户外自助旅行救援法律问题研究 (2014-02-05)
《政府法制研究》2013年第1期（总第245期）
户外自助旅行救援法律问题研究
●户外自助旅行是指非旅行社组织的、体现旅游特性的（追求精神愉悦）、安全风险比较大的、在户外开展的相关旅游活动，它的形式主要有登山（3500米以下的登山活动）、徒步、漂流、探洞、溯溪、探险、穿越、野营、野炊等非竞技类型的户外个体或团体活动。
●总体而言，目前我国户外自助旅行的政府监管以及安全管理基本上处于放任自流的状态，户外自助旅行救援工作基本也属于无法可依。
●从户外自助旅行救援法律制度系统化建设考虑，应当将各类型的户外自助旅行均纳入法律调整范围，并根据不同类型分别进行制度设计。对于组织化的户外自助旅行，制度设计的重点在于对组织者的资质管理和行为规范；对于非组织化的户外自助旅行，制度设计的重点在于目的地景区的安全预警和自助旅行者的安全教育。
《政府法制研究》
2013年第1期（总第245期）
编委会主任：刘 平
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印刷日期：2013年1月18日
户外自助旅行救援法律问题研究
王玉松、朱璇、刘巍嵩、林宁、顾延珺、黄芸芸、鲍新则
一、我国户外自助旅行与救援的发展现状
（一）户外自助旅行及其发展
1、户外自助旅行的概念界定（对本课题研究对象的界定）
户外自助旅行应当是“户外运动”和“自助旅游”相结合而产生的社会现象。
户外运动起源于英国，最初是军事训练“野外生存”的科目，要求参加训练的人员在远离人群的山区、丛林、荒漠、高原、孤岛等复杂地形的区域，经自己努力提供生命所赖以维持的基本手段和方法。西方国家认为的户外运动无论是从范围上还是性质上都比自助旅行要大得多，技术要求也高得多。国内一般认为户外运动是所有在户外进行的以健身、休闲、娱乐、观光为目的的运动项目，它包含了各种形式、各种层次的项目。户外运动比较接近于体育的范畴，因此目前国内普遍把户外运动归类为休闲体育，但不能等同于户外自助旅行。
关于自助旅游，西方学者认为是指可以根据个体需要完全自行拟定行程的旅行方式，完全自主选择和安排旅游活动，没有全程导游陪同的一种旅游方式。概念核心锁定“自主安排行程”，并不排斥旅行社安排单项服务如订票、订房，但不依赖旅行社进行套装行程。在英语中，以这样的方式进行活动者被称为“旅行者”（traveler）或“自助旅行者”（independent traveler），而非传统意义上的“旅游者”（tourist）。国内一般认为自助旅游是指在没有导游及领队的情况下，由自己安排旅游行程、旅游天数、自行处理旅途中食、衣、住、行等杂项，独立进行与完成所想要的旅游活动。广义而言，所有有别于旅行社组织的旅游团形态的旅游形式都可称为自助旅游。可以说，户外自助旅行是自助旅游的特殊形式。
目前国内媒体或学界经常提及的与户外自助旅行相关的概念有自助游、探险游、背包游、徒步旅行、户外自助游等等，这些概念相互之间存在交叉或包含的关系，但均非法律概念，目前法律法规对此类现象均无明确的定义。
本课题所针对的户外自助旅行应当是指非旅行社组织的、体现旅游特性的（追求精神愉悦）、安全风险比较大的、在户外开展的相关旅游活动，它的形式主要有登山（3500米以下的登山活动）、徒步、漂流、探洞、溯溪、探险、穿越、野营、野炊等非竞技类型的户外个体或团体活动。这类旅游活动的基本特点是：
（1）自发性。从目前国内户外自助旅行开展的情况看，主要有户外俱乐部组织、亲朋好友相约和网站论坛召集等三种开展形式。为了了解社会公众对户外自助旅行及其救援的认知和需求状况，课题组发放了200多份问卷进行调查。调查结果显示，受访者中参加过户外自助旅行的，有超过81%选择了“亲朋好友相约”，分别有近16%选择了“网上论坛召集”和“户外俱乐部组织”，也有2%的人填写了由“学校社团组织”。可见，完全自发的户外自助旅行还是占据了绝大多数。实践中的情况也表明，发生险情或产生纠纷的也是以完全自发形式的户外自助旅行居多。
（2）形式上的非营利性。目前无论是俱乐部、网站、社团还是个人，普遍都声称自己召集或组织的上述活动都是非营利性的，实际上并不尽然。俱乐部组织的户外旅行活动，有些与旅行社的操作模式基本一致，属于明显的经营性行为；有些虽然是组织会员免费参加活动，但实际上其营利是通过销售户外用品来实现的。网站、社团或者个人召集的户外旅行活动，费用方面一般实行“驴友”间aa制，通常属于非营利性活动。
（3）安全方面的高风险性。户外自助旅行并不完全等同于探险行为。有些户外自助旅行的安全风险并不比一般的户外活动或者跟团旅游更大，比如在城市道路上暴走，或者旅行的目的地是常规的线路和景点景区。但有些户外自助旅行存在很高的安全风险，或者说这种旅行本身就蕴含着探险性质。实践中，往往也是这类户外自助旅行遭遇安全意外或寻求救援的情况比较多。因此，本课题的研究对象也主要指向这类户外旅行活动。
2、户外自助旅行的发展现状和存在问题
传统的团队式观光旅游虽然在旅游市场仍将占有相当的份额，但是由于其本身的规范化与程式化使得人们不再满足于这种出游方式，越来越多的人开始选择自助旅游（independent travel），以充分实现自己的个性需求，寻求与众不同的旅游体验。自助旅游作为现代旅游业发展的新趋势，是旅游业走向成熟的重要标志。而作为自助旅游的一种特殊形式，以探险、挑战为目标的户外自助旅行在城市青年白领中颇受追捧。在课题组问卷调查的201个受访对象中，“非常想参加”和“比较想参加”户外自助旅行的人占比超过60%，还有超过31%的人选择“可参加可不参加”。由此可以预见，户外自助旅行在国内有非常庞大的潜在人群、其产生的各种社会影响也将不断增大。
但目前自助旅行在我国的发展尚处于起步阶段，尤其是以探险、挑战为目标的户外旅行仍然较为原始，在社会认知、景区设施、组织者能力、旅行者装备等各方面都不够成熟。目前国内的户外自助旅行活动普遍存在如下问题：
（1）户外活动组织或参与的盲目性。户外活动所蕴含的安全风险要远远高于旅行社组团的旅游活动。国外的自助旅游者尤其是户外探险旅游者对活动本身的认识较为深刻，参加者有较高的风险意识，对可能的意外在社会心理层面上也比较容易接受。而在我国，旅游者更多的是把探险旅游、户外运动当作是追求时尚与刺激的途径，对活动的认识和风险意识都很差，对旅游目的地的情况也不熟悉，甚至有些参与者连基本的体能都不具备，缺乏参与活动的必要条件，但却盲目地组织或参与户外自助旅行活动，为安全事故的发生埋下隐患。课题组的问卷调查也显示，有超过50%的受访对象认为户外自助旅行中的安全风险正常、没什么风险或者风险很小。
（2）风险管理或控制的非专业性。在我国，因户外旅行的风险大、无保障、利益少，旅行社很少承接这类旅游活动。户外俱乐部组织的活动虽然比较规范和专业，但法律、法规、政策层面都未为户外俱乐部正名，由于没有合法身份，户外俱乐部为组织活动投保保险都障碍重重，户外俱乐部的发展举步维艰，难以在户外自助旅行的组织和开展中发挥主流作用。这些在客观上导致了我国目前的户外旅行大多采取自发自助形式。这些形式的户外活动，其风险管理或控制根本无从谈起。此外，还有些教育培训、咨询公司等以拓展训练名义开展的户外活动，由于这些机构的开办门槛比较低，对旅行风险的管理也缺乏专业性。
（3）政府监管或法律规制的薄弱性。由于户外自助旅行活动介乎运动和旅游之间，到底应当归属体育部门还是旅游部门来管理也未确定，基本处于政府监管的真空地带。对于户外俱乐部所组织的户外活动，各地户外登山运动协会尚可通过会员制实行自律管理，而那些自发的“驴友”队伍或者俱乐部之外的其他机构组织的户外活动，则基本游离于整个社会管理体制之外。这种监管空白的状态导致了户外旅行活动组织和管理的不规范，间接造成了更多户外安全事件的发生。同时，目前我国现行的旅游法律法规基本是以旅行社和组团旅游为管理对象的，对于自助形式的旅游还很少触及。
（二）我国户外自助旅行救援的发展现状
户外自助旅行在我国受到热烈追捧的同时，户外安全事故也呈现不断上升之趋势。据不完全统计，2008年国内共发生14起户外安全事故，有19人遇难（包括失踪3人）；2009年度共有44人死于登山户外运动山难中，分别发生于19个案件中；2010年发生了182起户外事故，共52人遇难（包括失踪人数）；2011 年共有492 起户外安全事故，遇难人数高达182人。
户外自助旅行安全事故频发，引发了社会各界对我国旅游救援问题的高度关注。我国旅游救援的雏形应当是1995年卫生部成立的国际紧急救援中心，其设立目的是为在大陆的港、澳、台同胞和海外国人提供健康和生命安全保障服务，其服务对象当然也包括旅游者。之后，随着我国黄金周休假制度的推行，旅游者的数量出现了井喷态势，随之而来的是急速增长的旅游安全事故以及对旅游救援的强烈需求，旅游救援在我国开始逐渐被重视并得到了一定的发展。目前国内的旅游救援已经出现公共救援、公益救援和商业救援等三种结构性分类。公共救援是以政府为发起主体，并面向任何旅游者所提供的救援服务；公益救援是以民间公益机构为发起主体，并面向任何旅游者所提供的救援服务；商业救援是以商业性旅行救援机构为发起主体，主要面向本机构会员所提供的旅行救援服务。
在1999年推行黄金周休假方案以前，旅游者的搜救、安全救助等旅游救援任务基本上依靠公安消防、武警部队、公立医院等公共机构来承担。如今地方重大旅游安全事故的救援处置基本上也都沿用了这种传统方式。这就是典型的公共救援模式。第一家专业性的旅游公共救援机构应当是广州旅游紧急救援中心，它成立于1998年7月23日，是广州市旅游局下属的事业单位，主要任务是为国内外旅游者在广州地区范围内发生的各种重大旅游事故提供紧急救援服务。如今，许多地方政府都已将旅游救援纳入当地政府的突发事件应急体系。
