法定机构研究 (2017-02-05)
《政府法制研究》2016年第3期（总第283期）
法定机构研究
●法定机构是根据专门法律直接设立的具有特别职能的法人，可分为政府序列的法定机构、企业序列的法定机构、第三部门序列或npo序列的法定机构。
●上海市法定机构制度存在的主要问题：在立法和行政管理体制上尚缺乏实质性支持、缺乏明确的立法和行政规划、缺乏配套制度支持。
●建议上海在推广试点、普及法定机构的过程中，采取一种统分结合、条块互补的法定化模式：“统”，是指在“条”上由上位法规定一个适用于全行业的统一性制度框架，就该类法定机构的法定职责、管理方式和运行机制作出原则性规定；“分”，是指在“块”上由下位法结合实际作出针对性的制度安排，细化具体法定机构的法定职责、管理方式和运行机制。
《政府法制研究》
2016年第3期（总第283期）
编委会主任：刘 平
编委：申海平 陈素萍 陈书笋 王松林 王天品 赵如松 史莉莉
刘 莹
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印刷日期：2016年3月28日
法定机构研究
冯 辉
一、法定机构的定义、类型与特点
（一）法定机构的定义
“法定机构”，从广义上说，是由特殊的法律设立或规范的法人。本报告所讨论的“法定机构”是狭义的，是根据专门法律直接设立的具有特别职能的法人，日本等国又称为“特殊法人”，对应的英文有special legal entity，statutory organization，legal organization，statutory board等。作为法定机构设立依据的特别法，不是指涉及行业内所有法人的行业法，而是只涉及所设立法人的特别法。对于法人的形态、监督与监管主体、规制内容等都由特别法做出规定。不同的法定机构有着各自对应的特殊法，其规定的具体内容也不尽相同，但规定的范围大体类似。在发达市场经济国家，法定机构是一种重要的组织形式。
法定机构是一个法学上的概念，很多国家的法律制度里并没有这个概念。法定机构在各个国家的称呼有所不同，比如日本的法定机构又称为“特殊法人”、“独立行政法人”，而香港和新加坡则称为“法定机构”，美国称为“联邦公司”、“独立机构”等等。
一般而言，法定机构与普通法人相比具有以下特征：第一，法定机构设立方式与众不同，法定机构需要专门立法或者特许而成立，即一个法律或者法令只针对一个或者几个特定的法人而颁布。法定机构的设立依据特殊法，而不是依据民法和公司法设立。法定机构可以是公司，甚至是上市公司，但它们主要受专门法律的规范。每一个或者几个法定机构都有一个对应的法律。第二，法定机构主要存在于非竞争领域。普通法人主要存在于竞争性领域，而法定机构的基本活动范围是非竞争性领域。企业之间的竞争主要体现在普通法人之间。第三，法定机构和政府关系比较紧密。法定机构不仅要服从政府的社会管理，还要承担政府的某些职能。法定机构除接受政府的社会管理之外，还要接受政府对运作和经营的控制。普通法人与政府的关系相对简单，普通法人只接受政府的社会管理，承担纳税的义务，执行行政的统一规定。第四，法定机构享有权利不同。法定机构可享有法律赋予的一定特权，甚至处于优先地位，这一般是由法律给予确认和维护的。
（二）法定机构制度的类型
1.国家（政府）序列的法定机构
（1）法定监管机构
法定监管机构可以分为综合管理机构和专门监管机构。一般而言，法定监管机构具有独立性、专业性以及权力混合性三个特征。
专业性是指管理的事务具有高度的专业性和技术性，执行的是某一专门方面的行政行为。因为法定监管机构所控制的领域都具有高度的专业性和技术性，由专门的具有某一方面专业知识的机构来处理，会加快问题的解决。如果将这些专业领域的纠纷交给专门的司法机构来处理，虽然可以保证它形式上的公正性。但法官往往对专业知识不甚了解，难以保证其实质内容的公正性。此外，司法机构处理纠纷需要耗费大量的人力、物力和时间，而由专业的监管机构来处理就能节约大量的调查取证时间，保证纠纷解决的高效率。
独立性。此特征是指独立监管机构的职责由法律赋予，只需对法律负责，没有别的权威或上级，不必受到部门首长或者其他政治势力的牵制，一旦与监管对象产生争议可以通过司法程序解决。独立性主要相对于总统控制的传统行政部门而言。因为监管任务的专业性，要求其能够摆脱政治的影响作出独立的判断，“规制机构独立于选举产生的政府部门，通常被认为这是他们的主要优点所在”。如美国独立监管机构的“委员的任期是交错满期，总统不可能同时任命几位委员。委员会采取两党制，总统不能任命任何一党在委员会中占绝对多数，以保证委员会能够作出公平的决议。总统对委员会的任命虽然有自由决定的权力，但对委员的免职没有自由决定的权力，只能按照法律规定的理由才能免除委员的职务。……上述组织形式的目的主要在于限制总统对独立控制委员会的控制。”
权力的混合性。“成熟的规制常被定义为三方面基本元素的结合：制定规则、监督与检查、执行与制裁。”因此，独立监管机构通常同时具备立法权、行政权与准司法权。立法权包括：第一，制定行政法规。这也就是我们通常所说的委任立法，这种立法毫无例外都需要根据国会的授权来行使。第二，制定相关领域的标准，提出立法的相关建议。一般来说，立法机关对于这些独立监管机构的管辖事务只是制定了一个相对宽泛的标准，而更加细致和专业的标准则由这些独立机构自己来制定。第三，提出立法建议，辅助立法。立法机构在制定相关监管机构监管领域的法律时，一般都规定了这些机构应该提出立法建议，来辅助立法。独立机构的行政权是指负责处理具体事务的行政行为，比如禁止某些行为，许可某些行为，或者对某个行为予以追诉，是这些监管机构完成自己职能的最重要手段。独立监管机构的准司法权是指独立监管机构对于自己管辖范围内的事务，不光有追诉权，而且还拥有裁决的权力。例如美国联邦能源委员会对于某种能源价格纠纷的裁决，这本来应该是由法院来完成的司法领域的事务，但因为这些纠纷具有很高的专业性和技术性，法官一般不具有这些方面的知识。因而，国会授权监管机构执行对这些特殊争端的法律处理，这就是著名的所谓行政司法权的来源。可以说拥有这种行政司法权是独立监管机构最大的职能特点。与这些混合权力相对应，独立监管机构在履行职权时可采用批准或者禁止、申报、颁发执照、税收优惠等各种灵活方法和手段。
（2）法定服务机构
法定服务机构的服务对象包括政府和社会公民。20世纪80年代以来，西方发达国家掀起了一场以治道变革为特征的行政改革汹涌浪潮，而公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化是这场行政改革的三大主题，其中最核心的主题就是公共服务市场化。公共服务市场化的同时又要保证政府对其一定的控制力，因此，通过立法实现对其控制的法定机构制度应运而生，其中有部分依然是隶属于政府，这就是法定服务机构。法定服务机构的职能主要包括：
一是执行。是指为执行政府决策或者某些适合分离的职能的机构。比如香港的选举管理委员会。它是根据《选举管理委员会条例》而成立，主要职能包括就地方选区和区议会选区分界提出建议，以及进行和监督选举，亦负责监督选民登记及作出安排以确保选举是在公开、公平及诚实的情况下进行。根据《选举管理委员会条例》，选举管理委员会须在完成每个选举的三个月内向行政长官提交报告。法例亦清楚订明选举管理委员会必须就制定选举指引和选区划界咨询公众意见。由选举管理委员会订立的附属法例和选区分界报告亦须交由立法会审议。根据《选举管理委员会条例》的规定，选举管理委员会为执行有关职能所涉及的开支均由政府以一般收入支付，财政预算由政府呈交立法会审批。
二是咨询和提供决策意见。如香港就设立了很多的咨询委员会，为政府决策提供依据。如1964年成立的香港保良局顾问局，其成立目的是就影响保良局或其行政的任何事宜向总理提供意见，机构运作受《保良局条例》规管。
三是其他服务。包括为一定的目标提供全方位服务，如新加坡贸易发展局（简称贸发局）成立于1983年1月。设立该局的主要目的是为了加强新加坡在海外市场的出口能力，协助维护和提高新加坡在国际市场中的地位。其主要功能包括如下几个方面：促进新加坡的货物与服务出口；建立一个海外办事网；提供有关海外市场的贸易与商业资料；主办出口市场课程，以提高新加坡的出口技术；进行一些商业活动，设立公司或联合投资，若有需要可出售或购买产业；有权代表政府处理与贸易有关的事务，主要有：就纺织品的一般特惠制度问题进行谈判，发展船务和有关的服务，签订在货物进出口方面的贸易文件等。贸易发展局下设对外服务署、出口服务署、整体服务署、企业服务署四个署。贸易发展局自1983年成立以来，对促进新加坡外贸的发展，尤其是在协助新加坡本地贸易商打进海外市场方面扮演了十分重要的角色。
2.企业序列的法定机构
（1）政策性经营领域
各国都有政策性公司，主要集中在金融领域。如德、日、韩三国最高立法机构分别制定了《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》和《韩国产业银行法》来规范三国的政策性银行。这些金融机构的政策、计划、预算等重大经营方针由政府指定和监督；政策的实施、资金的运作等经营管理则由政策性银行在保证财务稳健的前提下自主决策、自主经营。泰国工业金融公司也是如此，它受《泰国工业金融公司法》的制约，不受负责监督泰国商业银行和金融公司的泰国银行（泰国央行）的监管。而在美国住房产业中，有三家政策性金融机构，即联邦国民抵押贷款协会（fannie mae房利美）、联邦住房贷款抵押公司（freddie mae房地美）和政府国民抵押贷款协会（ginnie mae）。ginnie mae属于政府所有，所有权和责任属于住房和城市发展部，公司在部长的指导下经营。
