行政违法案件举报人权益保护机制研究-凯时k66

《政府法制研究》2013年第2期（总第246期）

行政违法案件举报人权益保护机制研究

●我国现有的举报人权益保护法制和机制不健全，在立法、执法和配套措施等方面存在诸多缺陷，如：对举报、举报人等概念不够清晰；对举报人权益保护的规定原则性较强，没有形成科学系统的法制保障；重奖励轻保护；保密措施不够严格等。

●在我国现行法律体制下，对举报人的保护主要是从规定举报受理机关的责任和制裁打击报复行为入手，而没有明确赋予举报人的权利，这是一种消极保护。只有变被动为主动、完善对举报人的保护管理机制，才能既调动群众举报的积极性和主动性，又健全我国的举报制度。

●完善我国保护举报人权益的机制，可以从以下途径入手：（1）力戒举报工具主义的观念，树立正确的执法理念；（2）完善相关立法，制定可操作性条款；（3）明确保护主体；（4）保密保护；（5）安全保护；（6）救济保护；（7）规范运行程序，确保实践中的可操作性等。

《政府法制研究》

2013年第2期（总第246期）

编委会主任：刘 平

编委会副主任：程 彬

编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋

地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所

邮编：200021

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传真：（021）63869128

印刷：上海市人民政府办公厅文印中心

印刷日期：2013年4月8日

行政违法案件举报人权益保护机制研究

王永杰

一、行政违法案件举报人权益保护机制的实施现状及主要问题

对于举报人的权益保障，在实践中存在许多问题。如现实中存在大量的新闻媒体以表彰宣传见义勇为的方式将举报人曝光的现象，此种做法违背了举报人的意愿，容易导致举报人受到报复陷害。根据调研机关的反映，比较突出的问题还有举报的案件质次量少、匿名举报越来越多、查办期长、只重案件的保密而忽略对举报人的保护；另外，在实践中经常会遇到法律规定相冲突的情况，比如法律明确要求保护举报人的权利，同时又规定听证过程中证据材料要公开，这种情况该如何解决尚无依据。归纳起来，我国现有的举报人权益保护机制不健全，在保护立法、执法理念、配套措施等方面存在诸多缺陷。

（一）对举报的定位错误

举报权是公民的基本权利。我们应该从保障公民基本权利的层面出发来开展举报人权益保护工作，应该认识到举报只是公民行使权利为相关机关提供违法犯罪案件线索的方式。但是在实践中却存在着举报工具主义观，将举报视为同违法犯罪做斗争的工具，把举报当作开拓案源的渠道，采取功利主义的态度将举报人权益的保护、举报案件线索的处理等服务于案件的查处这一目的，而将举报人的主体地位和权利保障放置于无足轻重的地位。

对举报人保护理念存在的偏差表现在：重奖励轻保护、重公权维护轻私权保障、重事后惩罚轻事前预防。我国在举报权保护方面还缺失一些重要的制度性规定，特别是缺乏对举报人的预防性保护，如缺乏改变（隐蔽）举报人身份、异地安置保护、经济补助的制度规定。在上述执法理念的支配下，我国公民举报权保障的现状不理想，举报人受打击报复的现象已经不是少数，举报信被有关机关送给了被举报人的现象时有发生。在调研中发现，实践部门对于举报人关注更多的是给予奖励，而关于举报人权益被侵犯后的救济则相当匮乏。

（二）概念混淆

概念混淆主要表现在以下几方面：

1、行政违法案件举报人定义不一致。举报制度中，举报人是检举、揭发个人或者单位违法违纪行为的主体。在举报人保护制度中，举报人掌握着他人或者单位违法违纪的信息，相对于受理举报的一方而言，举报人是违法违纪行为的信息载体。这也是狭义的举报人制度中关于举报人的涵义。但是通过本次调研，由于没有统一的“举报人保护法”，各行政机关对举报人的具体涵义不甚明确，无法具体确定举报的主体资格及类别，对其保护也就无法真正做到因地制宜，导致保护不达目的，使保护措施流于形式。

2、行政违法案件举报人的合法权益定义不一致。我国法律没有对举报人的合法权益做出明确的定义。举报人合法权益的规定散见于各个法律法规中，从中可以看出我国举报人所享有权益的大致轮廓：举报权、使用姓名权、选择举报受理机构权、督促查办权、申请回避权、损害赔偿请求权、举报失实免责权、司法保密请求权、人身财产安全保护请求权、接受奖励。由于概括出来的这些举报人的权益散见于各法律、法规和司法解释中，不便于查阅，也不便于向社会公众普及举报人所享有合法权益的法律知识。因此，举报人往往并不清楚自己所享有的各项权益，导致出现举报后就杳无音讯的现象，故而，明确举报人合法权益的涵义，便于公众所知是举报工作的重中之重。

（三）我国对举报人权益保护的法律法规原则性强，没有形成科学、系统的法律结构

我国还没有专门的举报人保护法，关于举报人保护的法律法规主要有《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》、《行政监察法》、《人民检察院举报工作规定》、《人民检察院刑事诉讼规则》等。尽管每个部门法规都规定“为举报人保密”、“保护举报人合法权益”，但是缺乏具体的措施、程序和对违法责任的追究，多是象征意义上的宣言式的口号规定，缺乏可操作性。例如，《宪法》第41条关于公民举报权利的括性规定，其他法律文件中对举报人保护比较笼统。根据《关于保护公民举报权利的规定》，任何单位和个人不得以任何借口对公民的举报进行阻拦、压制、刁难或打击报复。以各种借口和手段报复侵害举报人及其亲属、侵犯举报人的合法权益，按打击报复论处。《税务违法案件举报奖励办法》规定：税务机关应当在其职权范围内保护举报人的合法权益，严禁将举报情况透露给被举报人”，对于具体的保护措施和税务机关违反规定将举报情况透露给被举报人的，该办法未规定应承担的责任。国家发改委制定的《价格违法行为举报规定》第16条规定：“政府价格主管部门可按有关规定对价格举报有功人员给予奖励”，这个规定对奖励资金的开源和奖励办法等具体实施细则都没有做出详细规定。缺乏实施性的具体规定，造成了在司法实践中“无法可依”、“有矩难循”的情形。这些文件中对于何时保障举报人、怎样保障、公检法等各机关之间如何分工等事项均未做出详细的规定。

（四）重奖励轻保护、无人领奖的情况经常发生

为激发公民举报违法案件的热情、获取更多案件线索，很多部门都规定了有奖举报制度。利益是广大群众举报的驱动力之一，但我国现行举报制度中对举报人奖励不够重视。举报人在向国家专门机关检举报告违法犯罪行为活动中，投入了人力、物力、财力，遭受了一定的损失理应受到奖励。在我国目前已有的各种制度中，对举报奖励有不同的处理。如1988年11月最高人民检察院颁布的《人民检察院举报工作若干规定( 试行)》指出：“应对举报人给予奖励。有重大贡献的，要给予重奖。”至于举报奖励的办法、数额、审批、发放、保密等具体问题，尚未做出明确规定。又如发改委制定并自2002年1月1日起施行的《价格违法行为举报规定》第16条规定：“政府价格主管部门可按有关规定对价格举报有功人员给予奖励”。这项规定过于原则，缺乏可操作性，它对奖励资金来源、如何发放、保密措施等诸多问题，都没有做出详细规定。由于缺乏举报奖励的实施细则，举报奖励的标准不统一，执行性差，使得举报报酬和奖励在实施过程中盲目性、随意性较大，甚至会产生因奖励发放泄密而使举报人遭受打击报复的后果。