国内最早的一批公益性旅游救援机构应当是在2003年成立的,包括珠海市登山探险协会救援队、北京市登山协会山岳救援队、北京绿野援救队和广西户外运动救援队等。之后几年，各地又陆续地出现了一些民间户外救援队伍，比如2004年的重庆奥特多救援队、2005年的上海市综合救援队（简称sis，是本市第一支由无线电爱好者、户外登山运动爱好者等组成的民间救援队）、2006年的新疆山友户外运动救援队、2007年的中国山岳救援队（直属国家民政部紧急救援促进中心）、2008年的深圳山地救援队。其间，2008年11月，北京绿野援救队还与北京红十字基金会合作，共同发起成立了紧急救援民间公益机构——北京蓝天志愿救援队，并将其纳入了北京市的应急反应系统。此外，各地不断还有区域性的民间互助救援机构和救援联盟成立，比如壹基金志愿救援联盟、河南户外救援联盟、北京饕拾贰户外救援联盟等。据不完全统计，目前国内已有数百家民间的户外救援组织。
商业救援方面，早在1989年，国际sos的前身亚洲紧急救援中心(aea)就在北京设立了代表处，开始从事现场医疗救援和紧急医疗专业等相关业务。法国优普环球援助公司也于同年在北京设立了代表处。1991年，中国国际旅行社旅游救援中心成立，它通过以发展救援代理业务为主向境外救援公司和国内外的保险公司提供代理服务，目前在全国有120多家分支机构。1995年，北京国际sos救援中心正式建立，法国安盛援助则于当年在北京设立了办事处。之后，外资独资的旅行援助机构开始在我国进行市场扩张。2003年至2006年，蒙迪艾尔救援集团（安联旗下）等公司相继成立。在这一阶段，具有内资性质的中国银河绿十字公众应急救援服务系统于2005年成立，神州旅行救援中心于2006年成立。
（三）户外自助旅行救援的特殊性
虽然目前国内大多数地方政府也都将户外自助旅行救援纳入当地政府的突发事件应急救援体系了，但由于户外自助旅行救援的特殊性，目前常规的突发事件应急救援对户外自助旅行并不适应。户外自助旅行救援的特殊性体现在以下几个方面：
一是户外自助旅行救援的对象通常是非组织化的个人或团体，因此救援方事前所掌握的遇险者信息都比较少，对其旅行路线、准备状况、身体条件等都缺乏了解，客观上增加了救援工作的难度。
二是户外自助旅行遇险的原因不同于其他突发事件，导致户外事故的原因主要有迷路、受伤、突发疾病、落水、受困等。《2011 年度中国户外安全事故调研报告》显示，2011年发生的492件户外安全事故中，受伤、迷路引起的占到了63%以上。这就要求救援人员具备针对户外救援的专业技能。
三是户外自助旅行救援行动发生的地点往往是人迹罕至的非常规的景点景区，对一般的应急救援人员来说，事发地点的路线、地形地势也都比较复杂和陌生，常常对救援工作力不从心。
四是户外自助旅行救援持续的时间应该比一般救援更长。经常有一种说法是“救援的黄金七十二小时”，这种说法是从地震救援得出的经验，但并不适用于山野救援，山野搜救的一般搜救周期应为三周（澳大利亚、新西兰搜救标准），这是一个正常人在野外走失、无装备、无准备情况下能承受的大概极限。
二、我国户外自助旅行救援实践中存在的法律问题
（一）目前我国户外自助旅行救援的问题与困境
虽然我国旅游救援体系已初步呈现，也为户外自助旅行爱好者提供了一定的保障，但是，旅游救援在我国的发展总体比较缓慢。尤其面对快速增长的户外自助旅行人群，相关的救援工作显得十分乏力。总体来看，目前的户外自助旅行救援工作主要存在以下问题与困境：
第一，救援体系不够健全。目前我国的旅游救援已经出现了三种分类，但三种性质的救援均存在明显的不足和缺陷。我国的旅游公共救援所依赖的主要是公安、消防、武警等力量，但这些部门平时承担的主要职责是维护社会治安秩序、进行消防安全监督检查、维护国家安全和社会稳定等。相对户外旅行救援而言，这些部门的救援装备、救援技术条件等救援资源严重不足，针对户外救援的技术专业性也有待提升。我国的旅游公益救援队伍是在互助需求、兴趣引导和经费自筹的基础上成立和发展的民间救援机构，有些民间救援机构的专业能力和技术甚至比公共救援机构还要强。但是，我国民间救援机构在整体专业能力、旅游救援规模上还远远不能满足我国日益庞大的户外旅行爱好者群体需求，而且现有的公益救援机构普遍存在经费不足、信息不畅、难以为继的窘况。我国的商业性旅游救援机构大多是保险公司的衍生机构，其主要服务对象是境外旅游者和国内的出境旅游者，面向国内旅游者的旅游援助服务基本上尚处于起步阶段。这些商业救援机构的业务网络也大都局限于一二级城市和成熟的景区型旅游地，而且救援价格比较昂贵。因此，商业性旅游援助机构所能提供的保障水平也远远不能满足我国国内旅游的发展需求。同时，这三种类型旅游救援之间也未建立起有效的相互配合、相互辅助的合作关系。旅游救援体系需要专设政府统筹和联动管理机制，以顺畅解决应急救助、资金垫付、善后处理等一系列的复杂问题。但是目前我国还没有全国性旅游救援指挥中心，地方性的旅游救援指挥中心也屈指可数。
第二，救援程序不够规范。一套完整的救援程序应当包括救援申请判断、启动救援预案、实施救援任务、财务结算和事后公告、救援效果评估等。救援申请判断是指当救援机构接到救援请求后，应当在最短时间内作出是否应当投入救援以及如何进行救援的判断；启动救援预案是指对需要进行救援的求救人员，根据初步分析的实际情况投入相应的人力、设备设施等参与救援工作；实施救援任务是指所有参与救援的人员和力量根据救援指挥中心的安排赶往救援地点、具体实施相关的救援活动；财务结算是指在救援工作结束后，救援机构应当对此次救援活动所支出的各项费用进行财务结算，并向社会各界进行公示；事后公告是指在救援行动结束后，由救援指挥中心将救援所涉相关事项向社会各界予以公告；救援效果评估是指对每次开展的救援行动，在事后都应当总结经验教训，更好地完善今后的救援工作。但纵观历年来所发生的户外自助旅行安全事件，甚少有完全按照以上流程开展的救援行动。尤其是在向社会公示与公告方面，基本没有发生过。这在一定程度上也损害了救援工作的公信度，同时也在一定程度上助长了盲目开展户外活动之风气。
第三，救援责任不够清晰。户外救援行动所涉主体众多，包括政府及政府相关部门，也包括一些企事业单位，还包括自发进行救援的民间组织和个人，以及遇险被救者及其家人亲属等，这些主体在救援行动中各自所承担的义务是什么？对救援工作又该承担怎样的责任？对这些问题，尚未有学者作比较系统全面的分析阐释，法律法规等也没有明确规定，社会各界的认识也并不一致。尤其是在救援费用的承担方面，存在比较大的争议。有些人认为就应当全部由政府财政承担，也有些人认为应当由被救者及其家人承担，还有些人认为应当由两方面共同承担。而这些救援责任问题的模糊不清，一方面会阻碍具体救援行动的顺利开展，另一方面也不利于建设我国合理完善的救援体系。
第四，救援效果不够理想。尽管每次户外安全事故发生后，社会各方力量都会尽全力对遇险者进行救援，也挽救了许多涉险人员的生命。但不可否认的是，救援效果仍然存在不尽人意的地方。从近年来所发生的户外安全事故统计数字看，在户外活动中死亡的人数急剧增加。而这些死亡的驴友中不乏本可以获救者，但由于救援技术和救援力量的不足，未能得到有效救援。而且许多救援行动代价巨大，动辄出动成百上千的人力，还有动用直升飞机救援的，这些人力财力的巨大投入和救援的效果之间并不成正比，而且有时还由于救援经验不足、救援人员不专业等原因付出牺牲救援人员生命的惨重代价。
（二）现有的相关法律规定及其不足之处
1、目前相关法律法规规定
目前我国对户外自助旅行救援没有专门的立法，但有一些相关的法律、法规、规章等（见表1）。
表1：与户外自助旅行救援相关的法律文件
文件名称 |
颁发时间 |
颁发机构 |
文件性质 |
《中华人民共和国安全生产法》 |
2002.6 |
全国人大常委会 |
法律 |
《中华人民共和国突发事件应对法》 |
2007.11 |
全国人大常委会 |
法律 |
《中华人民共和国消防法》 |
2008.10 |
全国人大常委会 |
法律 |
《中华人民共和国人民武装警察法》 |
2009.8 |
全国人大常委会 |
法律 |
《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》 |
2006.2 |
国务院 |
行政法规 |
《旅游安全管理暂行办法》 |
1990.2 |
国家旅游局 |
部门规章 |
《外国人来华登山管理办法》 |
1991.8 |
国家体育总局 |
部门规章 |
《旅游安全管理暂行办法实施细则》 |
1994.1 |
国家旅游局 |
部门规章 |
《灾害事故医疗救援工作管理办法》 |
1995.4 |
国家卫生部 |
部门规章 |
《漂流旅游安全管理暂行办法》 |
1998.5 |
国家旅游局 |
部门规章 |
《国内登山管理办法》 |
2003.7 |
国家体育总局 |
部门规章 |
《旅游突发公共事件应急预案》 |
2005.7 |
国家旅游局 |
部门规章 |
《国家自然灾害救助应急预案》 |
2006.1发布、2011.11修订 |
国家民政部 |
部门规章 |
2、目前法律调整的不足之处