我国也有国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行等三大政策性银行，三家政策性银行均直属国务院领导，由国家财政全额拨付资本金，具有特殊企业属性。但是我国关于政策性银行的立法非常不完善，时至现在我国还没有出台相关的政策性银行法规，只有国务院文件作为政策性银行的依据，具体内容已不适合发展要求。
（2）自然垄断和法定垄断领域
自然垄断（natural monopoly）是指并非由于人为地限制进入，而是由于“自然”的或技术的原因而形成的垄断。自然垄断有一个基本特征就是在一个行业内由一家或少数几家企业垄断经营最有效。因为如果在自然垄断行业中存在多个竞争者，则有限的需求就要在几个厂商之间进行分割，这时每个厂商的产量必然要小于垄断者的产量。而由于自然垄断成本持续递减的特征，竞争厂商的成本必然要高于垄断者的成本，竞争厂商会通过进一步提高价格的方式来弥补成本，获取超额利润，将成本提高的负担转嫁给消费者。一般而言，在典型的自然垄断行业中引入竞争从经济角度看并不具有合理性。所以自然垄断行业常常使政府陷入一种社会福利与企业利益取舍的两难困境。面对这种两难选择，折衷的方式之一就是允许企业垄断整个行业，政府通过特殊立法治理自然垄断企业。石油开采和管线输送、输电、铁路等具有自然垄断性质，国有的采油和输油管、电网、铁道等通常都由特殊企业或法定机构来经营，如我国的大庆石油管理局、淮南矿务局、国家电网公司、铁道部和铁路局，日本原国有铁道公社、改革后成立的新干线保有机构等。
另外，出于国家安全或公众利益等考虑，某些非自然垄断需要采用法定垄断（legal monopoly），如航天、军工、邮政、造币、黄金和烟草等经营，须由特殊的企业或法人来承担。在我国有航天工业总公司、航空工业总公司、中国运载火箭技术院、邮政局、中国烟草总公司，国外也有美国国家航天与空间管理署（nasa）、法国和英国的航空航天公司、各国的邮政局、日本原专卖公社和改革后的日本烟草产业株式会社等。
（3）竞争性领域和公用事业、基础设施等的特许经营
近年世界上兴起了公用事业民营化、引进竞争机制的改革。目前，包括发达工业国家、发展中国家、新兴工业国家等不同经济发展水平在内的八十多个国家先后推行民营化政策，行业涉及电信、电力、石油、机场、铁路、港口等行业。公用事业民营化具有重要意义，一方面，政府决策、多元组织通过市场机制供给公共服务这种模式，加大了利益集团通过政治过程向行政部门施加压力的难度，保证了公共行政过程的正常进行；另一方面，从总体上改善了公共服务的供给质量，减轻了政府的财政负担。但并非民营化后政府就完全不规制了，尚需为着公众利益或政策目的而对相关的经营和价格等实施有效的管制，特许经营即为其方式之一。“作为政府治理的一种工具，特许尽管称不上新颖，却在最近变得更加重要起来。特许推动私营企业提供服务，是新公共管理运动的缩影，也是契约型安排在行政法中兴起的缩影。可以认为特许或是一种规制方法，或是对像命令和控制这样传统规制方法的一种补充甚至是替代。”特许经营未必采取特殊企业的形式，普通企业、私营企业等都可经政府特许而经营电力、电信、航空、铁路及水陆旅客运输、城市公共交通等公用事业，但其中由政府出资或控股的以及关系国计民生的重要的私营企业，往往采用特殊企业的形式，如香港电信、香港中华电力、日航（ja）、英国电信（bt）等。我国目前在公用事业和非自然垄断领域引进竞争机制方面发展很快，但是缺乏对特定重要企业专门立法的概念和实践，这对于规范竞争和政府对企业的管理、维护公众及消费者的利益，都是不利的。对中国电信、中国移动、各城市地铁等，均应按特殊企业对待和调整。
（4）具有地域性、政权组织性的某些经营主体
第一类是我国的各类经济开发区管委会。开发区是指一个国家和地区，在交通便利的地方划出一定范围，在对外经济活动中实行一些特殊的开放政策，以增加就业、扩大出口、赚取外汇、引进先进技术，达到促进本国或本地区经济和科技发展的目的的区域。如自由港、自由贸易区、投资促进区以及科学园区等。开发区是我国计划经济向市场经济转变过程中的产物，其承担的历史使命主要是为改革开放和经济建设探路，成为我国改革开放的排头兵和试验田。我国对于开发区管委会的性质、地位、权限，一直没有做出明确规定。有的虽说是地方政府派出机构，但有时还要承担下一级政府的许多职责；有的仅代表地方政府行使管理开发区的权力，没有明确机构的性质；有的与地方政府合一，行使地方政府的权力。对于开发区管委会定什么级别，应赋予多大权力，其机构设置、人员编制和各自职能是什么等问题的决定出自多门，没有统一规范，经常出现立法机关（人大）公布的条例与地方政府（如市编委）的文件相矛盾的情况，造成管委会职权不清，运转不顺等困难。在设立管委会（或具有类似职能组织机构）的开发区，其管委会的主体性质问题，应当在法律中予以明确。由于开发区管委会受到地方政府以及职能部门的多重管理和束缚，上级部门和地方截留权力致使开发区作为特殊经济区域所应有的权力难以到位，许多问题需要经过层层审批，影响了管理的效率。
另外一类具有中国特色的具有政权性质和地域性质的法定机构是国有农场、林场、建设兵团。由政权来组织集体生产，兼具某些非经济目的，实属古已有之，并一直延续到中华人民共和国成立以后。这样的组织，往往是非经济目的在初期占上风，存续越久，原来的政治、军事等目的就越淡化甚至被人遗忘。但是不能否认这种组织的任务除了组织生产之外，还有政治上和军事上的目标，因此也具有一定的公共性，故而应当将其作为特殊企业，通过行业立法或个别专门单独立法的方式予以特殊调整。
3.第三部门序列的法定机构
第三部门也可称非营利性组织、第三域。指的是与公共领域（公域）、私人领域（私域）相对而言的另一个领域，即非政府、非盈利性组织。对现有各国存在的特殊立法的第三部门进行总结和归类，大概在以下领域存在法定的npo：
（1）文化与休闲。国家所有或者资助的公园、博物馆、艺术馆等等。如根据《香港海洋公园条例》于1987年7月1日成立的香港海洋公园公司，是一个提供公众康乐及教育的机构。海洋公园公司是财政独立的法定机构，只需要政府极少的参与。行政长官委任两名政府官员为董事局成员，他们担任数个小组委员会成员，就政府程序提供意见，或就公园事务协助该公司与政府各有关部门联络。法例规定，海洋公园公司每年须向立法会提交业绩报告。
（2）教育与科学研究。很多国家公立高等院校都是以专门立法形式设立的。2001年以来，日本科技界经历了大规模的系统改革。继2003年完成科技机构等法定机构的合并及独立行政法人化后，2004年4月起，根据“国立大学法人化”相关6法案的有关规定，日本87家国立大学改革成为国立大学法人。日本国家设置的国立大学由不具有法人资格的“非独立公营造物”向“独立行政法人”转化。
（3）卫生。如香港东华三院，它是东华医院、广华医院、东华东院三家慈善医院及其附属机构的总称，是历史悠久的慈善机构，也是法定机构。港英政府定有“东华三院条例”，董事会必须按照这个条例来制定其政策。董事会下设两个委员会，即由政务总署官员担任主席的“三院永远顾问委员会”；由医务署署长担任主席的“医务委员会”。
（4）商会、专业协会及行业协会。由于每个商会、行业协会、专业协会的目标和运作方式差异，一般不采用颁布一部专门法律调整所有行业协会的办法。而是针对不同的行业协会、商会颁布法律。随着我国经济的不断发展，行业协会有了一定程度的发展。但从总体上看，绝大多数地方政府在指导行业协会的建设方面没有真正按照市场经济规律和法则办事，影响了行业协会的健康发展。随着《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（2007）的实施，民政部、财政部、发改委、国资委、国税总局等部门纷纷着手制订配套措施，“加快行业协会立法工作，对行业协会的性质、法律地位、基本职能、权利义务、权益保护等作出明确的法律界定，赋予行业协会必要的服务职能、行业自律、行业代表、行业协调等职责，解决身份、领导体制、经费来源等问题，明确行业协会变更、注销条件和程序。”
（5）其他法定npo。npo的涉及领域非常广泛，除了上面讨论的几类之外，还有大量其他的npo，如志愿福利机构和慈善机构、宗教组织等。以香港社会服务联会为例，它是1951年3月9日根据《香港社会服务联会法团条例》（第1057章）成立的代表非政府的香港社会福利服务机构，成立目的是为了有系统地统筹及策划各种社会福利服务工作，并致力于推动香港社会福利的发展。它的前身是“紧急救济联会”，于1951年正式成为法定团体。现在有超过310个机构会员，3000多个服务单位，为香港市民提供超过九成的社会福利服务。又如美国国家和社区服务公司，根据1993年《国家与社区服务信托法》而成立。其宗旨是发动全体美国人在社区中从事教育、公共安全、环境和其他大众所需要的服务活动，以此增强公民的责任感和国家的凝聚力。
（三）法定机构的主要特点
1.成立目的及活动范围之特定性