有的行政职能部门为了便于奖励的实施制定了本部门的奖励机制。而对举报奖励办法、条件、数额、申报、审批、发放、备案、保密等具体问题大多未予以明确。由于缺少具体实施的细则，对举报人奖励的随意性较大，操作性较差。有的部门考虑到预算所限导致奖励困难，而不设立相应的奖励制度；也有的部门则以高额奖励鼓励举报。一些部门往往不注重奖励的方式和后果，有的公然张贴奖励告示或者召开奖励大会，以至于产生举报人的个人信息泄露而遭受打击报复的现象。相比之下，举报人宁愿选择放弃奖励。按照法经济学家的理论，人们实施一定行为是建立在理性分析基础之上的，“他们通常既不打算促进公共利益，也不知道自己在什么程度上促进那种利益……他们只是盘算自己的安全……他们所盘算的只是他们自己的利益”。这一理论揭示：当我们试图通过一定的激励制度促进人们实施某种行为时，这种激励制度必须符合经济合理性原则，如果因为获得某利益而可能遭受潜在损失时，这种制度可能形同虚设。

（五）保密措施不够严格

司法部门在处理举报人保护问题时，时常会面对法条冲突的情况。例如，一方面，法律法规要求举报受理机关严格保守违法案件举报人的个人信息；另一方面，规定行政复议或者诉讼中要对涉及违法案件的所有证据资料进行审查和质证。当这种情况发生时，举报人的个人信息往往会被泄露，泄露的后果将导致举报人遭受各种打击报复。以劳动保障部门处罚台资公司为例，某台资公司被举报在劳动保障方面存在违法情况，该部门对其作出罚款的处罚，但该公司不服，要求听证。听证期间，该公司要求查看举报材料，但本着保护举报人的相关权益，对该材料作了复印处理，掩盖了举报人的姓名。由此引发了听证过程中证据开示与对举报人保密相矛盾的情形，且该冲突的解决无任何法律依据，故而在这一方面，有必要进行一定的研究和思考。可以考虑把举报人的材料只作为线索，进而由该线索加工为案件的证据。

举报人信息泄露主要包括两个方面：一是举报人缺乏保护个人信息的意识。如举报人署名举报，将自身的信息公布导致被举报人采取报复措施。再如举报人为了增加举报的成功率而采取“多头举报”的方式，这种方式大大增大了其个人遭信息泄露的风险。二是来自办案机关。如办案机关在办案过程中不注意工作方式，致使举报人信息外露；领导或者办案者不重视保密工作而致使泄露等。由于举报人向多个举报部门举报，在每个部门的受理、呈报、批转的过程中，往往会基于利害关系的原因使受理举报的机关直接或者间接的将举报材料、举报人的个人信息，转发给被举报人所在单位或其上级机关，有的举报材料则最终落入被举报人手中。

我国1996年制定的《人民检察院举报工作规定》第42条规定：“不准私自摘抄、复制、扣押、销毁举报材料……不得暴露举报人……不准鉴定笔迹……除本人同意外，不得公开举报人的姓名单位”。从实践中来看，这些措施远远不够，还应该规定检举材料由专人负责，对泄密者特别是对故意泄密者应该严惩等措施。现实中，如果司法行政机关对举报人的保密工作不到位，可能会导致违法案件举报人的姓名被暴露在社会大众面前，埋下了举报人被打击报复的恶果。

相对于严重的行政违法现象，比如偷排废水、搭建违章建筑等违法案件数量巨大，但举报量和案件量却与之成反比，主要原因在于一方面如果是匿名举报，则举报后的查实比较困难，很多案件就会不了了之。另一方面是因为举报人举报的违法案件，造成的后果不严重，有关单位对此重视不够，往往都只作口头承诺，而对案件处理不够到位，对举报人的保护措施不力。从办案过程看，办案人员通常会重视对举报的案件保护而轻视对举报人的保护和奖励，尤其是线人和污点证人的举报，使得该保护呈现不力状态。针对这类问题，实务部门也在积极探索有益经验，并已取得了一定的成就。例如，上海市教育行政执法事务中心探索出一种较为可行的处理措施，他们将举报人作为发现教育违法行为的一种线索，然后依此线索收集证据进一步教育、打击违法案件，这种做法不仅能将举报线索转化为证据接受质证，又能保护举报人的信息不被泄露。

二、现行行政机关对举报人权益保护的优劣比较

相关行政机关在有关举报人权益保护的规章建制方面已经取得一定成绩，对实践具有重要借鉴意义，但也存在一定的缺陷。

（一）经验

能够得到有效保护管理体制的救济才是真实有效的，举报权也不例外。权利救济大致有两种方式，一是对享有权利而权利受到侵害者利益的赔偿和补偿，二是对侵害者的制裁和处罚。然而，我国对举报人的保护，无论是在赔偿或者补偿方面，还是在对打击报复举报人的制裁或处罚方面都是不成熟、不完善的。但是随着近年来改革的推进，也取得了一定的成果。

1、初步确立了举报的概念及举报人的法律地位。现行《刑事诉讼法》明确提出举报、举报人等概念，并在第9章中明示举报人既非当事人，又不是诉讼参与人，从立法上明确了举报人的法律地位，对于保护举报人的合法权益不受侵犯具有指导作用。《刑事诉讼法》中虽多次并列使用了报案、控告、举报和自首等概念，但各个概念互有区别。其中，举报是指无直接利害关系的单位或者个人，将其发现的犯罪事实和犯罪嫌疑人向司法机关报告的行为。举报与控告、报案、自首行为的区别，决定了各自实施者的法律地位不同。举报人与证人的法律地位也有明显区别，举报人是主动向司法机关反映犯罪线索并请求查处，而不是被动地充当证人。

2、举报人人权保障主义理念的目标已初步实现。以人本主义为价值视角，以人权保障为核心，各行政机关已初步实现对举报人的保护认识从功利价值主义向人权保障主义转向。从以往对举报人定位于违法犯罪线索的提供者来看，折射出举报人的功利价值主义误区，举报人一定程度上等同于线索，是线索的来源，是发现线索的工具，有了举报人就有了线索，把其作为单纯的证据来源和可利用的工具，体现出较强的工具色彩。从而对举报人权利的认知与保护，呈现出无足轻重的局面。现各行政机关已充分认识到举报是宪法赋予公民的一项基本权利，体现了公民对国家政治的参与和监督，因此逐步从保障公民基本权利的高度来认识对举报人的权益保护问题，把举报人定位于国家政治生活、社会治理的主动参与者和积极监督者，实现从工具理性向价值理性的转变，从功利价值主义向人权保障主义的转变，真正建立起以举报人为本的制度保障机制。