课题组认为，现有法律规定存在的最大问题就是缺乏针对性。因为户外自助旅行是一种介于体育和旅游之间的新型社会活动，对其可适用的法律法规并不明确。《安全生产法》适用于国内生产经营单位的安全生产，而户外自助旅行大多属于民间自发的活动，不具有“生产经营”的典型特征。《突发事件应对法》中的“突发事件”是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。而由于户外自助旅行的小众化，一旦发生旅行者遇险事件，一般也不会“造成或者可能造成严重社会危害”，因此该类事件是否属于该法所称的“突发事件”，还需要进一步明确。《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》、《灾害事故医疗救援工作管理办法》、《国家自然灾害救助应急预案》等法律文件所适用的范围显然也无法涵盖户外自助旅行中的安全事件。至于国家旅游局颁布的《旅游安全管理暂行办法》、《旅游安全管理暂行办法实施细则》、《漂流旅游安全管理暂行办法》以及《旅游突发公共事件应急预案》，所存在的问题在于：一是也只适用于旅行社组织的旅游活动，或者其他在旅游管理部门管辖范围内的旅游企业开展的旅游活动，对于户外自助旅行这类未明确归口旅游管理部门管理的新型旅游活动，这些安全规定并不能发挥作用；二是这些法律文件颁布的时间也都比较早，内容也略显单薄，缺乏实际操作性，无法为旅游安全管理问题提供全面有力的法律依据。国家体育总局发布的《国内登山管理办法》也无法适用于目前大多数户外旅行活动。因为一方面这些户外活动不一定表现为登山的形式，野外露营、丛林穿越、沙漠探险等也是户外“驴友”们常常开展的活动；另一方面，该办法已明确规定其仅“适用于西藏、新疆、青海、四川、云南、甘肃等省、自治区海拔5000米以上和其它省、自治区3500米以上的登山活动”，这个海拔标准显然也将许多登山形式的户外旅行活动排除在管理之外了。
其次，课题组认为，即使将现有法律规定扩大适用于户外自助旅行救援工作，也无法形成关于户外自助旅行救援的体系化制度架构。户外自助旅行救援工作是十分复杂的系统化工作，需要严密的领导和组织、需要各方力量相互配合、有条不紊地开展；一套完整的救援程序也包括几个不同阶段，每个阶段都有其工作重点；而救援过程中涉及的各方面关系也比较庞杂，既有核心的施救者和被救者之间的关系，也有与外围的医疗机构、新闻媒体、社区居民等之间的关系，这些关系处理不当，都会造成救援工作的被动与低效。因此，户外自助旅行救援的制度体系，应当明确救援的领导者、组织者和实施者，应当规范相关救援程序，应当界定各主要主体的责权义、应当明确相关的法律责任。但对照目前已有法律法规规章等的内容看，显然存在诸多缺陷。虽然从《消防法》和《人民武装警察法》中，可以依稀找到救援工作的责任主体，（《人民武装警察法》第18条：人民武装警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当及时救助。《消防法》第37条：公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。）但是，这些规定也比较大而化之，在具体的户外自助旅行安全事件发生时，这些救援力量如何组织起来，法律法规中并无具体的规定。即使将户外自助旅行安全事件也归入“突发事件”，但是由于该法各条文的设置，主要是针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，而户外自助旅行者的遇险安全事件大多数则因迷路、受伤、坠崖、落水等引发，因此，该法所规定的一些应急处置与救援措施对户外自助旅行也并不完全匹配。
总体而言，目前我国户外自助旅行的政府监管以及安全管理基本上处于放任自流的状态，户外自助旅行救援工作基本也属于无法可依。
三、境外国家或地区关于户外自助旅行救援的制度和措施
（一）样本国家或地区的制度或措施
1、美国
在户外探险运动高度发展的美国，应对户外险情有一套完善的救援机制。美国负责户外救援事务的机构为美国登山救援协会，是成立于1950年的全国性组织，各州都有它的分会，救援协会所有成员全是志愿者。美国各州的登山救援协会均设有多个救援中心，每个救援中心有数十名志愿者。救援中心在业务上归地方警察局领导，求救的电话号码也是911。救援中心一般由两个部门组成，一个是事务部，它的主要任务是寻求社会资金的赞助；另一个部门为技术部，主要负责到事故地点进行救援。
美国登山救援协会的资金来源于两部分，一部分是户外运动如钓鱼、打猎、滑雪、徒步穿越等许可证中的部分费用，另一部分是社会赞助。此外，由于美国的登山救援协会是全社会安全保障体系的一部分，因此美国政府也会提供一些支持或配合政策：救援协会、救援中心的办公地点由政府提供；救援协会购置车辆、器材等享受免税；救援志愿者参加培训和救援工作时，他所就职的部门须无条件支持，不扣薪水；援助工作与军队、警察、保险、医疗等部门密切合作，救援中广泛使用的直升机由军队提供，救援狗由警方提供。
在美国，传统上的户外救援行动跟警察和消防救援一样是免费的，费用由政府承担。但是，由于一些成本过高的救援事件导致公众不满，已有八个州通过可对求救者收费的法律。但是大多数州，包括加利福尼亚州和爱达荷州的法律均规定，收费往往针对因疏忽或刻意违规而令自己身陷险境的求救者，例如擅闯禁区等。在美国阿拉斯加州迪纳利国家公园的麦金利山，曾经发生过一系列广受社会舆论批评的驴友遇险事故。为此，公园管理处在1995年设立一个新规定：要攀登麦金利山海拔6100米峰顶的登山者都必须先到公园管理处登记，并交纳200美元的费用。
在美国，境内几乎所有的山峰都被划归在不同的公园中。如果这座山峰处在国家公园中，那么登山所应该遵守的法规、以及应该收取多少费用，都会由国家公园处起草，上报内政部经国会通过后成为正式法规；如果那座山峰属于州立公园，则由州一级的政府制定规章制度。每个州都有专管州立公园的林园管理部门，景区内都建设有完善的登山硬件设施，除了明确的登山路径，每隔一定距离，都会有坚固的登山者小屋，其中存放了足够的补给，而且每隔一段时间，都会有专人到各登山小屋巡视，如果给养有消耗，那么就会马上补充。而公园方收取登山者的费用，将全部用作维护这些设施，如果还有不足，那么当地政府会出资帮助。管理是由公园的巡守执行，如果有人想避开公园管理方，擅自组织人员登山，并以此牟利的话，公园巡守可以将其移交给警方。公园的巡守还要负责登山者的登记注册，提供救援、巡视、天气预报等安全保障信息。山峰资源比较丰富的公园，有专职的攀登巡守，旺季则有更多志愿的攀登巡守加入。这些攀登巡守都是经过了专业的培训，而且在其工作所在地实习三年以上才能正式上岗。
在美国高风险性户外体育运动的参与者通常都要签署一个包括责任免除条款的合同，其目的是一旦出现参与者伤亡的情况可以免除组织者的责任，同时也告诫参与者如果从事某些体育运动就有可能面临某些潜在的风险。
2、欧洲
在法国、德国、瑞士等国家，救援组织都是以区域为依托建立的，通常是保护区管理当局或者当地的志愿者组成，政府、企业、社会团体提供协助，如警察局或者其他机构提供直升机、救护车等救援设备。较有特点的是在登山活动频繁的阿尔卑斯山地区，法国的救援中心在海拔4000米左右设有通信联络和救援站，要求登山者携带或租用通信联络器材，并且每隔20分钟就会有一班直升飞机巡逻一番，以便及时发现意外事件并施以救助。
在欧洲许多国家，分担救援成本的主要是保险公司。买保险是多数户外运动者想到的转嫁风险和责任的方法。国外的保险公司对爬山、滑雪、水上和空中等高风险运动设有“特种保险”。在欧洲的大部分国家，在大多数情况下，每个人都需要为自己的行动负责。而且，很多“驴友”在出发前都购买了意外保险，一旦遇到险情需要救援，最后可由保险公司承担救援费用。
在瑞士，最常见的户外探险就是登山了。登山探险，特别是很少有人进入的山区，向导是必不可少的。早在150多年以前，瑞士就颁布了第一份向导规定，开设了向导培训课程，考试合格者可获得职业证书。如今，登山者如果想寻找合格的高山向导，与当地旅游局联系即可。瑞士的登山者必须具备一定资质才能加入登山俱乐部，参加俱乐部组织的活动。瑞士虽然不强制要求登山者单独上意外险，但登山爱好者在上年度医疗保险时，都会附加意外伤害险，费用比正常保险高出一倍，当然也能享受到更好的服务，比如直升机救援。瑞士的户外探险救援一般都是私人公司或非政府组织承担。比如，1938年建立的瑞士事故防护委员会就是一家私人公司，在全国都设有分支机构；另外一家名为“瑞家”的公司是一个非政府组织，主要提供空中救援。
3、日本、韩国
日本和韩国是登山和户外运动很盛行的国家，在日本和韩国，救援组织称为“山难对策委员会”。但是由于日、韩境内少有高山，救援工作更多的是面向旅游区域和户外活动者。而日、韩的一些大的旅游山区，要求出入这里的人登记，以便及时发现迷失或发生意外的情况。
在日本，如果在登山活动中出现意外的话，警察会首先搜救，这个是免费的。不过警察能够提供的救援有限，因为搜索失踪人员需要人力和时间。所以一旦收到需要全面救援的要求，警察一般会视情况把其转给民间专业救援机构。在日本的多山地带，很早就有了民间救援机构，其专业性和经验丰富性都远远超过警察。在日本，民间的登山救援是收费的，而且非常贵。即便被找到的登山者已经死亡，其家人仍要支付这笔救援费。在日本，入山前买“山岳保险”是一种常识，“山岳保险”包括了人身意外险和救援险，保费每年差不多5000日元（约合400元人民币）。一旦出了事故，将由保险公司来赔。
4、台湾、香港
台湾于1996年成立了山难救助协会，其前身是以互助为主的台湾各区山难互助中心。1996年经台湾内政部社会司批准统一成立了社会团体性质的山难救助协会。该会的主管机关为行政院内政部，并受体育委员会、内政部消防署、交通部观光局、农业委员会林务局等相关机构的指导、监督。协会的主要任务包括：宣传登山安全知识；搜集山区气象、路况及相关资料，提供各登山社团；储训山难搜救人才；接受警察机构指挥协助有关机构进行山难搜救；研究山难搜救技术；与国外有关协会进行技术交流等。该协会由政府提供装备、场地，搜救成员则是志愿者，经费主要来自一些户外运动许可证的费用，另一部分则是社会赞助。关于救助费用承担，台湾的《灾害搜救费用缴纳办法》规定，如果被救人员系违反规定进入禁行地区而致遭遇危难，由灾害应变中心进行搜救而获救者，执行机关于搜救任务完成后三个月内，应统筹计算搜救所需费用，开具处分书，命获救者或可归责之业者缴纳搜救费用。
香港负责户外救援的是民众安全服务队的山岭搜救中队。民安队属半官方性质，为布政司署属下保安科的直属机构之一，是一支穿着制服和受纪律约束的非全职志愿队伍。山岭搜救中队成立于1967年，其主要责任为负责山岭搜索及拯救任务，同时包括协助搜索失踪人士。此外，亦会向公众及其他纪律部队提供登山安全教育以及高空工作训练等等。搜救队的大部分成员为志愿人员，分为8支小队，每小队须要于星期日及公众假期轮流当值及侯命，以应付攀山抢救任务。香港的山岭搜救中队有很完整的香港山难记录，同时他们还把香港的大小山地进行了危险等级分类。