国情不同，法定机构的分布也有所不同，不同的法定机构成立的动机可能不同，有的是为了改善某一项服务，追求较高的效率；有的直接目的就是为了使公共服务更贴近公众；有的是为了降低或弱化政治家的行政责任。但总体来说，法定机构运行的目的是为国家经济与社会发展提供公共产品和公共服务，以保障国民经济与社会的健康发展，提升政府的形象。因此，法定机构首先应考虑实现社会目标，次要才是经营目标；对法定机构的业绩考核也不能按照一般法人的利润最大化标准进行。很多国家的立法中开宗明义地阐明了法定机构的成立目的。如《新家坡旅游局法》（singapore tourism board act）在第7条第1款对新加坡旅游局的成立目的作出以下规定：“第一，发展和提升新加坡旅游事业；第二，为政府提供关于旅游和游客方面的建议；第三，提高新加坡旅游产业对经济的贡献；第四，执行本局有权行使的对旅游企业的牌照发放和管制功能。”
与成立目的对应的是法定机构的基本活动范围也是有所限定的。对每个法定机构而言，通常在特别法设立时就明确了其经营活动领域。法定机构的活动领域在法学意义上即意味着其行为能力的限定。法人权利能力通常受到法人性质、法律规定和法人目的三方面的限制。这一点在公法人当中非常明显，在限定公法人权力运用以防止其侵害私人利益的情况下，法律往往对公法人的权利能力设定诸多禁止性规定。特殊企业也应当遵循上述法人能力的一般规则，应当在特别法规定的领域内从事经营活动。例如《中国人民银行法》通过第4条有关“职责”的规定、第4章有关“业务”的规定比较明确地界定了中国人民银行的活动领域；又如1948年11月依照《德国复兴信贷银行法》设立的德国复兴信贷银行，其尊龙凯时官方网站下载的业务范围在法律中明确规定为：“必须是商业性金融机构因无利可图不愿意做，或自身能力不及而做不了的业务（补充性原则）”，“不能与商业性金融机构竞争，否则就违背了平等竞争的市场经济原则（中立原则）”。
2.成立依据之专门性
法定机构是根据专门的法律成立的机构，每个法定机构都有一个专门的法律，规定该机构的设立、职责及与相关机构的关系、主要负责人的产生和免职、经费来源、活动管理、监督、变更和撤销等内容。也就是说，法定机构都是根据个别条例立法而成立，并受有关机构条例的监管。与一般商事企业依据《公司法》、《企业法》设立不同，特殊企业是依据特别法、专门法规或行政命令而设立。
按照特殊企业设立依据的调整范围不同，大致可以将其关系区分为两类：第一，一个特别法专门针对某个特殊企业，也即“一法一企”模式；第二，一个特别法调整多个特殊企业，即“一法多企”的模式。前者如我国《中国人民银行法》直接规定作为银行的银行、发行的银行和政府的银行的中国人民银行；又如美国通过1933年《田纳西流域管理法》设立的“既有政府权力又具有企业的灵活性和创造性的典型的法定机构”——田纳西流域管理局，我国香港地区按《九广铁路公司条例》和《地下铁路公司条例》等设立的相关公司。后者如我国《金融资产管理条例》规范的四大金融资产管理公司，日本《地方公营事业法》设立的地方政府举办的铁路、公路和铁路运输、电力、自来水、煤气等“法定事业”。
3.成立程序之严格性
发达市场经济国家法定机构的设立经过立法机构的批准，而不是政府的权力能够决定的。这体现出立法机构对政府的制约，是法律对政府经济职能的具体化作出的承认或调整。而一般法人的设立，只要经过政府批准即可。尽管政府批准的依据仍然是立法机构制定的法律，但这与法定机构的设立必须由立法机构直接批准并做出特殊的法律关系调整毕竟不一样。在法定机构立法中对拟设立法人的组织、经营和财务会计等方面进行专项规定，对法定机构的活动领域、经济权力等方面问题进行限定，从而将法定机构的组织构架和经营活动限制在法律框架之内。
与设立依据直接相关的是设立登记方面的差别。由于普通公司从事营利性活动，在准则主义模式下，需要依法进行法人登记，公司法人主体资格自登记之日起获得。我国现行实践中将法人登记和营业登记不做区分，统一为工商登记。而以英国为例的英美法系国家，把公司分为商事公司和特殊公司，商事公司又称为注册公司；而特殊公司包括皇家特许公司和法定公司，分别由英王依照皇家宪章特许设立或依据议会特别法设立，因而无需再经设立登记。从一般原理讲，公司登记的作用在于对不特定第三人的公示，在采用准则主义设立商事公司的情况下，登记是公示的重要方式，有利于交易安全的实现；而法定机构本身依特别法进行规定设立，特别法已经达到公示效果，因此无需再按普通商事企业模式进行登记注册。
4.成立方式之多样性
理论上说，法定机构的成立应该是立法在先，成立在后，即根据法律而新设立一个机构。在设立机构的同时，就对其实现法定化管理。但在各国实践中有很大一部分法定机构是从政府已有职能中转化而来，这些法定机构的设立往往是机构在先，立法在后。因此，相应地，法定机构产生的方式也多种多样。以新加坡法定机构为例。首先，它可以由原有的法定机构转变而来。李光耀执政后，在1960年把改良信托局转变为建屋发展局，1964年把港口局改组为新加坡港务局。改名的目的是为了使上述机构发挥更大的作用，在住房和港口建设方面加快步伐。其次，它可以是一个全新的局，与其他法定机构没有任何关联。比如，1961年成立的经济发展局，隶属于财政部的领导，在工业化过程中发挥了决定性的作用。再次，它可以由现有法定机构的一个部门扩充改造而成。如经济发展局在制造业发展到了一定程度以后，它的许多功能逐步转移到了几个新成立的法定机构，对工业区的开发管理转给了裕廊镇管理局，为投资者提供咨询的职能转给了新成立的标准和工业研究所及全国生产力局。第四，一个新的法定机构可由两个原有法定机构或一个法定机构和一个政府机构合并而成。如新加坡电信局就是1974年由新加坡电话局和电讯厅合并而成。最后，政府部门可以经过改组而成为法定机构。邮政储蓄银行和新加坡广播局（sbc）就是这样产生的。
5.终止退出之政策性
在一般商事企业中，通常个人独资企业和合伙企业不具有法人资格，仅公司享有法人资格，但也存在法人人格否认（或揭开公司面纱）制度的制约。法人制度作为法律技术的创制，与有限责任的概念是紧密相连的。该制度设计有效地缓解了资本扩张冒险本性与投资者风险规避疑虑之间的矛盾，极大地促进经济发展。
按照法人制度的基本理论，将特殊企业设计为法定机构，即意味着设立特殊企业的发起人享受有限责任待遇，也即特殊企业的所有经营后果全部局限于自身而避免政府遭受牵连。这种设计在理论上是对政府作为发起人责任的减轻，但事实上并未起到重要作用。因为政府设立特殊企业往往从事政策性经营或公益性经营，事实上不允许特殊企业通过破产方式退出市场经营，否则将极大损害政府公信力或社会整体福利。即使存在特殊企业在完成特定目的之后终止、通过特别法对特殊企业进行并购重组等情况消灭特殊企业的法人地位，但特殊企业并不适用普通商事企业的破产制度与程序。在特殊企业经营业绩不佳、难以为继的情况下，政府往往通过财政特别拨款形式扶助其发展，而在私有化浪潮中也可能将国有特殊企业转为私人经营而忍受部分损失。从此角度讲，政府对特殊企业的运营监控不仅是为了实现特殊企业的设置目的，同时也是政府对自身损失管理采取的必然措施。
二、发达国家及地区法定机构的作用与启示
法定机构（特殊法人）具有一般性，尽管在不同的国家及地区有各自不同的名称，但却是各个国家及地区都存在的一种法人形式。从目前的域外实践来看，法定机构虽然所占的比重不大，但其积极作用却很突出，并表现出某些引人注目的优点，对各国及地区的社会管理和经济发展都有重要的影响和不可低估的贡献。就实质而言，法定机构在现实的公共治理中表现出相较于传统政府机构所不同的特点，展现出传统政府机构所不具备也无法替代的功能，在人员构成及管理、履行职能的具体方式等方面也展现出许多特殊性。主要表现如下：
（一）法定机构可以独立灵活地开展某些公务，避开传统行政机关的某些不足
法定机构的主要特点是具有专业性和独立性，这也是现代社会对公共治理的新要求。现代社会纷繁复杂，诸多公共事务的专业性和技术性日益突出，对传统政府机构的管理方式提出了挑战。传统的政府机构属于一种“外在”于社会的力量，行政管理的核心特征是强制性和格式化，即以惩戒保证各种管理措施的实行，通过格式化的管理措施保证管理的效率，比如市场准入、质量检查等常见的管理手段。而且现代社会的公共事务并不是铁板一块，不同的领域之间区别巨大，需要区分化、专业化的治理。同时，社会对政府的需求越来越多元化、越来越高级，不仅仅局限于被动的“守夜人”，而需要政府提供更多公共服务。这些新的诉求决定了传统意义上以强制性和格式化为核心特征的行政管理已经落后于实践需求，经济与社会发展需要新的公共治理模式与机构。从域外各国及地区的实践来看，法定机构有力地填补了这样的空缺，对公共治理起到了很好的改善作用。
（二）法定机构是政府和社会沟通的有效途径
法定机构处于政府调控与企业经营、国家和社会的中间管理环节，集“官性”与“民性”与一身，具有沟通与协调、政策导向和监督、公共服务以及社会公正的中介与桥梁等作用。政府通过对法定机构的援助和监督，可以直接贯彻国家政策，实行行政方针。它是政府推行产业政策、区域政策、加强宏观经济调控的重要手段。如各国政府为了调节经济、推行国家经济政策、实现经济及社会发展战略，直接组建和控制了多家从事金融保险事业的法定机构。金融领域的法定机构为私人企业提供了巨额低息贷款，使之以很低的代价扩大了生产经营规模，从而促进了企业的持续高速发展。美国、新加坡、香港地区的法定机构在政府与社会之间形成了有效的沟通，为政府意志传递至社会公共领域提供了有效的渠道，也为社会各个阶层、行业和主体表达其利益诉求提供了有效的整合平台。