3、深刻认识到保护举报人是国家打击违法犯罪的客观需要。举报是行政机关获取案件线索的重要途径。因为举报在拓宽行政机关信息来源的同时，也是震慑违法犯罪分子、减少刑事案件发生的重要手段。违法犯罪分子的犯罪行为最容易为其身边的人民群众所察觉，如果广大人民群众能够积极举报，必然会起到震慑违法犯罪分子的目的。另外，犯罪团伙内部也会由于分赃不均、意见不一而起内讧，在行政机关的举报激励面前，一部分罪行轻微的违法犯罪分子会主动向行政机关举报其了解的他人违法犯罪情况。因而、保护举报人权益，必然会激起群众的举报热情，从而起到震慑违法犯罪分子的作用，减少行政违法行为的发生。

4、行政违法案件举报人权益保护的奖励规定初现雏形。从经济学角度看，利益是人们理性选择的动力，故而行政机关设立奖励办法是违法案件举报人合法权益保护机制需要实现的首要目标。各行政机关根据已有的法律规定或者内部文件，通常会根据举报人举报的违法案件性质进行物质或者精神的奖励。从调研情况来看，上海市教委教育执法中心对举报人的奖励侧重在精神性奖励，究其原因在于，物质性的奖励没有专项经费支撑，且对教育违法案件的举报人目的多为伸张正义的人群，精神的奖励更能鼓励举报人进行举报。上海市公安局的奖励规定有其内部文件为依据，物质性的奖励对象多为公安局的线人，并且有专项经费作为奖励的来源，另外，公安机关还注重对举报人的精神奖励，实现伸张正义举报人的精神价值。上海市知识产权局对举报人奖励也是精神性奖励为主，由于其违法案件往往涉及专利的保护，故而举报人多为与专利相关的权利人，对其进行物质性奖励不甚妥当。上海市食品药品监督管理局对奖励办法规定较为完善，已经颁布了专门文件——《上海市食品药品监督管理局举报有功人员奖励办法》，该办法对本单位举报人进行定义，并对奖励的范围、情形、来源、标准、原则以及奖励的程序作出较为完善的规定，对举报人合法权益的保护从制度上予以保障。

5、违法案件举报人合法权益保护措施不断改进。加强举报人保护措施是保护举报人合法权益的核心。各行政机关对举报人的保护措施不断改进，已经出现较为实用的因地制宜系列保护措施。主要体现在以下几个方面：一是受理机关义务明确化，受理机关在接到举报材料之后，就有为举报人保守秘密、答复和查询之义务，并对举报人设立紧急联络方法，指导举报人共同做好保密、安全义务，在正当权益受到侵害迹象出现时，受理机关应协调相关部门采取保护性措施等。二是举报材料转移规范化，各部门的受理机关核实后，根据不同区域、不同对象下放该举报材料到具体部门，在转移的过程中，规范的程序往往更能起到保密的作用。因此，需要转移的材料绝对不能转移到被举报人手中或其单位，应转移到上一级主管单位，并且规定处理的期限，转移时多采用绝密件的方式。三是保护措施具体化，各行政机关根据不同举报方式采取相应的保护措施，不仅从案件来源上对举报人进行保密，更是采取稳妥的方式避免不宜暴露的举报人成为证人。

综上所述，我国的举报制度自建立以来, 在遏制违法犯罪和腐败方面发挥着越来越重要的作用。举报是公民的自由，也是一项权利，举报已成为人民群众参与反腐败斗争最经常、最直接的方式。举报不仅是权利问题、正义问题，更重要的是群众维护自身和社会利益的问题。保护举报人是国家保护公民人身权和民主监督权的具体体现，也是国家打击违法犯罪行为的客观需要。我们在保护举报人合法权益的法制建设道路上虽然取得一定的进展，但依然任重而道远。

（二）举报人权益保障机制评价

在执法实践中，部分行政单位制定了相关的举报人奖励机制，以此来鼓励举报人的举报行为。奖励制度在一定程度上弥补了举报人的损失，提高了举报人的积极性。另外，有的行政机关采用现代化手段丰富了举报方式，并采取了相应的现代化的保密措施，不给通过高科技手段窃取举报信息的行为以可乘之机。同时在接受举报中可以采用视频、音频传送等特殊方法，获取和保护举报信息，以便隐藏好举报人的身份，切实保护举报人的利益。

根据课题组对相关行政机关的调研，目前对行政违法案件举报人权益保障的做法主要有以下几种。文化执法大队在举报人权益保护方面有着一系列规定和措施，比较完善可行，但也存在机制不健全的问题。公安局治安总队设有专列的奖励经费，但是基本是对内部线人的物质奖励，奖励适用范围狭窄；举报途径较多，举报人可以打110热线或是到相关受理窗口。遇到的困难是对相关人力、物力、警力关系处理关注不够，操作实施困难，因此基本未建立完整的举报人权益保护机制。知识产权局尚未建立完善的举报人权益保护机制，处理依据仅为《上海市专利保护条例》，目前已在着手建立完善的知识产权违法案件举报人权益保护制度。上海市食品药品监督管理局就举报人的奖励机制发布了《上海市食品药品监督管理局举报有功人员奖励办法》、《上海市举报制售假劣药品、医疗器械有功人员奖励办法》，对举报人员的奖励范围、方式、资金来源、时间、程序等进行了规定，对于在其他领域的行政违法案件中举报人员的权益的维护具有重要的借鉴意义。

三、举报人权益保护管理体制、保护范围的法律分析

从法律条文上来讲，公民行使举报权利是受到法律保护的；但从实施的效果看，情况远不理想，至多仅仅起到了宣言的作用，从政治上表明了“保护公民举报权利”的态度，并未起到规范举报受理机关行为的作用。与国外成熟的举报人保护制度相比，我国的举报人保护制度还存在许许多多的缺陷，以致常常出现举报人被打击报复的案例。

（一）举报人的保护机构职责不清，举报工作管理不善

一方面，我国《刑事诉讼法》第85条规定，公安机关、检察院和法院是履行举报人保护职能的主要法定机构。但在立法上与实践中并没有明晰它们之间的具体职责划分，造成职责不清楚，分工不明确，相互推诿形成保护真空，使举报人合法权益的保护无法真正落到实处。另一方面，我国行政机关繁多，有权接受举报的机关也比较多，这也导致了举报受理工作不规范且工作的随意性较大的问题。不同地区对于行政违法案件处理机制不同，且对待此类案件的态度也大相径庭。一些地区的行政机关对举报工作比较重视，相应规范较为健全，

对群众举报的有效处理提高了举报的积极性。而一些地区和部门甚至做出有报不立、需要走后门托关系举报的现象，严重打击了群众的举报积极性。行政机关对举报管理不善，举报者信息泄露普遍。现有的举报受理机制不完善，工作流程复杂，能够接触到举报材料的人员越多，举报人信息遭泄露的可能性就越大。