（二）可提供的经验借鉴与启发
考察其他国家或地区在户外登山探险救援方面的做法，对完善我国的户外自助旅行救援制度有较大的借鉴和启发意义。
1、政府重视完善救援体系但并不大包大揽
考察以上国家或地区可以看到，无论是欧美还是亚洲国家或地区，政府对完善登山探险等活动的救援体系都非常重视。有的确定了半官方的管理机构，比如香港的民安队。而近年来，随着山难事故的不断增加，香港政府意欲加大对户外登山管理和事故救援的参与力度。美国的登山救援协会虽属依私法中的公司法设立的非营利法人，就性质而言不是官方机构，但所起的作用有时并不亚于后者。并且，美国政府通过财政补贴、税收减免等多种政策措施对救援机构和救援人员给予支持。台湾的山难救助协会虽属社会团体性质的机构，但其与政府有非常密切的关系，直接受行政院内政部的领导。总之，我们不难发现，许多国家或地区的政府都在直接或间接地管理或领导着户外登山救援事务。但同时，我们亦可以发现，基本上这些国家或地区的政府都没有大包大揽救援事务，而是将自己牢牢定位于“有限政府”的角色。政府会给予救援组织一定的支持，但显少进行全额财政拨款；警察、消防员等政府力量会积极参与救援，但对力所不能及的救援任务会交由民间组织承担。这与政府在对待自然灾害或公共卫生事件等突发事件的态度有所不同。
2、民间组织是户外安全事故救援的依靠力量
无论以上国家或地区户外救援管理机构性质如何，无一例外都会依赖民间组织开展具体的救援工作。美国户外登山救援协会下属的救援中心基本都由志愿者组成，法德瑞国家的救援组织也通常是由景区点当地的志愿者组成的，日本的警察会视情况将搜救任务交由民间组织承担，香港和台湾的山难搜救人员一般也都是志愿者组织的。这种做法显然是由于许多国家的政府都意识到，民间组织和志愿者力量在进行户外事故救援中具有警察、消防员、部队等官方力量不可替代的优势。
3、政府或管理机构非常注重采取预防性制度或措施
在完善户外安全事故发生后的救援体系同时，许多国家和地区也都非常注重事前采取一些预防性制度或措施。比如开展国民户外活动风险教育，台湾的山难救助协会和香港的山岭搜救中队都承担着对公众进行登山等户外活动安全教育的职责。此外，许多国家或地区都对登山等高风险的户外活动采取强制登记制度，只是登记管理的归口机构不同。美国国会或州政府会根据需要制定相关法律或规章，具体承担登记管理职责的为国家公园或州立公园；瑞士等欧洲国家一般也要求进行登山申请备案，具体登记工作交由当地的登山协会或景区管理部门负责。日本原本对登山活动没有任何限制性规定，但随着山难事故的增多，日本的富山县和群马县曾经分别颁布过《富山县申请登山条例》和《群马县古川岳山难防范条例》，对登山活动进行限制。另外，保险也是许多国家或地区分散户外登山活动的风险、弥补其他救援力量不足的重要途径。但是大多数国家或地区并不强制推行保险，而是通过风险宣传和教育。英美等国家户外登山协会也会向会员推荐专门保险。
对户外山地等景区点资源进行分类和安全风险评估、并进行充分的警示也是户外活动比较成熟国家或地区的常规做法。有些是应政府的要求而为，有些是户外协会的主动作为，还有些则是景区点为避免事故和责任而采取的积极应对行为。瑞士境内有50,000公里标示清晰的徒步路线、9条自行车专用路线，各条路线也是难易程度不同。经认定的探险路线，各种标识都非常清楚明确，标示了目的地方向、所需时间、海拔高度等，探险者可以根据自己的时间和水平选择合适的路线。没有路标的地方，就在岩石、树干等处涂上油漆做标记，因此很容易识别。另外在夜间，线路上还会有夜光标识。
4、救援费用承担方面因具体情况不同而区别对待
在救援费用承担方面，以上国家和地区的做法大致分这样几种情况：如果是由警察、消防等政府力量进行的救援，而且如果被救者不存在违法违规进入禁行景区的情况，则救援完全由公共财政承担；如果同样由政府力量进行救援，而且被救者存在违法违规的情况，则可责令由被救者承担救援费用（台湾规定的救援费用中包括：相关政府机关、国军等所属人员的除固定薪俸外，所增加之加班费、差旅费及保险费等费用；征调、委任、雇佣之民间劳务等费用；相关政府机关、国军或征用、征购、租用民间之搜救犬、救灾机具、车辆、船舶或航空器等装备、土地、建筑物、工作物，与所需饲料、油料、耗材及水电等费用）；如果救援行动是民间组织承担的，则根据该民间组织的要求而确定是否向被救者收费（日本的民间救援就是收费的）；如果救援服务是由保险公司等商业机构提供的，则毫无疑问是收费的。
四、户外自助旅行救援实践中的疑难法律问题分析
（一）户外自助旅行救援体系架构
相关研究认为，旅游安全救援体系应当由核心机构（即指挥救援中心）、救援机构（包括相关政府部门、公益救援机构以及商业救援机构）、直接外围机构（主要包括可能发生旅游安全问题的旅游景区、旅游企业、旅游管理部门、社区）和间接外围机构（主要包括旅游地、保险机构、新闻媒体和通讯部门）等四类机构组成。核心机构的核心地位体现在其对整个旅游安全救援工作的开展、统筹、协调的职责上；救援机构是整个旅游救援系统的执行机构；直接外围机构是旅游安全问题发生的场所和实施旅游救援工作的第一现场；间接外围机构是关注旅游安全问题或与旅游安全问题和旅游安全救援工作有间接联系甚至可能影响旅游安全问题的处理和旅游安全救援工作开展的任何机构。
课题组认为，户外自助旅行救援体系的整体架构与一般的旅游安全救援基本相同，不存在太大的差异性。课题组也基本认同户外自助旅行救援体系也应当包括以上四类不同机构，这些机构在救援行动中应当在救援指挥中心的统一组织调度下，分工负责、相互配合，以期取得最佳救援效果。但由于本课题的研究重点不在于如何架构户外自助旅行救援体系，而在于对实践中暴露出的相关法律问题进行剖析阐释，因此，关于该体系的架构在此不再作深入探讨。课题组在这部分将对基于这种体系架构而产生的核心法律关系以及几个疑难法律问题进行进一步的研究分析。
（二）户外自助旅行救援体系所包含的法律关系
根据户外自助旅行救援体系的以上架构，课题组将其中所包含的法律关系梳理为两类：一类是纵向法律关系，其中包含：政府与政府相关职能部门（如公安、消防、武警、旅游、建设部门等）之间的关系；政府与相关企事业单位（如医院、旅游景区点、保险公司、新闻媒体、通讯部门、旅游相关企业等）之间的关系；政府与被救援者及其亲属之间的关系；政府相关职能部门与被救援者及其亲属之间的关系；政府与政府征集的个体救援者之间（如当地居民等）的关系；等等。这类法律关系的特点很明显，一方主体是政府或政府相关部门，在这类关系中通常有政府公权力的涉入。
另一类是横向法律关系，其中包含：自助旅行者之间的关系；自助旅行者和组织者之间的关系；自助旅行者和领队之间的关系；被救援者和非政府救援机构之间（如医院、社会救援机构、商业救援机构、保险公司等）的关系；被救援者和自发的个体救援者之间的关系（如当地居民等）；等等。这类法律关系的特点是对应主体之间都不存在行政或管理上的隶属关系，双方之间是基于平等自愿而产生的民事法律关系。
在以上两类法律关系中，每组关系中主体的权利、义务与责任将基于其关系性质和关系内涵的不同而有所不同。社会各界对有些关系的认识比较清晰和一致，课题组在此也不再赘述，但对有些关系及其引申出的法律实践问题，社会上存在着模糊的认识，争议也比较大。对这些问题，课题组在下文中将结合相关理论与法律规定进行全面深入的阐释。
（三）户外自助旅行救援实践中几个疑难法律问题的理论分析
1、关于政府的救援义务及其履行——政府救援义务的绝对性
户外自助旅行安全事故频发，政府开展的救援行动也日渐频繁。与“驴友”徒步旅游付出的低成本相比，他们遇险后面临的施救行动，不仅需要付出庞大的救援人力，而且救援产生的费用也极为昂贵。有数字为证：2011年9月30日，14名“驴友”在穿越四川境内的四姑娘山时未能按时返回，整个四川省阿坝州一共派出5批、共计1000人次进山搜救，持续数天的搜救成本为10万元左右；2011年10月，50多名驴友迷失于北京一个山林，300多名警察一昼夜搜寻未果，随即动用2架警用直升机终将其成功营救，撇开警力警车成本不算，光是警用直升机飞行2小时油耗就得8000美元；深圳每年用于救助户外运动爱好者迷路、伤亡方面的费用，近几年一直都在300万—500万元的水平；……
面对频发的户外事故和大量消耗的公共资源，社会上开始出现了一些质疑的声音：是否在任何情况下“驴友”遇险，政府都要提供救援？有些人认为，有些“驴友”完全是盲目地甚至违法开展一些户外活动，对这类遇险“驴友”，政府就不应该提供救援。
关于这个问题，课题组的观点是：无论我国公民是以何种形式、在何种情况下开展户外自助旅行活动，只要遇险时向政府发出呼救，政府都应毫不犹豫地给予响应、积极施救，这是国家应当承担的法定义务。我国《宪法》规定，国家尊重和保护人权。而公民的生命健康权就是最基本的人权。《突发事件应急法》第48条规定：突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。《人民武装警察法》第18条规定：人民武装警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当及时救助。《消防法》第37条规定：公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作。依据上述法律规定，我国国家和政府都有义务保护公民的生命安全。并且法律也并未对这项法定义务的履行设定任何附加条件，也就是说，这是国家和政府的一项绝对义务。因此，当我国公民开展户外自助旅行、生命安全受到威胁时，国家和政府应当无条件地、尽一切可能地提供救援和帮助。为了更好地履行这项法定义务，国家和政府也应当考虑如何完善户外自助旅行救援体系，将这项法定义务的履行落到实处。当然，这项法定义务履行的结果如何，除了国家和政府的主观努力之外，在很大程度上也会受制于一些客观条件（比如设备设施、专业能力等）和遇险者自己提供的信息等，国家和政府也无法对救援结果作出任何保证。