（三）法定机构为经济发展提供必不可少的资源、基础设施和廉价服务
特殊企业大多分布在国民经济的基础设施领域，对国民经济的发展起到了重要的调节作用。各国实践中有相当一部分法定机构企业从事水、石油、电、农业用地、森林等自然资源以及公路、铁路、桥梁、机场、电信电话等基础设施的建设和经营。这些部门是整个国民经济中需要优先发展的产业部门，是国民经济发展的非常重要的物质基础。它们需要巨额投资，风险大、投资回收周期长，私营企业或没有能力或不愿介入；或者由私营企业来经营，因为它的垄断性能够使服务价格抬得很高而供给并不随着增加，就会损害广大国民的利益。因此，出于社会公正的需要，也要求国家出面直接介入经营。基础产业和基础设施领域所产生的经济效益，一般是通过促进其它产业部门的发展来间接体现出来的，该领域体现出的是国民经济发展的宏观效益。美国、新加坡、日本和我国香港地区都有很多企业序列的法定机构，这些法定机构主要分布在自然垄断领域和政策性垄断领域，主要目的除了保证特定领域的国家安全、提供特定标准的产品和服务之外，还肩负着公共基础设施建设、公共产品供给、公共服务均等化供给等各种各样的任务。
（四）法定机构为实现社会稳定和公平提供物质保证
从美国、新加坡、日本、我国香港地区的经验来看，法定机构从事社会福祉事业涵盖的范围相当广泛，包括教育、医疗、保健、年金、养老金、住宅、环境保护等多个方面，绝大多数都是有关社会稳定、公平和公正的公益事业。在这些领域中，法定机构不仅仅运用自身的独立性和专业性改善公共治理、提升治理效率、协调政府与社会的沟通机制；更重要的是，法定机构通过设置专门的机构和人员全面履行公共服务职能，为这些领域的公益事业的发展提供了持续、稳定和充分的物质保证。从各国经验来看，公益事业发展的物质保证，主要依靠政府财政、社会公益资金和商业资金。商业资金对于公益事业的投入有限且不具有持续性，因而公益事业的发展主要依赖政府财政和社会公益资金。对于政府财政资金而言，尽管其是公益事业发展的有力保障，但如何提高其资金使用效率，却是一个困扰世界各国政府的难题。传统的财政资金使用方式，是由行政机关按照项目管理的方法，负责公益事业项目的资金分配和管理，不仅效率低下，而且易引发寻租、腐败等各种问题。从美国、新加坡、日本和我国香港地区的经验来看，设置专门的法定机构负责资金的规划、运用和管理，是提高公益事业资金管理效率和可持续性的根本保障。
三、我国法定机构制度的实证分析
（一）我国法定机构制度的地方实践——深圳市全面推行法定机构
除了中央层面和国家级国企有着法定机构的实践，各个地方也开始探索法定机构的试点。其中深圳对法定机构的探索，有理论、有调研、有步骤、有组织、有法规，可谓是一种比较系统而理性的探索。
1.深圳法定机构的发展进程
作为特区，深圳改革的胆识和勇气一向令人瞩目。早在2001年，深圳市机构编制委员会有关人员就撰文提出把法定机构作为行政体制创新之路，“这些法定机构的特点应是：均依法设立，职责权限有明确的法例规定，其运作接受政府的监管，在人财物等内部事务管理方面享有较大的自主权，经费收支可以自筹自支，或由政府给予一定的财政补贴，人员可以自行聘用，总之是按照政府特定的法例要求进行运作。这样，既可大大减少政府编制，减轻财政负担，又可向社会提供广泛而有效的服务”。该文还提出法定机构的几种类型：“一是可以把现有政府机构中直接承担社会公共服务职能的机构如有关住宅、社会保险、公路、港务、园林绿化等部门转为法定机构；二是将目前以承担行政监督执法职能为主的事业单位如政府执法机构、政府派出机构、专项管理机构等转为法定机构；三是将以服务为主、非营利性公用事业单位、三家资产经营公司改造为法定机构；四是将一些专业性决策委员会、市政府议事协调机构改造为法定机构；五是根据政府管理需要新设立一些法定机构。”
2006年，深圳市开始了新一轮事业单位改革，明确提出建立法定机构的设想。2007年深圳市出台了《关于推行法定机构试点的意见》，并且成立了由市编办、人事局、财政局、劳动社保局、法制办和改革办组成的法定机构工作推进小组，具体协调督促法定机构试点工作并提供相关业务支持。深圳城市规划发展研究中心、市公证处、市仲裁委员会、市房地产估价中心和拟整合的检测机构等单位成为首批试点。
经过整整两年的筹建，深圳市第一家法定机构试点机构“深圳市城市规划发展研究中心”于2008年6月2日正式挂牌成立。作为法定机构，规划发展研究中心的管理机制与计划经济条件下传统的事业单位有很大的不同。深圳市编办牵头为该机构“量身定做”了一个管理办法，对其内部管理的职能、理事会制度、管理层组成、人事与财务管理、员工社会福利等方面都作了详细的规定；除了管理层外，规划研究中心没有传统的员工“编制”、财政“拨款”的概念。
2008年，时任深圳市市长的许宗衡在政府工作报告中指出，将“学习新加坡淡马锡经验，探索将国资委设立为法定机构，完善出资人制度，创新国有资产运营和监管模式，增强国有企业竞争力和持续发展能力。”毫不夸张的说，深圳法定机构的模式是一个重大突破，“以特定立法的方式，合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系，明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理，推动政府依法监督管理与单位依法运作，实现由行政管理向法治管理模式的转变。”
2.深圳市《关于推行法定机构试点的意见》的解读
2007年8月13日深圳市出台了《关于推行法定机构试点的意见》。这是我国第一个关于法定机构的官方正式文件。文件的主要内容包括：首先，明确了试行法定机构的目的。规定了建立法定机构的目的是为创新政府提供公共服务的方式和手段，提高公共服务水平和质量，更好地满足公众日益增长的公共服务需要。其次，规定了法定机构的定义。指出法定机构是指在特定立法下设立的独立运作的公益机构，负有法律法规赋予的行政职能或公共服务职能，属于公共机构的范围。探索法定机构管理运行模式，其一是建立法人治理结构。法定机构的内部组织架构由两个层面组成：决策权力层，即理事会；执行层，即以行政执行人为核心的高级管理层。最后，对法定机构的具体运营作出了一定规定。包括建立灵活的用人机制；实行形式多样的经费筹措模式；建立灵活的薪酬分配机制；完善监督管理机制等等。
深圳市是第一个在正式公文中提出法定机构概念的城市，并且将法定机构制度建立和事业单位改革联系在一起，具有前瞻性，是值得关注的实践。
3.对深圳法定机构试点的总结
继2007年深圳市出台《关于推行法定机构试点的意见》后，2010年国务院批复的《（深圳）前海深港现代服务业合作区总体发展规划》明确提出：“探索完善法定机构运作模式，负责前海管理、开发工作。”这是中央层面对深圳法定机构制度试点的认可和鼓励。2011年，广东省机构编制委员会办公室在借鉴深圳先行试点的基础上出台了《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见》。法定机构试点工作已写入广东省“十二五”规划纲要。这些改革与政策的推进，使得深圳的法定机构试点拥有了延续性与复制性，为法定机构制度的成熟与发展奠定了实践基础。
从职能上看，深圳的法定机构总体分为两大类：第一类是具有公共事务管理职能的机构，第二类是提供公共服务以及提供专有技术服务为主的机构。这两类法定机构在治理结构、人员、薪酬、经费等方面都稍有不同。具有公共管理职能的法定机构，各方面制度设计偏向于行政机关；而提供公共服务及专有技术为主的法定机构，体制机制上更为灵活，更偏向于企业。
从内容上看，深圳法定机构改革试点是在事业单位改革的基础上进行的，但与事业单位改革又有一定区别。法定机构通过制定特定的地方性法规或者政府规章的方式，实现机构的依法独立运作，它关涉体制问题，同时也涉及内部运行机制问题。而事业单位只是改革法人治理结构，涉及的仅是内部运行机制问题。深圳的试点实际上是把法定机构作为机关法人、事业法人、企业法人和社团法人之外的新型法人主体进行设计。从试点情况看，新设立的法定机构集聚了上述四种法人的不同特点。在现行法律规定难以突破的情况下，目前法定机构是以事业法人进行登记，以使其获得独立法人资格，方便其对外沟通和交往，同时在其中引入法定机构的管理运作模式，创新内部的管理运作机制。这也体现出我国行政管理体制改革的渐进特点，即在彻底推行新制度存在较大困难的情况下，先从“边缘”和“增量”做起，通过渐进、逐步的改变，减少变革的阻力，实现制度的变迁。
从特点上来看，深圳的法定机构制度主要有以下特征：“一机构一规章”或“一机构一法规”，对每一个试点单位进行量身定做；治理结构上充分发挥理事会的作用，并体现“党管干部”和“社会治理”相结合的原则；明确界定与行政主管部门、下属企业的关系；人事管理及薪酬福利制度有较大的灵活性和自主性；人员身份管理上，过渡期实行“老人老办法、新人新办法”；多元化的经费来源，过渡期仍以财政拨款为主。从效果来看，深圳法定机构试点取得了以下效果：实现了政府职能的转变，是现行体制下更好履行政府职能、政府行政体制改革的一项突破；推动了公共服务体系的完善；推动了事业单位整合资源，规范管理，创新机制，为事业单位的分类改革探索出一条新的路径。存在的问题主要有：政府部门与改革单位在职责划分和利益分配方面存在一定难度；现实中争取各部门同力推进的难度较大；与相关部门在人事、财务等管理机制对接上还有难度；立法本身的难度大。法定机构立法成本高、时间长。