（二）举报人保护运行制度和程序缺失

我国现行的举报人权益保护缺乏完善的运行制度和运行程序，举报受理机构不清，受理范围不明确，导致实践中出现不同行政机关相互推诿扯皮的情形。举报人奖励制度、保密制度以及救济制度缺乏具体的规定和合理的运行程序。没有制度和程序支撑的法律规定即使再详细也是徒劳的、没有意义的。因此，举报人保护运行制度和程序的缺失是导致举报人权益得不到有效保护的重要原因。

我国尚未建立举报人权益保护机制申请程序，以至于举报人遭受到打击报复时不能及时得到救助。完善举报人权益保护机制应以方便举报人、高效快捷为原则。应该确定举报人保护申请的受理部门，同时举报人保护申请应当由受理举报的机关受理并采取必要的保护措施。目前受理群众举报的部门之间没有明确分工，也没有明确规定统一独立的举报受理机构，致使实践中出现举报受理机构之间因为分工不明确而互相推诿的现象，影响举报案件的依法查处。另外，我国《刑法》第254条规定：“国家机关工作人员滥用职权、假公济私，对控告人、申诉人、批评人、举报人实行报复陷害的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处二年以上七年以下有期徒刑。”该规定过于抽象，构成此罪的立案标准有三个：致使被害人的人身权利、民主权利或者其他合法权利受到严重损害的、致人精神失常或者自杀的、手段恶劣后果严重的，这样就使大量的打击报复举报人的案件都未能受到查处，无法真正有效制裁对举报人实施打击报复的人。

（三）保护范围过于狭窄

保护范围狭窄主要体现在以下三方面：

1、就保护对象来讲，我国对于举报人的保护仅仅限于其自身方面，缺少对其近亲属及其他关系密切的人的保护。《刑法》规定受打击报复的对象仅限定为举报人，对举报人近亲属的打击报复未被列入法律保护范围之内，而现实中对这些人的工作、学习、生活遭受侵害的现象也不计其数，如因举报原河南省舞钢市委书记李长河而遭打击报复的吕净一家破人亡，举报代价极其惨重。

2、在保护客体方面忽略举报人保密权、人身权益的保护。举报人为了国家和集体的利益，举报犯罪分子，往往是冒着风险、顶着压力的。目前对举报人的保护侧重于其财产权方面，而忽视了对信息保密权、人身权的保护。实践中，举报人基于人身遭到恐吓威胁向行政机关求助时往往被拒之门外，这与上文中提到的我国“重事后惩罚轻事前预防”的错误法制理念是分不开的。举报往往当作同违法犯罪作斗争的实用工具，也只是充当发现违法犯罪案件线索的途径而已。因而对举报人权利的保护、举报案件线索的处理等与举报密切相关的制度建设和实际操作，都是从服务于案件的查处这一目的出发。这就从根本上决定了举报人地位及其权利保护的附属性，也导致了对举报人保护的不周全性。

3、重事后惩罚而轻事前防范。我国当前对打击报复举报人的行为处理以事后惩罚为主、事前预防为辅，以惩罚性保护措施的震慑作用来保护举报人，这种制度本身就存在诸多不足。几乎每个行政职能部门都提出举报人事前保护措施极其重要，但没有几个部门能够制定相应的措施。究其原因大致有以下几点：一是事前保护的成本较高，一般不容易判断哪些举报人信息受到泄露而处于危险之中；二是被举报人一般情况下采取恐吓、威胁的方式打击报复举报人却少有行动；三是举报人保护的机构并不明确，即保护职责由受理举报机关还是由具体处理案件的机关采取保护措施；四是负有保护职责的机关一般人员配备和保护措施有限。虽然事前预防有诸多困难，但是不能否认事前保护是对举报人最有利的保护。仅从举报人被打击报复发生后再去处理远远不能弥补举报人所受到的损失。

另外，我国现行很多体制仍然是计划经济时期的产物，缺乏持续有效的民主和法制建设。有的“一把手”的权力过于集中，缺乏有效的监督，实践中检察机关在地方政府的领导下往往缺乏应有的相对独立性。而大部分举报都是针对“手握大权”的各级官员，致使举报材料因种种原因最后往往落入被举报者手中。这一恶性循环必然导致举报人权益被肆意侵犯，不利于行政违法案件举报制度的进步。

四、域外行政管理中举报人权益保护机制借鉴

域外关于举报人保护的相关规定较完善，如美国《吹哨人保护法》、英国充满人文关怀的证人保护立法、德国较全面的证人保护制度、日本为举报人严格保密、公司不得打击报复举报人等制度，这些都值得我国参考借鉴。

（一）域外立法模式

世界各国和我国港台地区为了保障举报人的权益，鼓励调动人民与违法犯罪行为作斗争的积极性，防止举报人因个人信息泄露遭受打击报复，通常以立法的形式将举报人的合法权益加以规定。其中将举报人纳入证人的范畴加以保护，取得了较为成功的经验，值得我们借鉴。

1、美国证人保护制度。美国将举报人纳入了证人的保护范畴，并以立法的形式加大了对举报人、证人的保护。例如，1989年美国参众两院通过的《检举者保护法案》，第一次以国家立法形式确立了检举人保护。此外，国还制定了相关的辅助性保护措施以保护检举人免遭报复。《检举者保护法案》规定，只要举报人“自认为能够证明举报的对象实施违反法律、法规、条例的行为以及存在重大的管理错误、巨额资金浪费、滥用权力或者被举报人具有可能对公共健康和安全造成危害的行为”，就有资格获得该法案的保护。该法案对打击报复举报人的行为规定了具体的惩罚措施。对举报人的保护是一个极其微妙复杂的问题，美国在立法上迈出关键的一步值得借鉴。

美国另一重要的证人保护制度称为《马歇尔项目》。《马歇尔项目》之目的就是为保护证人提供安全、健康的服务。证人保护项目的主要方法是为证人设计一个匿名的身份、帮助其在一个不会被认出的新的城市生活。在美国有2.8亿人和数千个城市可以隐藏证人，项目被接受后，马歇尔办公室即着手为证人及其亲属、其他有社会关系的人制作新的身份证和寻找定居地点，这要求多部门合作、项目周密、保密严格。无论是美国的《检举者保护法案》还是1863年出台的《欺诈声明法》都规定了举报人获得奖励的制度，表明举报人在揭发检举违法犯罪行为时同样有权利获得物资或者财产性奖励。《检举者保护法案》规定举报者可以获得赔偿额15%～30%不同的奖励，可见美国对于举报人保护同样体现在奖励制度中。虽然美国没有举报人的专门立法，但是美国对于举报人的保护均参照证人保护制度，使得美国形成了一套以法律为中心的举报人权益保护制度。

2、葡萄牙证人保护制度。葡萄牙制定了专门的证人保护法以保护证人以及举报人，该法明确规定：（1）法院和特别安全计划委员会为实施证人保护的专门机构；（2）证人及其近亲属、关系密切的人可以成为被保护的对象；（3）每项证人保护措施后面都会规定详细的保护程序，使得保护措施极具可操作性；（4）必要时可以为证人进行身份重置，并给予证人生活所必须的资助。