这里还需要探讨的一个问题是：如果外国人在中国开展户外自助旅行时遇险，中国政府是否也应当提供救援？关于这个问题，课题组认为：只要遇险者或者其亲朋好友或其他知情人向政府发出呼救，政府还是应当给予积极的响应和救援的。这种必要性可以更多地从国家人道主义和伦理责任的角度进行阐释。当然，国家对非公民遇险者的救援和帮助，它的启动和开展要比对本国公民的复杂，可能有许多问题还需要通过外交途径进行沟通和决定。
2、关于相关救援费用的承担——政府承担救援费用的有限性
实际上，社会各界关于户外自助旅行救援问题的争议，更多的是围绕救援费用的承担而展开的。救援中所发生的费用，一方面体现为政府部门为救援行动而消耗的大量人、财、物等公共资源的耗费；另一方面是救援中有时有必要动用或征用一定的商业或民间的设备或力量，从而需要支付的费用或给予的补偿。到目前为止，这些费用基本都是由政府“埋单”的，一般都不会向被救者收取任何费用。按照现行法律的规定，政府向被救者收取救援所发生的费用也没有任何法律依据。而且，《消防法》第49条还明确规定：公安消防队、专职消防队扑救火灾、应急救援，不得收取任何费用。但是，这是否意味着国家就应当对救援费用承担无限责任？救援发生的所有费用都应当由国家财政支付？
对于这个问题，课题组的观点是：国家对户外自助旅行者的救援义务是绝对的，但对救援费用的承担则应是有限的。这主要是基于以下几方面的思考：
第一，公共财政合理支出原则。公共财政是指国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。公共财政支出的合理性应当在供给范围、支出结构以及使用管理和监督等方面体现。在供给范围方面，合理的公共财政支出应当是以满足社会公共需要、为社会成员提供大体均等的公共服务所需开支为界限的。公共财政的本质是公共服务性财政，为此必须保证政府的支出要真正符合公共性的要求。而具有探险性质的户外旅行活动，无论在当下还是今后，只是而且只能是少数人的个性化旅行活动，并不代表社会公众的旅游需求。因此，此类旅行救援行动所发生的费用，一概由国家财政承担的做法并不合理。
第二，公民的权利和义务相一致原则。保障公民安全是国家应当履行的法定义务，安全权也是公民依法享有的基本人权。但是需要强调的是：公民既是法律上的权利主体，也是义务主体；公民在享有权利的同时，也应当履行相关义务。《宪法》规定公民在行使权利和自由时不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民必须遵守宪法和法律，爱护公共财产，遵守公共秩序，遵守社会公德。那些违反景区管理规定，不如实进行申报登记的户外探险旅行者，其行为本身就违背了《宪法》的上述规定，应当对其不履行义务的行为承担一定的法律后果。况且，如果无论何种情况下开展的救援都由政府“埋单”，也会造成这些旅行者过于依赖政府的力量，从而在开展户外活动时更注重新鲜、刺激，而降低了对自身安全的关注。
第三，安全第一、预防为主的原则。《安全生产法》第3条规定：安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针；《突发事件应急法》第5条规定：突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则；《消防法》第2条规定：消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针；《旅游安全管理暂行办法》第2条规定：旅游安全管理工作应当贯彻“安全第一，预防为主”的方针。以上规定说明：任何领域的安全问题，关键都在于事前的防范，事后的救援以及各种补救措施都是被动的、次要的。户外自助旅行中的安全问题同样如此，比救援更重要的安全管理环节应当在于事前的事故防范，这其中包括对户外自助旅行者的安全风险宣传和教育。让违法违规开展户外自助旅行的被救者承担一定的救援费用，也可以从一个侧面达到对这类旅行者惩戒的目的，从而对其自身以及社会公众都起到教育作用，引导其在开展这类户外活动时更加关注安全问题，以尽量减少这类旅行安全事故的发生。
3、关于政府和民间救援组织的关系——政府与民间救援组织开展合作的可行性
目前我国户外自助旅行救援主要依靠的是政府力量，地方政府一般也将其当作“突发事件”来对待。但政府针对户外自助旅行提供的公共救援还存在不少问题：一是救援的专业性不强。根据《2011 年度中国户外安全事故调研报告》分析，我国户外安全事故发生的主要原因有迷路、受伤、突发疾病、落水、受困等。2011年度的492件户外安全事故中，仅迷路所导致的安全事故就达到事故总量的35%。之所以容易迷路，与“驴友”们选择的线路和地点一般都是尚未开发、人迹罕至有很大关系。而这些地方对于参加救援的消防、武警、公安官兵来说，也是非常陌生的地方，与其日常训练和工作场所差别很大。有时不但难以提供及时、有效的救援，还会导致这些官兵无谓的牺牲。而对这些地方的地形、地势最熟悉的，恰恰是当地的居民或者一些专业的户外救援力量（比如由户外爱好者组成的志愿者救援组织）。二是救援力量相对不足。政府公共救援所依赖的主要力量，都承担着重要的城市安全保障工作。消防官兵主要负责火灾预防与扑救，武警部队负责重要的警卫、守卫等安全保卫，公安人员要负责维护社会治安和社会秩序等。虽然依《突发事件应急法》的规定，参加应急救援工作也是他们的职责所在。但是，该法中作为“突发事件”的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等毕竟还是小概率事件，而作为社会安全事件的“驴友”遇险事件已逐渐演变为频繁发生的“突发事件”，以消防、武警、公安现有的力量来应对常态化的户外自助旅行救援工作，必然会捉襟见肘，甚至会影响到正常的城市安全保障工作。
因此，积极吸纳社会力量参与户外旅行救援工作，是弥补政府公共救援不足的现实需要。目前中国登山协会成立了救援委员会，全国各地的民间救援体系也开始建立，据壹基金救援联盟统计，全国有近400家救援队或机构，其中有200支队伍加入了壹基金救援联盟。并且国内有些地方也已经开始积极探索政府和民间在这方面的合作。2010年1月，深圳市政府应急办向深圳登协山地救援队授予“深圳市山地应急救援志愿服务队”称号，这是全国第一家正式纳入市政府应急系统的民间组织。此外，有些民间救援队虽然未正式被政府“收编”，但也在以不同形式和政府进行着合作。比如厦门的北极星救援队已成为厦门“110”联动单位，是直属于厦门市红十字会的山地救援机构；北京红十字会也授予蓝天救援队“北京红十字应急辅助队”队旗，将救援队纳入北京应急反映系统；陕西省山地救援队虽隶属于户外协会，但在许多户外救援行动中也为公安、武警等提供了重要的帮助和支持。
政府应当加强与民间救援组织的合作，这也是完善户外自助旅行救援体系的必然选择。而且法律法规也已指明了这个方向。《突发事件应急法》第6条规定：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。第11条也有规定：公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。《消防法》第41条规定：机关、团体、企业、事业等单位以及村民委员会、居民委员会根据需要，建立志愿消防队等多种形式的消防组织，开展群众性自防自救工作。课题组认为，在这个问题上，除了对政府与民间救援组织合作的必要性有充分认识之外，还要进一步明确政府与民间救援组织如何合作、合作的机制是什么。
从目前的实践看，大致有几种模式：一是紧密合作模式，比如深圳的模式，将救援队直接纳入市政府应急体系中，接受市应急办的领导和指导；二是半紧密合作模式，比如厦门和北京的模式，救援队都隶属于当地红十字会领导，红十字会虽属人道主义的社会救助团体，但其与政府的关系非常密切；三是松散合作模式，比如陕西的模式，救援队所属的户外登山协会，目前既不属于体育局、也不属于旅游局，而是完全独立的民间社团组织。应当说，以上三种模式各有利弊：深圳模式的优点在于让救援更加体系化、规范化，直属应急办统一指挥，救援效率可能更高，缺点在于丧失了公益性，可能还会带来政府人员编制等方面的成本和负担；厦门和北京模式的优点在于能继续彰显救援的公益性，也能让救援队的募捐行为合法化，从而一定程度上解决经费来源问题，但由于没有直接对接110等遇险者呼救的主渠道，从而无法及时提供救援；陕西模式的优点在于救援队拥有更大的自主性和灵活性，但由于缺乏规范的组织和管理，也会影响救援的效果，而且经费缺乏稳定来源、严重匮乏。
课题组认为，综合考虑各方面的情况，可以采用政府购买服务的方式来建立政府与民间救援组织的合作关系。户外自助旅行救援已逐渐成为户外安全事故高发地政府频繁应对的突发事件，因此，当地政府财政应拨付专项资金用于此类救援。而这部分专项资金的使用范围应当包括向民间救援组织购买救援服务。救援组织可使用该项资金建立专业救援队伍、购买专业救援设备、组织相关培训和宣传活动等。在开展救援行动时，民间救援组织应当服从于政府救援指挥中心的统一调度和安排。
4、关于组织者、领队、参加者的法律责任——制定准入标准和备案制度的必要性
就户外旅行的安全而言，事故发生后的任何救援都是被动的、次要的，更重要的应当是旅行前的防范。有些户外活动中的安全事故，如果有更充分的准备、更规范的组织，是完全可以避免的，并且即使发生安全意外，也能够及时准确地发出救援信息，从而大大提高获救的几率。因此，课题组在这部分将对户外自助旅行救援的延展性法律问题也做一些探讨。