如果以美国、英国、新加坡、日本、我国香港地区成熟的法定机构制度作为标准，则深圳法定机构试点存在的主要问题，就是在细节上已经具备了比较明确的法定机构的特点，但是在整个框架上尚不完备、在实践功能上尚不成熟。此外还有试点范围仍受到较大局限、集中于事业单位改革等问题。这与我国行政管理体制改革的整体环境是分不开的，也是制约法定机构在其他地方以及整个中国大面积复制和实质性推行的根本障碍。
四、构建并完善上海市法定机构制度的对策与建议
无论是必要性还是可行性，上海通过引入法定机构推动行政管理改革、完善公共治理，均已经具备比较成熟的条件和充分的空间。加上自贸区的政策便利，更是为上海在试点法定机构制度中的适度创新、突破深圳法定机构试点中存在的局限创造了契机。尽管上海目前在行政管理改革与实践中尚未明确提出法定机构的口号，不过从事业单位改革、国企与国资改革、社会组织改革等具体领域的实践来看，还是体现出比较明显的法定机构的制度取向和具体制度安排。从制度设计的可行性考虑，关键是要瞄准当前行政管理体制改革已经形成的基础和存在的主要问题，有针对性地与法定机构的优势、功能相衔接，如此方能切实、有效地推行法定机构制度。
按照前文对于法定机构的“三序列安排”——政府序列、企业序列和第三部门序列，本报告认为，上海引入法定机构的比较可行的方法，是根据上海市目前实行的行政管理体制、现有的行政机关序列设置及其职权设置，按照法定机构在理论上的不同序列，寻找衔接与匹配的可能性。
（一）上海市法定机构制度的现状与问题
1.上海市政府公共管理与公共服务的主体序列
在上海市政府尊龙凯时官方网站下载官网上，可以看到目前上海市政府公共管理和公共服务的基本序列。除了市政府和浦东新区、黄浦区、静安区、徐汇区、长宁区、普陀区、虹口区、杨浦区、宝山区、闵行区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明县等16个区县政府之外，尊龙凯时官方网站下载官网列出的市级管理及服务组织包括三类主体：
一是“市政府组成部门”。包括：上海市发展和改革委员会，上海市经济和信息化委员会，上海市商务委员会，上海市教育委员会，上海市科学技术委员会，上海市民族和宗教事务委员会，上海市公安局，上海市监察局，上海市民政局，上海市司法局，上海市财政局，上海市人力资源和社会保障局，上海市住房和城乡建设管理委员会，上海市交通委员会，上海市农业委员会，上海市环境保护局，上海市规划和国土资源管理局，上海市水务局（上海市海洋局），上海市文化传播影视管理局，上海市卫生和计划生育委员会，上海市审计局，上海市人民政府外事办公室，上海市国有资产监督管理委员会，上海市地税局，上海市工商行政管理局，上海市质量技术监督局，上海市食品药品监督管理局，上海市统计局，上海市新闻出版局，上海市体育局，上海市旅游局，上海市知识产权局，上海市吕娟和市容管理局，上海市安全生产监督管理局，上海市机关事务管理局，上海市民防办公室，上海市人民政府合作交流办公室，上海市人民政府侨务办公室，上海市人民政府法制办公室，上海市金融服务办公室，上海市口岸服务办公室，上海市人民政府新闻办公室，上海市人民政府发展研究中心，上海市人民政府参事室，上海市粮食局，上海市监狱管理局，上海市社会团体管理局，上海市公务员局，上海市城管执法局。
二是“重要机构”。包括：上海市人大，上海市政协，上海市高级法院，上海市检察院，上海基层党建网，上海干部在线学习城，上海政法综治网，上海市经济和信息化工作委员会系统党建网，上海机关党建网，上海社会建设网，上海“两新”互动网，上海市文化创意产业推进领导小组办公室，上海纠风在线，上海市总工会，上海市团委，上海市妇联，上海市慈善基金会，上海市残疾人联合会，上海市红十字会，上海市精神文明建设委员会，上海市互联网违法与违规举报中心，上海仲裁委员会，上海国际经济贸易仲裁委员会，上海市消费者权益保护委员会，上海市爱国卫生运动委员会，上海市科学技术协会，世博网，上海市通信管理局，上海市无线电管理局，上海市气象局，上海市路政局，上海市邮政管理局，上海海事局，上海保监局，上海市地震局，上海消防网，上海海关，交通安全信息网，上海市电力公司，上海市教育考试院，中国人民银行上海分行，中国保监会上海办公室，国家土地督查上海局，中国致公党上海市委员会，上海国际港务集团，上海市文化市场行政执法，上海计量测试质量检验网，上海住房公积金，上海中小企业网，上海市语言文字工作委员会，上海机构编制网，上海市征兵办公室，上海商业网，上海市民信息服务网，上海市国家保密局，上海市密码管理局。
三是“管委会（开发区）”。包括：中国（上海）自由贸易试验区，张江高新区管委会，上海临港地区开发建设管理委员会，上海虹桥商务区管理委员会，上海长兴岛开发建设管理委员会办公室，上海市浦江开发办公室，上海化学工业区管理委员会，上海国际旅游度假区管理委员会，上海紫竹科学园区，上海市星火开发区，浦东康桥工业区，上海宝山工业园区，上海市莘庄工业区，上海市松江工业区，上海市嘉定工业区，上海市青浦工业园区，上海金山工业区，上海市崇明工业园区，上海宝山城市工业园区，上海罗店工业园区，上海机器人产业园，上海月浦工业园区，闵行经济技术开发区，陆家嘴金融贸易区，虹桥经济技术开发区，金桥经济技术开发区，漕河泾新兴技术开发区。
在这三种序列中，各管委会（开发区）的功能相对而言比较统一，都是上海市政府在特定区域设置的派出机构，在行政法上属于一级行政机关。绝大多数管委会（开发区）都有上海市政府制定的“管理办法”作为机构、职能、编制的法律依据，在形式上最接近法定机构。不过现有的管委会（开发区）管理制度最大的问题，就是过于突出自贸区、开发区的管理职能，忽视其公共服务职能；过于突出管理机构的行政机关属性，忽视其公共利益属性。从自贸区、开发区设立与发展所肩负的使命来看，显然并不是上级行政机关的行政管理职能在特定区域的简单延伸，而是融合了经济增长、社会发展、民生保障、公共管理、公共服务、社会多元共治等诸多职能的实体组织，应当由法定机构扮演这个角色。
在市政府组成部门中，可以发现不同的政府部门所负担的行政管理职能是不同的，需要作出类型化的区分。在行政管理公共化、政府公共治理改革的大背景下，应当将一些专业性、技术性较强的监管职能、服务职能从政府部门剥离出来，转移给法定机构承担。
上海市政府尊龙凯时官方网站下载官网列出的“重要机构”，除了市人大、市政协、法院、检察院等国家机关以及党建、民主党派等机构外，主要有两类主体组成，一类是负担不同职能的事业单位，另一类是比较重要且带有公共管理和公共服务职能的国有企业。这些事业单位和特殊国有企业，也是法定机构重要的潜在来源。
2.上海市法定机构制度存在的主要问题
首先，对法定机构制度已经给予了重视，但在立法和行政管理体制上尚缺乏实质性支持。上海市人大、政府及其研究部门已经对法定机构在完善公共治理和公共服务中的功能予以了重视，特别是对法定机构在广东试点取得的经验高度关注。但目前对于如何在上海实施法定机构制度，在立法和行政管理体制上尚没有出台实质性的支持及保障措施。
其次，在事业单位改革中已经出现设立法定机构的动向和趋势，但尚缺乏明确的立法和行政规划。上海市政府在2011年通过的《关于分类推进事业单位改革的实施意见》中已经明确提出了事业单位分类改革以及公益性事业单位改革的基本思路，与法定机构制度基本一致。但目前对于法定机构的设立和发展、试点领域和组织架构、职责权限和评估监管等基本问题尚缺乏明确的立法和行政规划。
最后，在行政区划和社会管理改革中已经具备了发展法定机构的实践基础，但尚缺乏配套制度支持。上海的市场经济和市民社会均具有比较悠久的传统和深厚的根基，政府治理法治水平较高、社会自治能力较强，在发展和壮大法定机构问题上具有天然优势。同时上海自贸区设立以后，不仅客观上对以设立法定机构完善公共管理和公共服务有了更多需求，同时也为法定机构的运作提供了新的平台和机遇。但目前立法、行政管理等方面的配套制度尚处于空白或发展状态，未能与行政区划和社会管理改革中孕育的实践基础形成协同效应。
（二）上海市引入法定机构制度的基本理念和原则
在引入法定机构完善上海市政府公共管理和公共服务的问题上，应当坚持“快速发展与严格规范并重”的基本理念。在促进政府治理能力与体系现代化、转变政府职能的大背景下，应以域外经验为借鉴、以上海市情为根据，以“政府与市场公私融合”、“激励与规制并重”、“组织管理与行为管理并重”为理念，促进上海市法定机构的发展与规范，为完善和提升上海市政府公共管理水平和公共服务能力奠定基础。
当然，法定机构必须与经济、社会发展的阶段相适应。在不同的时期，社会有需求的差异，政府也有不同的工作重点，所以最终法定机构制度在上海的适用对象还要视具体时期、具体情况来定。特别要注意以下两点基本原则：
1.法定机构的设立与终止受到其使命的限制