3、日本证人保护制度。日本《公益举报人保护法》努力保护揭发和透露公司主管或分管人员违法徇私舞弊行为的举报人。该法规定受理举报的单位要为举报人严格保密，不得以任何方式泄露举报人的真实身份。其次，公司不得以任何理由解雇或用其他形式打击报复举报人。

与此类似，加拿大的《证人保护项目法》、澳大利亚的全国性的国家证人保护计划、德国的证人保护法以及联合国的《模范证人保护法案》，都将举报人的保护纳入证人保护的体系。如此规定，有利于节约有限的司法资源，也不至于由于立法重复而使得各法之间产生相互冲突的情况。同时也由于各种细则的存在而对原则性的规定进行具体化，有利于执行机关具体实施。

英国、美国、德国、日本、新加坡等国家设立了专门保护证人的保护机构，建立了保护举报人安全的举报系统，将举报人纳入证人中予以特殊保护。特殊保护模式包括了事情的预防保护措施和事后的惩罚性措施。美国马歇尔项目安全项目机构有三部门组成：联邦马歇尔办公室负责证人的安全健康；司法部执行局负责证人进入项目的确认；联邦总检察长办公室对进入项目的案件进行最后的审批和确认。

4、港台证人保护制度。香港立法规定：（1）任何人如无合法授权或其他法定事由都不得披露举报材料的内容，或者其他任何危害举报人安全的资料。违反者即属犯罪，经公诉程序定罪，处五年以下有期徒刑，造成举报人安全遭受威胁或者其他严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑；过失触犯前款规定的处三年以下有期徒刑，造成前款严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。（2）举报接待人员在誊录、核实举报副本时故意失实的，处五年以下有期徒刑，造成错误追诉等严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。过失犯前款规定的导致对举报材料错误处理的，处三年以下有期徒刑。可见，香港地区以其严格的法律保障，严肃追究侵犯举报人权益的行为。对于严重泄露举报人个人信息导致举报人遭受打击报复的行为以刑罚的方式予以制裁，足以起到威慑和制裁打击报复举报人的行为。

我国台湾地区法律也有相关规定。《证人保护法》对证人的保护做了一系列完备且具有较高操作性的规定，同时通过《奖励保护检举贪污渎职办法》、《检举违反食品卫生案件奖励办法》、《检举组织犯罪奖金给予办法》、《证人保护法施行细则》等一系列规定，对保护措施作出细化。明确规定检举人、告发人、告诉人或被害人保护参照保护证人的有关规定。这一系列法律、法规的规定，形成了台湾地区对于举报人的合法权益进行保护的完备体系，基本满足了司法实践中对于保护举报人的需要，使其不至于受到不公正的待遇和威胁。

5、启示与借鉴。我国虽然已有《监察机关举报工作办法》、《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》等规定，同时全国已有21个省份相继出台了有关食品安全有奖举报制度。但这些规定由于法律位阶较低，难以在司法实践中对举报人的保护起到一个统筹规划的作用。以高位阶的法律形式出现更可以体现出我国对于保障违法案件举报人权益，落实联合国《反腐败公约》要求的决心和计划。

（二）举报人信息保密和共享制度

个人或者单位将违法犯罪活动向有关单位揭露时，其行为往往不为犯罪人或犯罪单位所容忍，人身财产安全难以保障。同时由于社会中存在的“沉默守则”的约束，使得举报被社会公众所避忌，以免被认定为是“告密者”甚至遭受打击报复。但是，举报作为对抗违法犯罪活动的重要武器，要发挥其积极作用，消除举报时的隐忧，就必须健全举报人的信息保密制度。

1、域外举报人信息保密和共享制度。香港《防止贿赂条例》中规定，廉政公署在处理贪污贿赂案件时必须严格对举报者信息保密，如举报资料在任何民事或者刑事案件中不得作为证据使用，以防止在对质中被举报一方以验证举报资料为由探究举报人的基本信息。又如，在任何民事或者刑事案件中，除了举报者自愿担当证人外，证人不必提供举报者的姓名、住址，也不必回答任何可能导致举报者姓名、地址暴露的问题。同时，在任何可能暴露举报者姓名、住址信息的呈堂证供或者可查阅资料中，法庭可以下令将该记录隐瞒或者抹去，以防止其基本信息的暴露。

台湾《证人保护法施行细则》第17条、第18条规定，对于需要身份保密的证人，在足以探知其身份的资料中可以以代号代替。并且明确规定法院、检察官或者司法警察机关应当注意避免有人借伪证、诬告或者其他案件之告诉、告发探知受保护人的身份。《农业用地违规适用检举奖励办法》、《奖励保护检举贪污渎职办法》、《检举违反食品卫生案件奖励办法》等均有规定，检举机关应当对检举人的信息严格保密，一旦泄露不论故意或者过失均应当追究其责任并依法惩处。

美国最高法院在smith v. maryland案件中指明：“大部分私人电话用户……这些号码可能在某种意义上连累他们，也是因为他人可以轻易发现他们拨打的人与地址，从而发现关于他们个人生活的内部信息。”而要求必须让来电者可以选择阻断来电显示，以选择是否披露电话号码，保护其自身的隐私权不受侵犯。

2、借鉴与启示。我国现行法律、法规之中，虽然明确规定对于举报人必须予以必要的保护，以防止其遭到打击报复。但是在高位阶的法律中，只是作出了较为原则化的规定，如何保障举报者的身份信息不被泄露的规定散见在各个机关保护举报人的细则之中。如《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》第3条规定，检察机关在受理公民举报和查处举报案件中，必须严格保密；第4条规定，违反保密规则的责任人员要根据情节和后果给予严肃处理，构成犯罪的依法追究刑事责任。相似的规定还包括《公安部举报中心试行办法》、《重大建筑项目违规问题举报办法》、《税务违法案件举报管理办法》等。但是，这些细则规定位阶较低，只能在相应的行政机关中予以适用，并不具有普适性。而且，举报者信息泄露并不一定完全是由于行政机关及其工作人员的原因，一旦该信息泄露则难以追究相关责任人的刑事责任。同时，这些细则的规定也依旧停留在较为原则性的规定，具体如何落实，措施和保障制度还有待于进一步的完善。具体而言：

首先，应当在相关法律之中明确规定对举报人的信息保密制度，而并非简而言之保护举报人的权益。只有在上位法中明确对其作出规定才能真正引起我国各级机关部门、企事业单位等对于举报人权益保障的重视，也利于在上位法的统一规定下作出相关具体的规定。

其次，对有关或者可能据此探知举报者身份的资料，应当规定司法机关以及其他有关受理举报机关在互相移送时，应当以保密的方式进行。正如台湾法律关于移送资料的有关规定，法院、检察官或司法警察保密检举人之姓名及身份资料者，应以保密方式移送，并且于执行保护结束两年后由有关机关办理销毁。而司法机关或司法警察机关认为无保密之必要者，书面通知有关机关后才能取消保密方式。

