺制试点，是“减证便民”行动的具体措施，对于方便群众和企业办事、改善营商环境、提高政府服务能力具有重要意义。本课题对现行有效法律规范所涉及的证明事项进行了梳理，对证明事项告知承诺制实行的法理基础和现实基础进行了分析，并对如何推动证明事项告知承诺制的顺利开展提供了对策建议。课题研究既有现状分析，也有理论思辨，在此基础上提出的对策建议紧贴现实，具有可操作性，有利于证明事项告知承诺制的有效实施。
课题组长简介：
刘平，男,上海市司法局巡视员，上海市行政法治研究所所长。
课题副组长简介：
王天品，女,上海市行政法治研究所副所长。
[1] 2018司法部司法研究所委托课题。
[2]《公司登记管理条例》第20条规定：申请设立有限责任公司，应当向公司登记机关提交下列文件：……（二）全体股东指定代表或者共同委托代理人的证明……
[3]《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》（2014年人社部令第21号）第八条 申请劳动能力鉴定应当填写劳动能力鉴定申请表，并提交下列材料：……（二）有效的诊断证明、按照医疗机构病历管理有关规定复印或者复制的检查、检验报告等完整病历材料……
[4]《社会救助暂行办法》第五十九条规定：“县级以上人民政府社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处在履行社会救助职责过程中，……要求对其相关情况作出说明，提供相关证明材料”。
[5]《山东省见义勇为人员奖励和保护条例》第十一条规定：对事实清楚、证明材料齐全的确认申请、举荐，符合见义勇为条件的，见义勇为确认机构应当提出拟确认的意见
[6]东北网：《取消13类社区居委会证明事项》，http://wemedia.ifeng.com/71968448/wemedia.shtml，2018年11月10日访问.
[7]主要指行政审批告知承诺与行政确认、给付、奖励等行政行为中的证明事项告知承诺的区别。
[8]此种情形下，可能会有人认为，该事项既然在司法考试通过后，再要求行政相对人提供有关学历证明，那么可以在司法考试前告知其学历要求，取消该项证明即可，而无需再作报考时证明事项的告知承诺制。我们认为，目前这种报考时的告知承诺制是非常必要的，主要在于相关学历要求与以往不同是此次法律统一资格考试改革的重要内容之一。通过报考时的告知承诺可以将此次改革的内容更精确地传递到每一位报考人，是提高行政服务质量的具体表现。在这一环节，不需要给予报考人提供相关学历证明的选择。
[9]一般为两个月内，行政主体核查前。
[10]在行政审批的告知承诺制度下，如果申请人不选择告知承诺的方式，行政审批机关则适用常规审批方式进行审批。与此类似，对于证明事项的告知承诺，其初衷也是为了给行政相对人提供方便，因此原则上不能禁止行政相对人考量后放弃告知承诺的方式。
[11]崔卓兰：《日本行政指导制度及其法律控制理论》,《行政法学研究》2001年第3期，第76页。
[12]罗智敏：《论确保行政法上义务履行的担保制度》，《当代法学》2015年第2期，第14页。
[13]王玉艳 李鑫 付裕：《服务型政府与管制型政府之比较研究文献综述》，《才智》2008年7月。
[14]喻少如：《合作行政背景下行政程序的变革与走向》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2017年第2期，第112页。
[15]司法部：《证明事项清理投诉监督平台运行三十日简报》。
[16]《立法法》第80条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”第82条第六款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”
[17]这里的政府部门和有关机构，包括本机关及其内设机构、下属事业单位。