法定机构从其诞生的那天起，便是公共治理的一种工具。其运营、合并、撤销等也都是由特定时期、特定经济与社会环境下的政府决策所决定的。一般来说，发达国家的法定机构是在其经济复兴、稳定、增长等各个时期的社会、经济背景下，作为特殊政策的产物而设立的。其设立的具体目的虽然多种多样，但从抽象层面来看，主要是为了弥补“市场失灵”（当然也有极少数其他原因如战争、税收等）。而且，一旦法定机构完成了其历史作用后，就必然会面临撤销、合并或民营化等组织改革。根据社会、经济和技术发展情况，通过调整，法定机构的形态可以变化。法定机构可以变成普通法人，普通法人也可变为法定机构。形态变化的主要原因有：法定机构原定使命已经完成，无需以原来的组织形式继续存在；改变形态有利于事业更好地进行；社会、经济的发展阶段发生变化，需要改变法人形式以适应这些变化，等等。法定机构的组织形式之所以随着政府的变化而出现大的改变，是由于其本身就是政策所选择的工具，而非政策目的本身。借鉴日本的经验，法定机构进行改革的最根本的动机是，这些机构设立当初的使命已经基本完成，或者由于时代的变化，其使命本身也应当随之进行调整。公共行政学的有关理论认为，行政改革是使行政机构与周围环境相适应的一种努力，是克服机构过时的一种努力，以及使机构回到“正常平衡”的一种尝试，并且是每间隔一段时间就会重复发生的改组行为，法定机构也是如此。我国目前正处于推进政府职能转变的关键时期，更加有必要对法定机构进行全面的审视。按照建设公共服务型政府的要求，逐一对其使命进行重新审视，失去存在必要的应撤销，机构形式、运作方式与其履行的使命不相协调的要改组，法定机构职能缺位的还要新设。这一过程不是一劳永逸的，而必须是一个适应时代发展变化的动态过程。
2.法定机构的组织形式受公共属性与企业属性的制约
法定机构具有二重性，即公共属性与企业属性。法定机构的公共性，包括所有权的公共性和规制的公共性。所有权的公共性，是指企业的国有化程度，国有成分在企业中占有的比重。规制的公共性，是指政府对法定机构的规制内容及方法，因法定机构国有化程度的不同而异。一般说来，所有权的公共性由强变弱，规制的公共性也由强变弱，国家必须依据不同的需要，赋予不同的法定机构以强弱不同的经营自主权。政府对法定机构公共性及企业性分别给予的重视程度不同，法定机构的存在形式就会有所改变。因此，对已经设立或将要设立的法定机构，不能只有整齐划一的一种组织形式，必须依据政府对其公共性的需求程度采取不同的组织形式。从另一个方面来看，法定机构的设立主要是以“市场失败”为根据的，是弥补“市场失败”的产物，没有这种产物，经济、社会就不能顺利发展。但是，目前一些地方试点中的法定机构呈现出许多缺点和弊端，包括僵化的预算、决算制度，经营自主权的限制，规制责任的不明确，政企分离的模糊性，对财政补贴的依赖，垄断性体制等，造成法定机构制度所达到的效果往往低于私营企业所能实现的平均水准，从而出现“规制失灵”，进而引发放松规制。从整体来看，一些地方对法定机构的规制目前呈现出规制——放松规制——新规制这样一种循环但又非简单往复的态势。这些问题是要高度重视和避免的，在这个过程中，法定机构的组织形式也必然随之进行调整变化。
（三）上海市引入法定机构的具体可行性分析
从法定机构的类型来看，包括政府序列的法定机构（包括法定监管机构和法定服务机构），企业序列的法定机构（包括政策性经营法定机构、自然垄断性与法定垄断性经营法定机构、竞争性和特许经营性经营法定机构、地域性与政权性经营法定机构），第三部门序列或称非盈利组织（npo）序列的法定机构（包括科教文卫性法定机构、行业协会性法定机构、公益慈善性法定机构）。
按照这种分类方法，各开发区管委会可以整建制地转成法定机构，即企业序列中的地域性与政权性经营法定机构。鉴于绝大多数开发区管委会都已经有了特定的管理办法，因此只要在相应的管理办法中略作调整，明确法定机构的定位及职能，即可完成法定机构的引入。因此这一序列的法定机构引入，可行性最高。尤其是应利用上海自贸区的政策便利，加快探索引入法定机构，完善自贸区特定领域的公共治理。比如通过完善和补充相关法律规范，将陆家嘴金融贸易区管理委员会（自贸区管委会陆家嘴管理局）转为法定机构，完善自贸区的金融治理。
对于“重要机构”，可以按照不同的职能和法律属性，分别归入不同序列的法定机构。（1）对于承担政府监管职能和服务职能的，纳入政府部门序列的法定机构。比如上海市通信管理局，上海市无线电管理局，上海市气象局，上海市路政局，上海市邮政管理局，上海海事局，上海保监局，上海市地震局，上海消防网，上海市教育考试院，上海计量测试质量检验网，上海住房公积金等。（2）对于从事政策性经营、自然垄断与法定垄断性经营、特殊目的竞争性经营、特许经营领域的，纳入企业序列的法定机构。比如上海市电力公司，上海国际港务集团等，以及上海国际集团等专司国有资本经营及投资的平台。（3）对于行业协会及承担行业协会职能的组织，以及公益慈善等非营利组织，纳入第三部门或npo序列的法定机构。比如上海市慈善基金会，上海市红十字会，上海仲裁委员会，上海国际经济贸易仲裁委员会，上海市消费者权益保护委员会，上海市消费者权益保护委员会，上海市科学技术协会，上海中小企业网，上海商业网，上海市民信息服务网等。
对于政府组成部门，引入法定机构的最好方法是将承担专业性、技术性监管及服务职能的政府部门转为法定机构，或者剥离出相应的职能，新设为法定机构。循此思路，上海市国有资产监督管理委员会，上海市质量技术监督局，上海市食品药品监督管理局，上海市人民政府侨务办公室，上海市人民政府发展研究中心，上海市社会团体管理局，上海市文化传播影视管理局，上海市体育局，上海市旅游局等可按照这一方法引入法定机构。不过相对而言，由于隶属于政府组成部门的机构大多成立时间较长、管理基本成型、市场和社会也对其形成了一定的依赖，所以转为法定机构的难度会大一些。对此一方面可以从企业序列、行业协会或npo序列的法定机构引入做起，渐进完成法定机构制度对政府公共管理和公共服务的改革；另一方面也应当看到，率先推动政府部门向法定机构的转型或在政府部门中直接引入新设法定机构，对法定机构制度的整体推进必然会具有更强的推进作用。所以应当结合转变政府职能和完善公共治理的契机，从根本上对法定机构制度在政府公共管理及公共服务中的应用予以推进。
从可行性、可操作性角度而言，未来上海引入法定机构的重点领域，应围绕自贸区建设和国资平台建设两个核心领域展开。一方面，上海在这两个领域中已经具备了比较成熟的制度、政策和硬件基础；另一方面，这两个领域的内在特点所孕育的公共治理需求与法定机构制度也最为契合。对于自贸区建设，法定机构制度可以最大程度地实现“先行先试”的政策效果，通过在局部范围、局部领域内设置充分放权、高度独立的法定机构，可以将法定机构在公共管理中的优势充分地展现出来，凝聚并释放更多的政策红利。对于国资平台建设，由于从“管资产”到“管资本”的转变涉及较强的专业性与技术性问题，迫切需要超越传统的行政性的国资监管，构建综合性的统筹机构。法定机构可以最大程度地满足上海国企、国资改革的实际需要，推动从“管资产”到“管资本”的转变，实现上海市政府在国企、国资改革领域打造“淡马锡模式”的战略构想。
（四）上海市引入法定机构的立法模式与立法位
1.立法模式
最典型的法定机构立法模式，以“一机构一立法”为典型。当然，同类机构以一部法律（及法规、规章、规范性文件等）为设立及运行依据，也符合广义上的“一机构一立法”的立法模式。反过来说，根据各级人民政府的行政机构设置和编制管理办法，凡按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位，基本都会按照同级别的行政机构设置和编制管理办法“定职能”、“定机构”和“定编制”。“三定方案”尽管内容有多有少、有详有略，但核心内容也符合法定机构的基本制度框架，所以也可以视为广义的法定机构立法模式。
关于如何实现机构的“法定化”问题，在广东的试点改革中，目前采用的是一事一法的分散立法模式，例如深圳市针对市规划研究中心、市国土房产评估发展中心分别制定了《管理办法》。分散立法模式的优势在于有针对性、内容单一、比较容易出台。但其劣势也很明显，针对同一公益服务领域，不同层级的法定机构都要对应于各自的《管理办法》，这难免会造成重复立法，不仅浪费立法资源，而且容易造成规范冲突。特别是对于没有立法权的基层政府，无法自我解决法定机构的法定化难题。在现实的事业单位法制建设中，还经常采用一种集中式的法定化模式，例如《行政学院工作条例》即适用于全国的行政学院。集中式的法定化模式的优势在于整齐划一。当然，公益服务类型事业单位情况复杂，集中式的法定化模式往往难以照顾到公益服务供求的差异。因此法定机构的法定化需要量体裁衣，不宜千篇一律。建议上海在推广试点、普及法定机构的过程中，采取一种统分结合、条块互补的法定化模式：所谓“统”，是指在“条”上由上位法规定一个适用于全行业的统一性制度框架，就该类法定机构的法定职责、管理方式和运行机制作出原则性规定；所谓“分”，是指在“块”上由下位法结合实际作出针对性的制度安排，细化具体法定机构的法定职责、管理方式和运行机制。待条件成熟后，还可以考虑借鉴日本做法，出台一部统一的《上海法定机构设立与管理条例》，对全市法定机构的一般性、共性问题作出规定。
2.立法位阶
所谓立法位阶，是指在统一的法律体系内，确定不同类别的规范性法律文件之间的效力等级与适用顺序的制度。这一制度的确立，有利于明确不同类型的法律渊源之间在调整事项上的权限范围，从而保证法律体系内部的和谐与统一。“如何确定一部法律的位阶呢？其标准有两条：一是立法主体的地位高低；二是立法程序的限制多少。我们可以根据这两条标准来测定一部法律的位阶高低。立法主体地位越高，立法程序限制越严。”