再次，应当注意避免有人借伪证、诬告或者其他案件之告诉、告发探知受保护人的身份。在我国关于举报人对民营企业关于食品安全卫生、环境污染等举报中，还应当尽量避免在采取行政处罚之后被提起的行政复议程序中借由证据开示等程序探知举报人的身份，应当借鉴台湾地区立法，明确赋予法院可以针对具体案件事实决定将可能暴露举报人信息的资料等隐去或抹去。

（三）对举报人报复性人事处分的保护

鉴于举报制度在与违法犯罪行为作斗争中的重要性，以及对举报人的人身、自由以及财产上合法权益的尊重，无论是英美法系国家（地区）还是大陆法系国家（地区）均在立法和判例中对举报人的权益保障制度的相关内容作出了详细的规定，形成了一系列完备的举报人权益保障制度体系。

1、域外保护。美国《举报者保护法》的特色在于主要保护的是针对于内部举报人，即联邦政府公务人员，包括现任人员、离职人员和职位的应征者。其提供的保护也在于防止政府对有关举报人员事后实施报复性人事行为。并且这种报复性处分行为的存在并不以对举报人的权益存在重大损失为标准，只要是：（1）任命；(2)升迁；（3）不利处分或者其他纪律或矫正处分；（4）工作指派、调职或重新指派职务；（5）复职；（6）恢复权利；（7）再雇佣；（8）绩效考评；（9）关于工资、福利、奖励的决定或关于可以合理预期能带来任命、升迁、绩效考评等机会的教育、培训的决定；（10）命令为精神医学检测的决定；（11）其他职责、责任或工作条件之重大改变的人事行为均可构成，并由相关公务人员以“优势证据”标准证明人事处分的促成因素之一是由于其作出的举报行为，而不要求其证明作出该人事处分具有明确的报复意图。

同时，《2002年公众公司会计改革和投资者保护法案》第806节规定公司的任何人不能因为雇员举报，就对雇员采取解雇、降职、停职、威胁、骚扰或者其他方式歧视雇员。因举报而被解雇的或歧视的人可以通过向劳工部申诉获得救济，也可以在未获得劳工部救济之后向有管辖权的地区法院进行司法诉讼。日本制定的《公益举报人保护法》中也规定，公司不得以任何理由解雇或者其他任何形式打击报复举报人。

2、借鉴与启示。相比而言，在我国的举报人权益保障制度体系中并未对此作出明确的制度设定，虽然我国有关法律、法规、细则之中也明确不得对举报人打击报复，但只是原则性规定，不具有具体的操作性，使得该规定流于纸面，难以起到保护举报人权益的作用。因此，我国应当对遭到报复性人事决定打击的举报人的认定标准、认定机构、具体救济措施和救济机构、违反有关规定的责任承担作出明确而细致的规定。

首先，应当将报复性人事决定的举证责任向有关行政机关或者私人企业、社会团体倾斜。举报人只需要证明其采取了对其不利益的人事决定，此不利益决定对其造成了明显的影响。影响不一定局限于工资、福利、奖金、职务上的改变，还应当将权利、职责分配上的变化考虑在内。而有关行政机关则必须以排除合理怀疑的证据标准，证明该人事决定在相同的情况下会被采取给没有进行举报的一般员工的决定。

其次，认定报复性人事决定的机关，不应当与被举报的机关有任何联系或者利益关系，同时应当具有较高的社会地位，以保证其可以在客观公正的立场上做出判定。根据美国《举报者保护法》，履行保护救济举报人职责的机构是特别调查办公室和功绩制度保护委员会。这两个机构直接对国会负责，其成员组成也直接通过总统提名，经参议院同意后任命，具有专门的办公室和财政预算，保障了其中立而超脱的地位，拥有较强的自主权。在我国现行体制之下，往往有上级机关对其进行教育，以避免此种报复性人事决定的出现。但是这种方式缺乏强制力，也容易由于上下级机关之间的利益牵连而难以为举报人所信服。另行建立一个专门审查机构是不现实的，需要大量人力、财力、物力的付出。可以考虑将审查权交给地位较为中立的法院，并且如果对举报人施以报复性人事决定的机构是县级以上人民政府各部门，应当由中级以上人民法院行政庭进行审查。

最后，应当在立法中明确规定，对举报人采取报复性人事决定所应当承担的法律责任。我国法律中规定了报复陷害罪，对“滥用职权、假公济私”报复陷害举报人的国家机关工作人员要追究刑事责任。但是，“滥用职权、假公济私”如何认定，报复行为并非来自国家机关工作人员，隐性的打击报复行为如何适用等一系列问题都没有得到法律、法规、细则等的解释。法律不具备具体的操作性，流于形式，无法真正贯彻落实对举报人权益的保护。

（四）举报人奖励制度

对违法案件举报人加以奖励，可以溯源至拉丁语中“qui tam”,其意指既为国王也为自己诉讼，即告密者可以在挽回的经济损失中获得提成，通过以物质奖励的方式激发举报者的热情，以对抗违法犯罪活动。在我国，目前各级执法行政机关都出台了有关举报奖励的措施，其中已经有21个省级政府出台了食品安全有奖举报制度，对有关食品安全违法案件的举报及奖励范围、程序、标准等做出详细规定。其他领域也相继规定了对举报人员的奖励制度。但是相对于其他国家举报人奖励制度而言，我国有关制度还有待进一步完善。

1、域外奖励制度。告发人诉讼最早起源于英国，1388年英国的《水污染防治法》对此做了规定。根据该法，私人可以代表政府起诉并且可以获得罚金的一部分作为奖励。美国1863年出台的《欺诈声明法》中规定告密者能够获得因告密而挽回的财产的一半作为奖励，而《吹哨人法案》中规定“司法部如果在受到举报人投诉、告发决定作为原告参与起诉，举报人可以分到赔偿额的15%-25%；如果司法部不参与，举报人可以自行调查、起诉，并可分到赔偿额的25%-30%。”

我国台湾地区对举报贪污的举报人最高奖金可达600万新台币，因为学者认为奖金数额过低不利于激励举报者举报贪污案件。而我国有关制度对于举报违法案件的奖励一般被规定为“5%以内”或是“10%以内”，并且对于奖金的上限做出规定，而非对奖金的下限做出规定。如此规定赋予有关国家机关较大的自由裁量权，而并非着力于保护举报者受奖励的权利。

“重赏之下必有勇夫。”利用社会公众的监督力量，以举报制度打击违法犯罪现象，就必须加大对举报者的奖励力度。虽然举报奖金并不是万能的，物质奖励也不是举报者进行举报的唯一原因，但是物质奖励的存在，本身就是对举报者行为的一种肯定。因此，应当通过立法给予举报者明确的奖励，这种奖励可以根据不同的情况设定上限，以彰显举报的义务性和道德动机。当然也应当对国家机关的自由裁量做出一定的限制，规定其应当得到的奖励下限和奖励计算标准，以维护举报者的受奖励权得到落实。在适当提高奖励标准的同时，也应当对举报奖励适当分级，使得奖励与所举报的案件性质相适应，保证举报奖励制度的落实与执行。