因户外自助旅行引发民事纠纷的性质和类型基本相似，主要包括人身损害赔偿纠纷和财产损害赔偿纠纷，其中的法律责任如何认定是一个难点问题。其原因在于：第一，相关法律法规并不完备，甚至是空白；第二，相关的职能管理部门缺失，导致在法律法规空白的情况下，有关的规范性意见也是缺失的；第三，法学理论界对于这种新型旅游活动有关主体的权利义务关系的研究还不够；第四，社会上对于这种新型旅游活动的认识也不一致，很难形成一种获得普遍认同的价值观、公平观。
户外自助旅行各相关主体的法律责任到底应该如何认定？课题组认为这应当根据户外自助旅行类型的不同来区别看待。对于户外自助旅行具有法律意义的区分可以从以下这两个角度进行：一是根据组织者是否盈利，将户外自助旅行分为营利性和非营利性的户外自助旅行。户外自助旅行原则上都是由具有完全民事行为能力的人自主参加的、在一定意义上具有户外探险的目的，参与者应当能够对其中的风险作出合理判断，通常情况下也应当自行负担。因此，户外自助旅行活动一般遵循“自由组合、自愿参加、自主判断、自备装备、自力完成、自负费用、自担风险。”但是，当组织者具有盈利性质时，根据权利义务相一致的原则，参加者自负的风险，有一部分就转移到组织者身上。也就是说，组织者具有较参加者更多的义务，这个义务就是法律上所称的“安全保障义务”，组织者应当合理做出出行计划、安排出行线路、检查成员装备，必要时控制同行人数等等。二是根据组织者是否享有决定权，可以将户外自助旅行分为组织化的和非组织化的户外自助旅行。如果是组织化的户外自助旅行，组织者通常享有优于其他成员的决定权，比如决定线路、决定行程、决定经费等，那么同样根据权利义务一致的原则，组织者应当具有大于其他成员的义务，即负有一定的安全保障义务；如果户外自助旅行的线路、行程、经费等由参加者共同协商确定，那么组织者往往只是形式意义上的，不具有实质性的决定权，则应承担和其他成员大致相同的义务。当然，如果参加者与组织者之间存在约定，组织者也应当根据约定承担相应责任。
上述是关于户外自助旅行组织者和参加者之间的责任关系。由于户外自助旅行的领队往往就是组织者或者是组织者委派的，因此，其与参加者之间的责任关系应当比照组织者与参加者之间的责任关系来认定，此处不再赘述。接下来要探讨的是户外自助旅行参加者之间是否负有相互救助的义务，这个问题在司法实践中的分歧最大。相互救助义务，不仅应当包括风险发生时的相互救助义务，也包括合理范围内对风险的预测义务、风险预测后的告知义务，以及风险发生后对危害减轻的补救义务。有的观点认为相互救助义务只是一种道义上的义务，不需要负法律责任；有的观点认为这是一种法定义务，是基于诚信原则的相互救助义务。但是课题组认为，考察“驴友”间救助义务应当注意两个问题：第一，不能以事后的观察代替当时的情况，不能以结果来判断，而应客观考察当时情况。法律不能要求一个人在自己处于极大风险的当下，还必须对他人负有救助义务。第二，这种相互救助的义务应是最低层次的要求。参加者首先必须对自己的安全负责，只有当其他参加者具有故意或者重大过失时，才违背了相互救助的义务，才需要承担法律责任。
厘清户外自助旅行组织者、领队和参加者之间的责任关系，有利于户外自助旅行民事纠纷的解决，也有利于各方主体以更慎重的态度对待此项活动。但更重要的是要进一步探讨，我们要建立怎样的管理制度才能够弥补民事调节手段的不足，才能更有利于防范户外安全事故发生、更有利于事故发生后开展有效救援？
从目前实践中的情况看，户外自助旅行的开展主要有户外俱乐部组织、网络论坛召集、亲朋好友相约等几种方式。而发生安全事故的，以亲朋好友相约或者网络论坛召集居多。相比较而言，俱乐部组织的活动发生事故的比例要低一些。由此可见，组织化是减少户外事故的重要保障。当然这种组织化强调的是户外活动在有准备、有管理、有保障的前提下进行，而不是“旅行团”的概念。为实现这种组织化，就需要设定户外自助旅行组织者和领队的准入标准，规定到某些目的地开展户外旅行必须由有资质的领队带领。（当然，这样做的前提是需要划定户外自助旅行的主要目的地或线路，以区别于常规的旅游活动）。
目前户外自助旅行的机构型组织者主要是户外俱乐部。全国有各种形态的户外俱乐部数百家，其中仅有少数是在工商部门注册过的，但注册的名称通常都不是户外俱乐部，组织户外旅行也不在其登记的经营范围之内。大多数户外俱乐部都是一些以“俱乐部”命名的网络户外论坛，还有一部分是高校户外运动社团和民间户外社团（但均无正规的社团登记）。2005年和2011年中国登山协会分别发布了自律性文件《登山户外运动俱乐部及相关从业机构技术等级》和《登山户外运动俱乐部管理办法（试行）》，但由于种种原因，相关规定都未能得到很好的落实。目前所谓的“户外领队”，要么是无任何资质、仅有过参加户外旅行经验的人员，要么是持有登山运动协会经培训后颁发的“户外指导员证”（高两级的分别为“户外向导证”和“高山指导证”），但该证书也并非法定的任职资格证，而是登山运动协会自律性管理要求。2002年国家体育局发布的《高山向导管理暂行规定》规定的“高山向导证”（分为高山协作、初级向导、中级向导和高级向导四个等级），也并未适用于户外领队。
此外，设立户外自助旅行事先备案登记制度也非常重要。课题组开展的问卷调查也表明，有34.8%的受访者对采取这项制度“非常赞成”，有46.8%的受访者表示“比较赞同”。实行事先的登记备案制度，一方面可以从源头上加强对户外自助旅行的安全风险管理，另一方面也为事故发生时立即开展救援提供必要的信息。登记备案应当在两个环节予以规定：一是出发前向客源地的管理机构（比如登山协会）申请备案登记，如实填写组织单位、领队人员、参加人员、时间、地点和行程等；二是到达目的地时应当向景区所属的管理部门申请备案登记，登记信息除以上信息外，还应包括进入和返回的时间等更具体详细的信息。
5、关于商业旅游救援机构的市场扩容——户外自助旅行强制保险制度的重要性
商业旅游救援是我国旅游救援体系的重要构成部分，它对于推动旅游救援行业的专业化、细分化和成熟化具有不可替代的作用。但如前文所述，我国目前的商业旅游救援市场还存在结构上的缺陷，现有的商业性救援机构所能提供的保障水平还远远不能满足我国国内旅游的发展需求。
要完善户外自助旅行救援体系，需要通过政策刺激或法律引导我国商业旅游救援机构的市场扩容。但我们可以看到，商业旅游救援机构通常是通过与保险公司合作来提供旅游救援服务的，或者该机构本身就是保险公司下属的机构。因此，要推动商业旅游救援的发展，就必须先解决旅游保险的问题。目前对于旅行社的组团旅游，国家旅游局已在《旅行社责任保险规定》中确立了强制投保制度，这项制度的实施确实在很大程度上解决了旅行社组团旅游的后顾之忧。但是对于户外自助旅行来说，投保与否完全取决于参加者的自愿或者组织者的要求，完全处于自发状态。而由于中国公民的保险意识整体较低，加之保险公司的险种也缺乏针对性，因此，在开展户外自助旅行前购买相关保险者寥寥无几。一旦发生户外安全事故，商业救援当然也就难以启动了。
课题组问卷调查结果显示，受访者中参加过户外活动的，购买户外旅行意外保险的比例非常低。相比较而言，由户外俱乐部组织的活动投保情况稍好一些，亲朋好友相约户外活动的，投保率基本为零。课题组认为，学习其他国家或地区的经验做法，也结合我国的现实情况，应当对具有探险性质的户外自助旅行活动实行强制保险制度。其意义在于：第一，引导国民慎重参加高风险的户外旅行，对国民进行旅游的风险教育；第二，组织者如果允许未投保者参加高风险户外旅行的，通过处罚该组织者达到规范户外自助旅行市场的目的；第三，引导保险公司开发、提供更丰富的旅游保险产品，促进我国旅游保险业的发展；第四，以保险为桥梁引入商业旅游救援服务，完善我国的户外自助旅行救援体系。
五、关于加强我国户外自助旅行救援法律调整的思考
（一）法律调整的对象和范围
关于这个问题，课题组在调研过程中也听到了两种不同观点：一种观点认为法律需要调整的就是俱乐部组织的户外旅行，对于非组织化的个体行为，属于法律无能为力的，应当排除在调整范围之外；另一种观点认为，法律调整应当具有普适性，应当兼顾各种形式的户外自助旅行活动。
课题组认为，从户外自助旅行救援法律制度系统化建设考虑，还是应当将各种形式的户外自助旅行纳入法律调整范围的，只是在具体的调整制度和措施上，可以区别不同类型来设定。根据现实中的情况，应当将户外自助旅行分为俱乐部组织（营利性组织）、学生或其他社团组织（非营利性组织）、个体自发（非组织化）三种类型来分别进行相关制度设计。对于组织化的户外自助旅行，制度设计的重点应当在于对组织者的资质管理和行为规范；对于非组织化的户外自助旅行，制度设计的重点应当在于目的地景区的安全预警和自助旅行者的安全教育。
（二）立法应确立的调整原则
对于户外自助旅行及救援的法律调整，课题组认为在立法层面应当明确的原则应当包括预防为主、预防与救援相结合的原则，社会公共资源和公共财政的合理化、公益化使用的原则。
1、预防为主、预防与救援相结合
《突发事件应急法》规定：突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。任何安全管理工作，事先的防范都是最关键的，尤其是面对不断分散化、个体化的户外自助旅行，如果不能提高旅行者自身的风险认知和应对能力、如果不能事先了解旅行者的基本行踪，有些安全事故的发生就是必然、有些救援工作的开展也是徒劳。因此，在户外自助旅行的相关立法中仍应当强调预防为主的原则，完善各项预防制度和措施。
2、社会公共资源和公共财政的合理化、公益化使用
户外自助旅行救援行动总是会动用大量的公共资源、增加许多公共财政开支，而这些财产的全民属性和公共属性要求其使用必须符合合理化、公益化的要求。户外自助旅行者向社会传递的正面力量是符合社会和人类进步的共同需要的，但是违法、违规开展户外旅行的行为或者缺乏责任心、盲目冒险的户外旅行行为也是有违大多数社会成员意愿的。因此，法律上应当明确这类救援费用都应由行为人自己承担，以确保社会共同财富的正当使用。