应该尽可能提高法定机构的立法位阶，主要基于两个理由：第一，法定机构反映了公众利益。“法的位阶及效力等级不同，其根据是在不同层次和范围上反映的人民利益，或说，法所反映人民利益的层次和范围不同，决定其位阶及效力等级不同。”法定机构设立的初衷就是为了公共利益，因此，高位阶的立法形式有助于其设立目的的实现。第二，避免政府角色冲突。现代法定机构制度体现着立法对政府行为的制约，是立法对于政府职能的具体化作出的承认或调整，是“有限政府”的产物。因此，应当提高法定机构的立法位阶，尽量采用高位阶的法律形式，避免各政府部门基于自身利益而产生各种矛盾，进而损害法定机构目标的实现。
从我国目前的法定机构立法来看，除极少数法律（如《中国人民银行法》）、法规外、绝大多数都是规章（含具有规章效力的规范性文件）以及效力更低位阶的规范性文件，法律效力层次普遍较低。就上海市有关“政府部门”、“重要机构”和“管委会（开发区）”的立法情况来看，也是法规、规章极少，各种位阶较低的通知、办法、章程等规范性文件居多。建议提高上海市法定机构的立法位阶，在尽可能的情形下，市级法定机构应由上海市人大常委会、上海市政府来制定地方性法规和地方规章，区县级法定机构也应制定正式的规范性文件。尤其要注意明确设立方式与设立权限。可以确立“先立法授权、再设立机构”和“先存在机构、后立法授权并明确法定性”两种模式，并根据实际需要和实践基础同时推进。在设立权限上可以视需要合理分权，构建市、区、镇三级法定机构框架，鼓励各镇、区政府试点，并加强对区、镇法定机构设立与运作的监管。
当然，法定机构的立法形式非一种类型所能涵盖，要求所有法定机构的立法形式都是法律或行政法规，也不切实际。不过最基本的原则，法定机构的创设权应尽量由立法机关行使，对于不属于任何已有类别的新法定机构的设立须尽量由法律规定，通过法律确定其组成规则，规定其组织和运行的总体框架。对于有可能纳入某一既存类别的法定机构的设立，可以经立法机关授权，通过行政法规作出规定。全国性法定机构的创设权一般应由全国人大行使，国务院也可以根据法律授权通过行政法规设立，地方法定机构的设立由地方权力机关根据宪法和法律规定作出。法定机构的废除权属于拥有创设权的机关，废除决定须以与创设法定机构的法律形式效力相同的法律形式作出。由法律设立的法定机构应由法律宣布废除，由行政法规设立的法定机构由行政法规废除，由地方法规设立的地方法定机构应由地方人大决议废除。这些基本规则应适用于上海市的法定机构立法。
最后，法定机构不仅要受特殊法约束，还要受一般性法律的制约。大体而言，法定机构作为特殊法人，凡特别法律有规定的要服从特别法律，特别法律没有规定的则要服从一般性法律。有时根据实际需要，政府或有关主管机构也可以“政令”等非法律文件的形式出台一些规范性文件，对法定机构进行监管。
（五）上海市法定机构立法应涵盖的主要内容
法定机构基本的立法框架，应构建覆盖职责权限、组织架构、授权方式、运作模式、评估监督等制度在内的完整、严格、高效的组织、授权及监管体系。通过立法明确各类法定机构的职责与权限，对不同领域、职责、规模的法定机构的组织架构和运作模式予以引导。严格实施信息披露、财务审计、第三方评估等监管制度。尤其是应当引入社会监督的方式，针对有较大影响力的法定机构，建立由民意调查机构、大学科研机构、媒体以及利益相关者组成的独立评估委员会。此外，更要重视作为法定机构的服务对象——相对人、社会民众等在绩效评估中的作用。建立以相对人、社会公众为主体的绩效评估体系，真正体现法定机构的公共服务理念。法定机构的绩效评估必须重视公民参与，在绩效评估过程中引入民意测验等技术，注重民众的服务体验，以满足民众需求的程度高低和提供公共服务的质量优劣作为改进法定机构运作和进行奖惩的重要标准。
1.设立目的及经营范围
设立目的是必须讲清楚的根本性问题。如果设立法定机构不是为了某种政府职能需要，或是会起到破坏民营经济发展的作用，那就不能设立这一法定机构。所以，立法必须向社会公示设立法定机构的目的以及其作用。由此才能明确其特殊性所在，也才能有利于各利益相关方及广大民众监督其经营和运作是否脱离了其设立的目标。
根据法定机构的设立目的，特殊法还要明确划定法定机构的经营范围，即经营范围不能超出设立目的。假如是一家军工类的法定机构，那就要明确其军工生产的范围和民用品的生产范围，不能允许其涉及规定之外的军工生产领域，也不能允许其随意从事民用品的生产，因为它是政府设定的法定机构，必须承担政府的政策目标，在目标之外行事不仅可能模糊其本来职责，而且可能导致“与民争利”，破坏市场竞争。
2.主管机构和负责单位
有些法定机构是比较独立的，除了按照设立其的特殊法律运作，接受一般的监管之外，没有主管机构和负责单位。但有些法定机构由于性质和地位不一样，基于不同的理由而需受到某个特定行政机构的监管，对其负责。尤其是政府序列的法定机构，通常有主管机构。就应该在立法上明确其隶属关系，将法定机构的经营、运作最终落实到具体的政府行政部门，以保证出现问题后有法可依。“在责任政府的治理下，任何公共事务应有明确的责任主体，如果公共服务与公共物品没有有效供给，应有确定的主体承担责任并被予以追究。政府作为承担行政责任的主体，必须具体化为确定的政府组织和公职人员。即政府承担的行政责任的具体内容必须有确定的任务清单事先予以严格的规定，而不得以政府及其公职人员的好恶而随意变动。”
应当通过立法明确法定机构的法律地位，明确政府根据相应的管制目标而应该采取的管制措施，明确政府在不同法律关系中的不同角色和职能及其相应的实现方式。明确政府行政部门和法定机构各自的身份，实际上就是要厘清政府行政部门和法定机构的法律关系。这样还能明确政府投资的其他市场主体和政府的关系，立法没有做出非常明确、特别的规定的，政府仅作为（主要由政府行政部门来代表）法定机构唯一或主要出资者或股东的角色，取得相应的法律地位。
监督的方式可以多种多样，如由有关政府部门负责监督，任命主要负责人，某些决定须事先审批，对法定机构的财政进行监督，向组织中派遣代表等。法定机构的行为亦须遵守一般性的法律监督，这种监督原则上限于合法性监督，但在例外情形也要受合目的性监督。此外，对法定机构的监督还要设立有关立法监督、司法监督、公众监督等一系列制度，使法定机构行使行政权的行为全面纳入约束机制。当然，就具体的法定机构而言，对其监督的方式和力度则因其性质和业务的特点而有所不同。
3.治理结构和人事制度
立法应当规定法定机构的主要权力机构、决策机构、监督机构的设置和主要领导干部的配置。在领导干部的任免上，对不同的法定机构应有不同的要求。例如承接政府监管和服务职能的法定机构中的主要领导干部，应通过立法明确规定由市长任命。立法还可以规定某些政府对法定机构行为的限制，如规定法定机构的某些行为必须经过政府部门的正职长官认可才能生效，等等。
在人事问题上，法定机构的用人可以包括三个层次：一是政府委派的人，这一类人担任法定机构的主要领导职务，通常享受公务员待遇；二是法定机构招聘的高级管理人员；三是法定机构招聘的专业人员和一般员工。
4.监督体系
对法定机构实行有效的监督是非常必要的。在任何一个拥有资源配置权的法定机构周围，都会形成形形色色的利益集团，这些利益集团都力图通过向法定机构施加影响来谋取利益。因此，为了保证法定机构真正有效地服务于公共利益，必须通过信息公开、外部审计、绩效评估等手段，使之时刻处于社会和公众的监督之下。同时，在对法定机构进行监督的整个过程中，事前监督、事中监督、事后监督三种方式必须有机结合、全方位进行。我国迄今为止对法定机构的监督偏重于事后监督，只能产生有限的警示效果，却无法挽回对社会的损害。决策的失误是最大的浪费，通过事前监督促进法定机构决策的科学化和民主化，避免决策受特定利益集团的操控最为关键。在法定机构运作的过程中，必须通过事中监督保证程序的公正，防止部门利益和集团利益的膨胀，以及形形色色的寻租行为的产生，提高法定机构的运行效率。
5.其他需要规定的事项
比如法定机构的信息发布方式及范围。对于有关国家安全的法定机构，法律要规定其保密程度。对于不涉及国家安全的法定机构，特殊法要具体规定其信息的发布方式以及其经营业绩的报告内容、上报程序和公示方式与对象，比如一些特殊的财务会计政策的规定等等。
（六）法定机构相对人的救济制度
法定机构相对人的救济制度，是指当法定机构的相对人认为其在行政管理过程中因法定机构的责任造成其合法权益受到损害时，通过法定渠道就该行政行为及其后果提起诉讼，以求得到及时有效的裁断和救济的法律制度安排。法治国家的一个重要标志是一切公共权力都受法律的控制和约束，权力需要控制，一切权力都有滥用的可能，权力越大，越有滥用的危险，越需要控制。现代法治要求有损害必有救济，所以针对法定机构相对人的救济制度与法治建设的要求是一致的。具体的制度建设包括以下两个大的方面：
1.完善现有的行政复议制度
行政复议也称为行政诉愿，是指行政相对人认为行政机关的行为侵犯其合法权益，而依法请求上一级行政机关或法定复议机关重新审查该行为是否合法、适当，并作出决定的活动。一般而言，行政复议是针对行政机关（即政府）的行为可能违法或不当，致使法律所保护的权益受到侵害而设立的一种比较正式、适用面较宽且弹性较强的行政救济制度安排，也是一种比较特殊的行政行为。许多国家及地区的行政复议制度对复议范围规定得比较灵活，只要有“利益损害事实”和一定的联系因素存在，即可对包括法定机构在内的行政主体的绝大多数行为向法定机关申请复议。我国台湾地区的《诉愿法》也采用了概括式的方法规定行政复议的范围：“人民对于中央或地方机关之行政处分，认为违法或不当致损害其权利或利益者，得依法提起诉愿，各级地方自治团体或其他公法人对上级监督机关之行政处分，认为违法或不当致损害其权利或利益者，亦同。”