2、对我国的启示与借鉴。我国对于举报人奖励制度的规定过于原则性，体现在对于奖励制度的适用主体的规定也不甚清楚。相比之下，按照我国台湾地区的《检举组织犯罪奖金给予办法》规定，“匿名或不以真实姓名检举或无具体事证或拒绝做笔录者，不给奖金。委托他人检举或以他人名义检举者，实际检举人及名义检举人，均不给奖金。”“检察官、司法警察人员或其他有权受理检察犯罪之人，检举组织犯罪，不适用本办法规定。”“犯罪行为人自首，并检举他人共犯贪污渎职之罪者，不给予奖金。检举他人犯贪污渎职之罪，经查明其为共犯者，亦同。”明确规定了有关举报人奖金奖励制度的适用范围，将对所举报案件负有调查义务的人排除在奖励范围之外。

对举报人的奖励制度主要是基于激励知道违法犯罪行为存在人员积极向政府机关举报，对其承担风险的一种补偿，同时也是对其行为的一种肯定；而对侦查、举报违法犯罪行为负有义务的政府机关人员、会计等，举报是其一种不能规避的行为，如果不按照有关规定履行职责应当承担一定的责任。故将其排除在举报人奖励制度之外是国际通行的规则，我国在建立举报人奖励制度时也应当明确将其排除在奖励制度之外，以防止其利用其职权和了解案件真实情况的便利获取不正当的利益。这种排除不仅应当排除行政机关人员和对举报、报道违法犯罪案件负有法定职责的人员，同时也应当将排除范围扩大到相关行政人员的家属。

同时，有学者认为，由于同案犯罪分子是违法犯罪活动信息的重要来源，准确性、可靠性较高，对同案犯进行物质奖励，有利于从内部分化犯罪分子，激励其举报同案犯罪分子，有利于我国社会稳定。但是，排除同案犯在举报奖励中的适用，则是由于同案犯的举报实质上是一种自首行为，对其行为已经得到刑法上从轻或者减轻处罚的奖励。在现行法律制度之下，应当排除其适用奖励制度。与之相关，违法嫌疑人的近亲属是否应当被排除使用有关规定，在我国司法实务中也莫衷一是。本文认为，物质奖励的刺激对其近亲属举报行为激励作用并不明显，“大义灭亲”行为的出现往往是由于道德观念的刺激，所以对嫌疑人近亲属的奖励可以非物质性的奖励为主。且对近亲属加以金钱奖励，容易导致传统道德观念的变味和家庭社会关系的扭曲，导致出现“悬赏破坏、扯断亲情关系”的后果。虽然在举报人奖励制度中将其排除适用，但是其作为举报人的身份不应当被否定，一旦其出现人身安全权、名誉权被侵犯的情况，也应当对其进行无差别的保护。

另外，在对举报人予以奖励的实现方式上，也可以借鉴我国台湾地区的有关立法。台湾地区法律规定有关主管机关应当依据有关资料审核后发给检举人奖金，检举人也可以于裁判确定后向主管机关提出申请。简化相关的奖励申请程序，缩短等待奖金兑现的时间，以免奖励制度的激励作用打折。按照台湾地区《奖励保护检举贪污渎职办法》有关规定，经一审法院判决有罪者，可以先发给1/3奖金，等待有关案件判决之后再发给余下的奖金。同时，对于非刑事案件，没有较为确定的标准值，可以参照先前类似的奖励，对举报基本属实的举报者先行给予一定的奖励，罚没金确定之后再按照有关计算标准给予剩余部分。对于举报信息基本属实的，也会发生由于行政主管部门有关人员的过失导致没有追究或者追究不利的情况，对这种情况下的举报人的奖励也应当加以保护。

对举报人的奖励制度还应当包括举报人奖励专项资金的设定。根据我国台湾地区的有关法律规定，主管机关可以依上一年度违法犯罪案件罚没金的百分之二十编列年度预算，并且在资金不足的情况下由相关基金或者中央主管机关予以补助。这些规定保证了举报人奖励制度的落实，以免由于资金不足而失信于民。

（五）短期安置制度

举报人的举报行为所针对的往往是具有一定社会危险性的违法犯罪分子，这些人员往往在社会上具有一定的实力，随时可能威胁到举报人乃至其近亲属的人身、财产安全。对这种举报人的人身、财产安全采取一般的保护措施可能仍然不足以奏效，必须采取特殊的保护措施，域外在证人特殊保护制度上的有关设定，如短期安置制度等值得借鉴。所谓短期安置制度，即在举报人及其有密切利害关系之人之生命、身体、自由或财产有遭受危害之虞，且短期内有变更生活、工作地点及方式之必要者，法官或检察官得指定安置机关在一定时间内将保护人安置与适当缓解或协助，并给予生活照料。这种生活安置一般以一年为限，必要时需经过上级机关批准可延长一年。此种保护，可以针对举报人的人身、自由或财产有被侵犯之虞的情况，举报重大违法案件的举报人可以申请短期安置，以事前的预防代替事后的惩戒，防止举报人受到打击报复，减少可能受到的损失。

1、域外安置制度。英国证人保护制度为了保证证人及其亲属的人身安全，会对协助警方调查侦破重大毒品、恐怖案件的证人改换姓名、身份、住址甚至改变相貌。意大利对证人保护措施中包括为证人及其家属创造一个安全的环境，包括为其改名换姓、提供新的身份证件、寻找新的安全住所等措施，同时也需要帮助这些改名换姓的证人融入新的生活，包括提供住房、安排就业等。在美国，一旦适用特殊保护措施，举报人将失去以前所有的身份标识，包括驾驶执照、社会保险卡、出生卡和学历证明等。

但是，这些措施的适用往往是针对于严重犯罪案件的证人，如黑社会组织犯罪、恐怖主义组织犯罪、集团贩毒、走私、洗钱等具有较大社会危险性的犯罪。我国台湾地区的法律规定，特殊保护措施除适用于以上犯罪外，应限于最轻本刑在三年以上的严重犯罪。否则，将特殊保护措施的适用范围过分扩大会造成资金紧张、管理困难、保护质量下降等问题。

2、启示与借鉴。囿于我国客观现实，在我国实施如英美法系的完全改头换面措施是难以实现的，而且举报人的保护毕竟不同于证人，所以借鉴台湾地区有关短期安置制度，应是理性的选择。对举报人采取特殊保护措施的范围应当做出明确限定，必须在具有较大的危险性时才能实施。首先，举报人所举报的案件必须是指向社会势力较大、可能转化为重大案件的，比如食品药品安全案件、贪污渎职案件、非法侵占土地案件等。其次，当事人申请或者依照职权采取特殊保护措施前必须有一定的证据证明，被举报人及其利益相关人可能会对举报人的人身、财产安全造成重大威胁。当然这种证明只需要达到证明有重大不利后果的可能性即可，无需达到必然的地步。且举报人并不完全等同于证人，对其身份本身就有一定的保密措施，只有当保密措施不足以保证举报人的人身、财产安全时，即举报人的身份被暴露的情况下才应当适用有关特殊保护制度。