（三）立法层面需要明确的相关内容和调整制度
由于不同阶位的法律文件所能规定的内容不同，不同立法机构的立法权限也有所不同，关于户外自助旅行及其救援的立法内容既涉及狭义法律层面（全国人大制定），又涉及行政法规层面（国务院制定），因此，这部分的内容也将从这两个层面阐述。
1、法律（狭义）层面
第一，应当校准并明确相关概念的使用。课题组认为将此类活动统称为“户外探险旅游”更恰当。一方面因为有些户外活动并非自助形式（由俱乐部或社团安排行程），称为“自助旅游”不太准确；另一方面，在名称中突出这类活动“高风险”的特征，与普通常规的旅游活动相区别。《旅游法（草案）》中也使用了“探险旅游项目”这个概念。此外，此类活动“追求精神愉悦”的旅游属性还是非常明显的，确定为“户外探险旅游”也可以将此类活动与典型的登山体育活动（攀登3500米以上山体）相区别。
为准确表达课题组的观点和建议，本报告下文中也将采用“户外探险旅游”的概念。
第二，应当明确政府提供公共服务的具体内容。户外探险旅游的个体化特征，要求政府对这项活动的职能和职责更多地应当体现于服务，应当明确“重服务、轻监管”的工作思路。针对户外探险旅游救援，政府提供的公共服务重点应当体现在以下几个方面：
一是设立户外探险旅游救援专项基金，基金的来源包括政府财政专项拨款、对违法开展户外探险旅游的罚款收入、社会各界的自发捐款等。基金应当主要用于资助探险救援行动、扶持民间救援组织建设以及购买民间救援服务等。基金应当由地方应急办领导下的基金委负责管理，其支出应当由相关机构或组织提出申请并经基金委讨论决定。基金委应当由应急办、旅游、公安、民政等部门的人员组成。
二是应由政府牵头对探险旅游目的地资源进行调查和风险等级评估，并对不同风险等级区域开展的户外探险旅游设立不同的管理措施。由于旅游部门已有全国旅游资源普查的工作基础，但“安全因子”并非其调查和评估的重点。今后可以在此基础上，由旅游、建设、体育等部门共同开展对户外探险旅游线路的安全调查与评估，在确定安全等级后向社会公示，针对不同安全等级的探险旅游线路实行不同的管控措施。
三是为遇险的户外探险旅游者提供及时、高效的救援服务。政府应当健全相关法律法规、完善救援体系、明确救援主体及其救援责任，其目的归根结底都是为户外探险旅游者提供更加及时、高效的救援服务，充分体现政府在这一领域的公共服务职能。
第三，应当明确相关协会组织的建立和职责。就目前国内的情况看，在户外登山、探险等活动的规范和推动方面，户外登山运动协会所发挥的作用比较大，已经积累了一些比较成熟的管理经验。尽管就如何辨识户外探险旅游和登山体育运动，社会各界还未形成统一的共识，但户外登山运动协会在其发布的相关自律性文件中已撇开“旅游”还是“体育”的概念之争，基本将目前流行的各种户外活动都囊括进去了。但不足之处在于：目前户外登山运动协会的管理对象主要还是各户外俱乐部及户外活动领队，对于户外民间救援组织，尚未纳入其管理范畴。尽管有些国家或地区有专门的户外救援或救助协会，但课题组认为，我国的户外探险旅游救援系统应是政府突发事件应对体系的一个组成部分，将不会脱离政府主导的运行机制，民间救援组织只是这个运行机制中比较重要的补充力量，在我国设立独立的户外救援协会的必要性并不充分，这个协会可以依托现有的户外登山运动协会，作为其一个分会来设立。因此，有必要在法律层面明确户外登山运动协会的地位、设立条件和程序、职能和职责等，进一步推动户外登山协会的建立和健全。
对于户外登山运动协会，尚存的一个疑问是：协会归属哪个行业主管部门？按照我国现行的协会管理体制，任何一个协会必得划归某个行政部门管理。户外登山运动协会到底归于体育局还是旅游局，或者民政局？课题组认为，对于户外登山协会的管理，传统的“行业主管部门——行业协会”单一对应的管理关系已无法适应，而需要建立由多个部门共同扶持、指导户外登山协会的管理格局：体育局负责登山体育活动；旅游局负责探险旅游业务；民政局负责其他；难以分辨的由几个部门共同商定。户外登山协会下辖的分会可以包括登山活动分会、探险旅游分会、高校社会户外活动分会、户外领队分会、户外民间救援分会等。
第四，应当明确户外探险旅游者的义务和责任。关于户外探险旅游者的主要义务和责任，法律层面应当明确的制度包括：
一是实行户外探险旅游强制保险制度。由于我国整体的保险意识比较差、投保水平比较低，课题组认为，还是有必要通过法律强制规定来推动一下。应当规定所有参加户外探险旅游者都必须投保含紧急救援的意外保险（可以就单此活动投保，也可以进行年度投保）；组织化的户外探险旅游应由组织者统一投保，个体自发的户外探险旅游应由自己进行投保；投保的凭证应当在申请登记备案时一并提交核查。
二是实行户外探险旅游登记制度。应当借鉴户外活动比较发达国家或地区的做法，规定开展户外探险旅游必须进行事先的登记备案，这应当包括在客源地和目的地两地相关管理机构的登记备案。户外探险旅游组织者（无论营利性还是非营利性）或个体自发旅游者，在活动之前都应当向客源地的户外登山协会或者目的地的户外登山协会或景区管理部门书面申请登记，登记事项应当包括参加人员信息、活动线路和行程、负责人或联络人等。目前上海旅游部门就对出境游团队实行事先登记的管理措施，管理成本没有明显增加，但管理效果非常明显。
三是实行户外探险旅游救援费用合理评估和分摊制度。一方面应当在法律层面具体规定救援发生的哪些费用是需要分摊的，如何计算和评估相关费用；另一方面应当明确不同情况下救援费用的不同分担方式：（1）在有责任单位的情况下（如组织者或景区点有过错），应由责任人承担；（2）如果被救者系违法开展户外探险旅游活动，则除政府财政正常负担的费用外（如消防官兵的工资薪金等），其他额外费用（如征用民间或商业救援力量或设备的费用）应由被救者承担；（3）如果既无责任单位、又非违法活动（无责任人）的情况下，相关救援费用中额外的费用（非政府财政正常开支的部分）可以从户外救援基金中申请支付。
2、行政法规层面
第一，应当明确户外探险旅游的管理部门。目前户外探险旅游行政监管的不确定状态,也是户外安全事故频发的原因之一。户外探险旅游行政监管对象主要包括组织者、旅游者和目的地景区，监管内容主要包括组织者和领队资质、活动组织和开展的相关制度落实等。课题组认为，户外探险旅游行政监管的总体思路是建立旅游、体育、民政、工商、建设部门联合管理体制。以上各部门监管的侧重点有所不同：（1）工商部门负责营利性的户外探险旅游活动经营者的一般经营资质的审查和监督管理；（2）旅游部门负责营利性组织开展户外探险旅游的监督管理；（3）民政部门负责非营利组织开展户外探险旅游的监督管理；（4）体育部门负责传统体育活动（比如3500米以上山体的登山活动）的监督管理，并会同旅游部门制订户外探险旅游各相关标准；（4）建设部门负责非组织化的个体自发户外探险旅游的监督管理，可通过完善景区管理制度来进行约束和规范。
第二，应当明确目的地政府统一指挥、协调救援工作。无论从提供最高效的救援行动考虑，还是从目的地资源管理权归属角度考虑，课题组认为对于户外探险旅游的救援都应当遵循属地化管理原则，确定由目的地政府统一指挥和协调救援工作的方针。实际上，目前许多地方政府也是将户外探险旅游的安全事件纳入当地突发事件应急体系的，只是法律上还需要进一步明确以下几方面内容：一是明确户外探险旅游安全事件属于《突发事件应急法》中的“社会安全事件”，户外探险旅游资源比较丰富的地方政府应当在其突发事件总的应急体系下建立健全针对户外探险旅游的应急子体系和预案；二是户外探险旅游的救援往往涉及目的地和客源地两地政府相关职责的履行，因此有必要在法律层面明确两地政府的沟通机制。
第三，应当规范民间救援组织的建立、明确与政府的合作机制。户外探险旅游救援的特殊性决定了民间救援组织应当是政府可以依赖也必须依赖的力量。但目前民间救援组织无论在运作的规范性方面还是在生存发展条件方面都存在很多问题。因此，关于民间救援组织，在法律层面需要明确两方面的内容：一是民间救援组织的建立和运作规范，明确民间救援组织建立的条件、程序以及管理归属等，可以考虑由各地登山协会牵头建立当地的民间救援组织；二是明确政府应急救援机构和民间救援组织的合作模式，政府可以考虑对民间救援组织采取“购买服务”的方式，将其纳入户外探险旅游救援子体系内，对民间救援组织进行日常工作指导和开展救援行动时统一调度。
第四，应当细化探险旅游经营活动的相关准入制度。《旅游法（草案）》中也有对探险旅游项目实行经营许可制度的规定。探险旅游准入制度应当包括对探险旅游组织者、领队、目的地的准入条件。经营性探险旅游活动组织者首先应当符合旅行社的条件要求，其次还应拥有一定数量专业领队（目前登山协会统称为“户外指导员”）；领队应当由经过登山运动协会培训并取得“户外指导员”证书、具备一定户外活动经验的人员；目的地应当是各项安全管理制度或措施比较完善、经过当地政府或相关部门批准的探险旅游目的地。
第五，应当对擅自开展户外探险旅游者设立严厉的处罚制度。处罚的对象包括：不具备相应资质（营利性的应具备旅游业务经营资质、非营利性的应具备户外登山协会会员资质）而组织户外探险旅游者；不具备“户外指导员”证书而带队开展户外探险旅游者；未经批准而接待户外探险旅游的目的管理者；未办理保险而组织或开展户外探险旅游者；未经登记备案而组织或开展户外探险旅游者；未经批准而进入禁行地开展户外探险旅游者；等等。处罚的措施可以设定为：适度的罚款（罚款应入救援专项基金）；暂停或吊销相关资质；责令完成一段时间的环境公益工作；等等。
（四）上海地方层面的具体情况和所应采取的调整措施
1、上海户外探险旅游及救援工作的现状