从我国现行的行政复议制度来看，其要点有五：一是行政复议由法定的行政机关进行；二是行政复议是依申请的行为；三是行政复议是一种行政司法行为；四是行政复议的任务既包括对具体行政行为作合法性审查，又包括对之作合理性审查；五是行政复议按特定的程序进行，且一般不是解决行政争议的终局方式。对于有主管机构和监管部门的法定机构，如能通过立法将法定机构的行政行为明确纳入行政复议的范围，会更适应当前法定机构发展及法定机构相对人权利救济的需要。
2.完善现有的行政诉讼制度
行政诉讼的本质在于对法定机构的行为予以司法审查。法定机构承担公共管理职能，有相当一部分是建立在专业、职业或技术的基础之上，其权力的行使具有某些特殊因素。出于对法定机构管理权的尊重，同时也出于对专业性、裁量性问题的回避，法院一般不宜对法定机构的专业行为进行实质性审查。实质性审查意味着审查法定机构的专业行为本身是否合法合理，在一定程度上涉及对法定机构决定的“对错”进行评价，从而产生相应的风险。总体而言，对法定机构行为的司法审查，主要内容应是对其中涉及的程序性问题予以判断。
行政复议与行政诉讼是两个不同的制度设计，分别由行政机关和司法机关解决，而且审理范围及裁决权力均不同。根据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，行政复议系合法性与合理性的全面审查，行政诉讼系合法性审查且必须遵循“有限的司法变更”原则；行政诉讼限于人身权、财产权救济，而行政复议包括的范围更加广泛。而到法院起诉即通过诉讼获得司法判决和救济，则是相对人在权益受到侵害时寻求救济的最正式、最有力、最稳定的一个渠道，不少学者甚至将司法救济称为“公民权利保护的最后一道防线”。就法定机构的行政行为所引起的纠纷和权益损害来说，诉讼救济机制的重要作用也是不言而喻的。司法救济作为权利保护的最后一道屏障，也是最有效的一种手段。因此，在对法定机构进行监督、防止其因权力的行使而侵犯社会及成员利益、并依法追究其行政法律责任的过程中，行政诉讼无疑应当是一项最主要也是最有效的措施。
建立法定机构相对人的行政诉讼制度，具体来说有四种方法可供选择：其一，将《行政诉讼法》（2014）中的被告范围扩大至行使行政管理行为的组织，或者由单项法律、法规对法定机构行政行为的可诉性作出规定，允许相对人在其基本权利遭受法定机构侵害时提起行政诉讼；其二，对我国《行政诉讼法》（2014）第12条第2款“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”作扩大解释，把与行政行为有关的人身权、财产权受损害的事实作为联系因素，从而将法定机构的行政管理行为纳入司法审查范围；其三，通过法定修改程序，在《行政诉讼法》（2014）第12条第1款增加1项，规定在实施第1款所列的某些具体行政行为之外，行使行政管理行为时如果引起了权益受损的争议，或者能提出该行政管理行为变相具有实际强制力的证据，不服该行政行为的当事人也可提起诉讼；其四，对《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015）第1条“人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利”作扩大解释，重点把那些违法且行政相对人有证据证明已变相具有实际强制力的行政行为纳入行政诉讼的受案范围。这样既有助于防止法定机构的行为脱离法治轨道，又可对因行政行为受到权益损害的相对人予以司法救济。这是现代法治建设关于规制公共权力和保障公民权利的双重要求，尽管2014年通过的新《行政诉讼法》已经作出了积极的改变，但我国的立法部门和司法部门应当对此作出更为积极的反应。
（七）加强上海市事业单位、国企国资改革与引入法定机构的配套协同
事业单位改革的复杂性和难度不亚于政府机构改革和国企国资改革，既不能因徘徊不前而制约着政府职能精简，又不能因步子太快而影响公共服务提供，也不能因不合理的减量调整而影响社会和谐稳定。因此，法定机构取向的改革不是孤立的，不能孤军深入，需要通盘考虑、统筹规划，制定一个循序渐进的时间表和由点到面的路线图。上海也是《关于事业单位分类试点的意见》确定的试点地区，应及时总结广东法定机构试点改革的经验，研究制定在上海推行法定机构改革的时间表和路线图，积极稳妥、循序渐进地实现从公益性事业单位到法定机构的转变。
一方面，应当明确法定机构在事业单位改革中的适用范围。应以公共管理、公益事业、特殊目的为基本领域划分，鼓励并支持各个领域的法定机构迅速设立。按照事业单位分类改革的精神，现行事业单位主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构，法定机构不适用于此类事业单位；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业，法定机构一般也不适用于此类事业单位，除非是范围非常有限的特许经营领域；主要从事公益服务的，要强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管，法定机构主要适用于此类事业单位。进言之，就公益服务类而言，法定机构又主要适用于纯公益领域，包括义务教育、公共文化、公共卫生、群众体育、生态资源和环境保护等，至于准公益领域的事业单位，包括非义务教育、非营利医疗卫生等，一旦市场发育成熟即可纳入转企改制之列，因此转为法定机构的必要性不大。今后，凡是新出现的用以满足新型公益服务需求的组织，应当一律依法设立为法定机构。
另一方面，在条件成熟时推进上海市属国有企业、特别是国有资本平台向法定机构转化，为新形势下全国范围内的国企、国资改革确立新的标杆与样本。上海市属国企、国资改革同样对发展法定机构具有强大的实践需求。应在时机和条件允许的情况下推进法定机构在上海市属国企、国资改革中的试点，并加强相应的立法工作，为全国范围内的国企、国资改革创造示范效应。从《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》的基本导向来看，新一轮的上海国企国资改革主要立足于国资委层面，核心是下放权力、推行股权激励、修缮考核机制等，体现出打造“上海淡马锡”的战略目标。早在2007年9月设立的国有独资的上海国盛（集团）有限公司，就曾被定义为上海市政府重大产业项目的投融资平台；2010年成立的上海国有资本管理公司，当时也有过“上海淡马锡”的市场美誉。但从实践来看，表现均不甚理想。通过这一轮改革，上海试图建立公开、透明、规范的国资流动平台，加快推进公司制、股份制改革。对部分上市公司股权和非上市公司股权进行统筹管理和市场化运作，实现“资源、资产、资本、资金”的良性循环。而国企国资改革的同时，也是政府职能的转变。国企面对的将是市场，而非作为实际控制人的市国资委、区国资委。究其本质，无论是第几轮、第几波的国资改革，其核心都是政企进一步分开。上海需要淡马锡模式，首要任务便是组建更多法定机构性质的国资平台，独立、专业地从事资本运营。当然，考虑到目前上海的国资平台数量较多，“一个平台一个立法”没有必要，因此可以考虑对市属国资平台统一立法（条件成熟时可以推广到区、镇一级）。由上海市人大或市政府制定《上海市属国有资本运营平台管理办法》，明确上海国际集团、上海国盛集团等国资运营平台的法定机构属性，明确其职权与职责，并根据行业、领域的分布，对于不同平台的运营领域、资本运作方式、机构与职权设置、薪酬体系、信息披露、绩效考核、公司治理、监督管理、纠纷解决等问题，按照前述原则作出明确规定。国资平台由政府单独出资设立，依据《管理办法》对政府负责，独立、专业地扮演国有资本运营的角色。通过设立和运营法定机构，为上海新一轮的国企、国资改革注入活力和动力。
编后语：课题组通过文献研究和比较研究方法，对法定机构的概念、类型、缘起、功能、沿革等进行了深入的理论探讨，丰富了法定机构的基础理论研究。同时，对发达国家及地区法定机构制度的特点和经验、以及我国深圳市法定机构制度的实践特点和经验进行了比较分析。在此基础上，对本市的法定机构现状进行了评估，指出了上海市法定机构制度存在的主要问题，对其在立法和行政管理体制上的缺陷作了实证分析，最后，提出了上海在推广试点、普及法定机构的过程中，采取一种统分结合、条块互补的法定化模式的对策建议，这些建议较为客观中肯，具有很好的应用和参考价值。
作者简介：
冯辉，男，现为对外经济贸易大学法学院副教授、院长助理、博士生导师。
（责任编辑：陈素萍 核稿：陈书笋）
本报告是2015年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题“法定机构研究”（2015-z-b03）的研究成果。
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参见黎少华、艾永梅：《广东法定机构改革试点调查》，载《中国经济报告》2014年第3期。
参见黎少华、艾永梅：《广东法定机构改革试点调查》，载《中国经济报告》2014年第3期。
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