（1）上海是户外探险旅游的主要客源地。上海的自然旅游资源比较少，并非户外探险旅游的理想目的地。相应地，上海几乎也未曾发生过户外探险旅游遇险救援事件。中国紧急救援联盟所发布的《中国户外安全事故调研报告》也可以印证这一点，历年户外安全事故的高发地都在山东、北京、陕西、浙江、广东等这些山地、河流、森林等自然旅游资源比较丰富的省市。但是上海却是全国主要的户外探险旅游客源地，上海“驴友”的数量在全国位居前列。仅上海14家比较知名的户外运动俱乐部的注册会员数量就己达到近25万人。据初步估算，在2010年至2011年间上海各种形式组织的户外旅行活动人次就达20万。
上海“驴友”的足迹虽然遍布全国，但据上海市登山运动协会介绍，上海户外探险旅游的主要线路和目的地还是集中在江浙皖一带、常规线路大概有十几条。近年来，上海一些高端的探险旅游者有走出国门的趋势，尼泊尔、印度、埃及等国成为首选目的地。
（2）户外运动俱乐部数量众多、良莠不齐、生存困难。上海庞大的户外探险旅游市场需求也催生了数量众多的户外俱乐部。从上海登山协会调研获得的信息显示，上海在高峰时期组织户外活动的俱乐部可达几百家，低峰时也有三十多家，2012年经常通过网络召集户外活动的俱乐部大概就有五、六十家。这些俱乐部大致分为几种类型：一是在工商部门注册的户外用品公司，如三夫户外用品有限公司等；二是在民政部门注册的非企业类社团，如上海户外公社等；三是隶属于学校或事业单位的活动组织团体，如各高校的户外社团；四是隶属于信息科技公司的虚拟网络户外俱乐部，如上海野火户外旅游论坛、左攸户外等。这四种俱乐部中，第一种和第四种俱乐部组织的活动具有明显的营利性，第二种和第三种本身应当属于非营利性机构，所组织的活动也通常声称是非营利的，但事实上不能完全排除其有些户外活动的营利性。
自教育部在2002年把户外运动作为面向全国普通高校大学生开展的课程内容后，上海各高校也开始支持学生组建学生户外运动社团。上海海事大学天鹰户外协会、上海师范大学石上户外运动协会、上海大学稻草人户外运动协会、复旦大学登山协会、华东师范大学御风团队拓展协会、东华大学攀岩社、上海交通大学野外生存协会、上海体育学院户外拓展运动协会等相继建立起来，这些高校户外社团户成为外运动大众化发展的一个重要推动力，但同时由于监管上的缺失，这些高校户外社团也成为户外安全事故的重大隐患。
上海数量众多、良莠不齐的户外俱乐部中，目前属于上海市登山协会会员的有36家，这些俱乐部在户外活动的组织、管理、风险控制等方面做得相对都比较规范，已经积累了一些经验性做法，比如进行活动登记、领队培训、督促投保、团员人数限制、行前说明和教育等。但是目前这些俱乐部的生存和发展也都存在很大困难：一是由于行业归属不明确，在监管真空的同时，户外俱乐部也难以获得来自政府或政策层面的资源支持；二是所组织的户外活动与登记的经营范围或活动范围不符合，存在较大的法律风险；三是由于身份不明确，活动的组织和推广只能在小范围进行，大大限制了市场开拓；四是收费都非常低、实现盈利非常困难，基本都在凭着热情和爱好进行保本运作。
（3）上海110应急指挥中心对户外旅行救援力不从心。数量庞大的户外探险旅游活动参与人群、开展方式大多是自发集结而成、许多网络虚拟的户外俱乐部无任何资质，这些无疑都为户外探险旅游的安全埋下了重大隐患，也造成了户救援工作的被动。
上海也已将户外自助旅行救援纳入到突发事件应急体系，但事实表明，这套应急体系对户外自助旅行救援常常是力不从心的。一则由于盲目出行者不在少数，许多打到110的求救电话根本讲不清具体的遇险情况和确切位置，求救电话也常常因信号不好或者没有电了而中断；二则由于活动本身非组织化的特点，一旦发生安全事故，救援力量往往无法在第一时间获知遇险“驴友”的基本情况。以上两方面问题都会阻碍救援工作的及时开展。加之遇险地点往往在上海以外的其他省市，上海的救援力量不可能在第一时间赶到事发地点。当然，按照我国对突发事件实行的属地管理原则，一般也应由事发当地的政府组织相关部门和人员进行救援，上海作为客源地也不应该越俎代庖。
2、相关调整制度或防范措施
基于对上海现实情况的考虑，上海要完善户外探险旅游救援体系，重点应做好两方面的工作：一方面应当健全户外探险旅游的源头管理制度；另一方面应当加强和主要目的地省市的合作。
上海作为户外探险旅游主要客源地，应当将救援工作的重心前移，立足于加强户外探险旅游安全事故的有效防范。具体需要尽快建立或完善以下调整制度或防范措施：
一是明确户外俱乐部的合法地位，引导和促进户外探险旅游规范化、组织化、合法化开展。由于户外俱乐部组织的户外探险旅游具有明显的“旅游业务”特质，因此，应当要求户外俱乐部在开展此项经营时必须取得旅行社业务经营许可。当然，要求户外俱乐部完全转制为旅行社是不现实的，因为目前和今后一段时期内旅游管理部门对新设旅行社都采取严格限制的政策。但是，户外俱乐部可以通过和已有旅行社的合作，作为旅行社的分支机构来经营特种旅游业务，从而解决经营资质的问题，同时也可以将户外俱乐部的此项经营活动纳入旅游行政管理部门监管范畴，解决监管真空的问题。在法律地位及监管关系理顺之后，户外俱乐部也可以名正言顺地开展户外探险旅游业务的宣传和促销，从而将民间自发的探险旅游群体更多地网罗至户外俱乐部门下，通过加强对户外俱乐部的管理，引导和促进户外探险旅游的规范化开展。
二是加强风险宣传和安全教育，提高市民对户外探险旅游风险的认知和应对能力。目前主流媒体对户外探险旅游的宣传比较匮乏，市民的认识主要来自于网络户外论坛和坊间流传，而来自于这些途径的信息不可避免地存在一定偏差，从而导致有许多人认为户外探险旅游是既时尚又省钱的旅游活动。作为户外探险旅游的主要客源地，上海地方政府及相关部门应当加强对市民的宣传教育，通过正规的宣传平台和常效的宣传策略，引导市民正确认识户外探险旅游活动，对其中所蕴含的风险进行充分警示，告诫市民所谓“省钱”的户外探险旅游是建立在违法违规（逃票、不按照景区要求进行登记等）基础之上、是以降低安全性为代价的，并且还要提醒市民尽量选择比较正规的户外俱乐部组织的户外活动，在活动开始前要做好各方面的准备工作，等等。
三是在地方法规和政策的权限范围内，尽快明确户外探险旅游的相关管理措施。受制于地方立法的权限，前文对立法层面所提出的各项建议，有些并非上海地方能为或可为的，但以下相关管理措施，则可以通过制订规范性文件或地方标准的方式来明确：一是实行户外探险旅游活动的出发地登记制度。要求所有组织化的户外探险旅游活动都要在户外运动协会进行登记备案（当然前提是需要明确哪些属于需要进行登记的户外探险旅游活动）；非组织化的户外探险旅游活动也通过宣传，引导其进行登记备案。二是对户外探险旅游团队实行户外指导员领队制度。要求所有组织化的户外探险旅游团队都要有取得户外指导员证书（由户外运动协会培训颁发）的人员担任领队。三是对户外探险旅游实行分类保险制度。对组织化的户外探险旅游，要求组织者必须投保责任险（如果俱乐部作为旅行社的分支机构，则可将其纳入旅行社责任险的承包范围）；对非组织化的户外探险旅游，建议活动参加者投保相关意外险。
虽然对户外探险旅游的救援通常由目的地政府组织开展，但对户外遭遇安全威胁的、生活或工作在本市的探险旅游者，上海地方政府也应以对居民负责的态度对待，应当加强和目的地政府的沟通和合作，以最大限度地预防户外探险旅游安全事故的发生和保障本市居民在开展户外探险旅游活动时的人身和财产安全。上海和主要目的地可以探索尝试开展合作的事项包括：一是建立上海和主要目的地政府间针对户外探险旅游救援工作的共商平台和信息互报渠道，以最大限度地排除救援工作开展过程中的决策障碍，最大限度地提高救援工作的效率。二是对目的地探险旅游资源进行调查、安全风险评估，完善针对探险旅游的安全警示标识，健全目的地景区针对探险旅游的管理措施。这项工作应当由两地的旅游行政管理部门、风景资源管理部门和户外登山运动协会共同开展。三是通过上海和当地户外登山协会的合作，在主要探险旅游目的地招募建立由当地住民组成的预备救援队伍，以便在需要时能迅速参加到救援行动中来，弥补当地政府救援力量的不足。
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编后语： 课题组对比分析了户外自助旅行救援的特殊性，并基于该特殊性，认为虽然国内的旅游救援已经出现公共救援、公益救援和商业救援等方式，但是户外自助旅行的救援工作仍存在救援体系不够健全、救援程序不够规范、救援责任不够清晰以及救援效果不够理想等问题。与此同时，课题组梳理了现行法律、法规和规章中与户外自助旅行救援有关的规定，对比分析了对美国、欧洲、日韩以及我国台湾和香港地区的户外自助旅行救援的制度和措施，认为目前我国户外自助旅行的政府监管以及安全管理基本上处于放任自流的状态，户外自助旅行救援工作基本也属于无法可依。在此基础上，课题组就如何完善我国和本市户外自助旅行救援制度建设和措施，提出了要健全户外探险旅游的源头管理制度和加强与主要目的地省市合作等建议。
编后语： 课题组对比分析了户外自助旅行救援的特殊性，并基于该特殊性，认为虽然国内的旅游救援已经出现公共救援、公益救援和商业救援等方式，但是户外自助旅行的救援工作仍存在救援体系不够健全、救援程序不够规范、救援责任不够清晰以及救援效果不够理想等问题。与此同时，课题组梳理了现行法律、法规和规章中与户外自助旅行救援有关的规定，对比分析了对美国、欧洲、日韩以及我国台湾和香港地区的户外自助旅行救援的制度和措施，认为目前我国户外自助旅行的政府监管以及安全管理基本上处于放任自流的状态，户外自助旅行救援工作基本也属于无法可依。在此基础上，课题组就如何完善我国和本市户外自助旅行救援制度建设和措施，提出了要健全户外探险旅游的源头管理制度和加强与主要目的地省市合作等建议。
执笔人简介：
王玉松，上海师范大学旅游学院副教授。
朱璇，上海师范大学旅游学院副教授。
刘巍嵩，上海金澄律师事务所主任。
林宁，上海师范大学旅游学院研究生。
顾延珺，上海师范大学法政学院研究生。
黄芸芸，上海师范大学旅游学院研究生。
鲍新则，上海师范大学旅游学院本科生。
（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）