在现行的立法框架之内，保护证人的机关主要是公安机关、人民检察院和人民法院，其在保护有关人员的经验和能力上强于一般的行政机关，也具有健全的机构，较为完备的人员配置，针对举报人的保护也可以由其进行。但是，对于可能使用短期安置的重大案件的举报人的保护应当由有关接受举报的机关根据具体情况从举报伊始就登记造册，采取有效的措施。这是因为毕竟其最了解案件的真实情况，而公安机关、人民检察院或者人民法院的保护只是后续的保护措施；我们必须在案件进行的每一个步骤都注意有关保护措施。而短期安置制度的施行，应当既可以由举报人申请，也可以由有关案件受理机关、公安机关、人民检察院或者人民法院在不同阶段依职权决定是否施行。

（六）小结

纵观域外对举报人的涵义分析，举报人有的没有被归为证人类，如大陆法系的国家往往采取此种作法；而有的则将其单独列出，设立独立的举报人制度，如英美法系。从证人保护的角度，不妨对大陆法系和英美法系中有关举报人的保护进行比较，分析其合理之处，为我国构建行政违法案件举报人合法权益机制提供借鉴。

1、两大法系比较。首先，大陆法系对举报人权益的保护，以德国、日本为例。翻阅德国的各项法律可见，举报人没有被法律专门提出，而是往往被归为证人类，如《证人保护法》，在其《诉讼法》中也有关于证人保护的规定。具体如:(l)证人享有沉默权，在被问及证人具体身份信息时，可以要求用各式各类的方式对自己隐身，避免直接面对被告或者被告律师；(2)证人受到威胁，可以在只有法官的法庭上作证。证人可以要求采取变声、变像处理后通过视频、音频传送的特殊方法作证。也可以采用委托询问制作的笔录作证，有时连法官都不了解证人的身份。这些规定，充分体现了德国法律文化的周密细致。同样，日本制定的《公益举报人保护法》，努力保护揭发和透露公司主管或分管人员违法舞弊行为的举报人。首先规定要为举报人严格保密，不得以任何形式泄露举报人的真实身份。其次，公司不得以任何理由解雇或用其他任何形式打击报复举报人。如果发生这种情况，将按有关法律严肃处理。

其次，英美法系对举报人权益的保护，以美国为例。美国早在1863年3月2日就由总统林肯签署了一部名为《欺诈声明法》的法律，这就是著名的《检举人法》。其初衷是为了禁止各种欺诈政府骗取财物的行为，告发人得到的奖励也非常高，能够获得挽回财产的一半。允许“检举揭发”的目的是鼓励公民检举揭发犯罪行为，政府希望通过高额奖金鼓励人们贯彻执行联邦法律的积极性。《欺诈声明法》是美国第一部关于保障公民检举权利的立法，对后来的保障公民检举权利的立法有很大影响。1989年，美国国会颁布了一部专门保护检举人的法律，名为《吹口哨人保护法》，也被称为《内部检举法》，这部法律是《欺诈声明法》的发展和完善，是保护举报人的系统规定。《吹口哨人保护法》由最初的保护那些检举揭发政府的违法、浪费和腐败行为的工作人员，现在已经适用于美国的各个领域。它调整的是雇主和雇员的关系，主要内容是雇员有权举报雇主的违法犯罪行为，雇主不得因被举报而解雇或者歧视雇员；雇员受到报复，有权寻求救济，法律对此规定了较为有效的保护制度。为了保护“吹口哨人”，美国国会还设立了特别调查办公室，以保护其免受报复。特别调查办公室应保障那些向其寻求保护的工作人员的权利。1994年，美国国会对《吹口哨人保护法》进行了修改，大大增强了对“吹口哨人”的保护，如禁止通过让其在不利条件下工作的方式来进行保护。

从上述分析可见，大陆法系以专门法律提出举报人保护，并且其保护措施以及举报人享有的权益都非常周严，尤其是身份隐匿的作法能够很好地保护可能会出庭作证的举报人，使举报可以从线索转为合法使用的证据，也为查证举报事实作出更为有力的贡献，故本文认为，在行政违法案件的举报中，考虑到行政机关保护的职责多为事后性保护，该项措施的借鉴使用能够更好地起到事前保护的作用，预防和减少举报人被打击报复的现象。总之，在英美法系中，举报人保护的立法非常完善，通过明确的法律规定，对举报人的各项权益作出规定以及相应的保护措施，尤其举报利益所得方面，其规定更能鼓励公民参与举报。

2、对我国的启示。首先，完全借鉴美国对于举报人的安置制度是不可行的。我国各省之间的户籍限制较为严格且发展不均，贸然实施改换身份的制度，不但耗时耗力而且容易被滥用，达不到有针对性的保护举报人的目的。而举报人针对的在重大违法犯罪案件中，可能面对当地具有较大势力或者较强社会危险性的犯罪分子，确实有转移保护的需要时，可以参考台湾地区有关于举报人的短期安置制度。

其次，对举报人得到物质奖励保护的有关规定。举报奖励虽然可以成为举报动机，刺激更多的人采取举报行为，但是举报并不完全由于金钱的驱动，出于正义、道德的追求都有可能促成举报行为。但在举报奖励制度操作过程中很有可能造成举报人身份信息的泄露，反而造成举报人的损失，故必须妥善为之。域外法律关于举报人奖励制度的规定，值得参考借鉴的地方很多，如举报奖励不适用人员的范围、举报奖励制度计算标准、举报奖励的程序设置等。

再次，对举报人的保护应当包括防止隐性的打击报复。这项规定主要是针对于内部举报人而言，防止由于举报而使得举报人遭受不公正的人事决定，造成举报人的职业危机。在此，可以借鉴针对内部举报人的特殊性设定保护制度的美国法律。在现行的官僚体制下，一旦举报被暴露，其往往被贴上“告密者”的标签，虽然会得到表面上的嘉奖，但却往往被变相的打击报复，如借口职务调整，明升暗降或者调离主要职位；借口其他理由予以处分、压制升迁机会、调动到边远地区，甚至被孤立。一旦出现这样的情况，会严重挫伤举报人的积极性。只有通过防止隐性的打击报复、防范不公正人事决定出现，才能真正使得举报人处在一种安全无虞的环境中。

综上所述，在构建行政违法案件举报人权益保护机制时，由于我国现行法律、法规中对举报人权益保障制度的规定不够完善且存在冲突，因此可以借鉴域外法有关规定，但应当综合比较各国各地区有关法律规定，选择适合国情的制度加以借鉴。如在奖励方面应作出明确的规定；同时借鉴大陆法系关于举报人的身份掩盖的各项措施，以便起到事前保护的作用。

五、完善保护举报人权益机制建议：以立法和执法为视角

违法行为举报，是指机关、团体、企事业单位、个人等非涉案单位和个人对行政违法行为向行政机关检举、揭发违法者的违法事实或者线索并期待受理查处的行为。对于涉案单位（人）对行政违法行为向行政机关检举、揭发的，本文认为，不应当作为举报人对待。因为涉案单位（人）本身在一定程度上就具有相应的行政违法行为，需要受到相应的行政处罚。其向行政机关举报违法行为，在一定程度上属于“坦白”的范畴，应作为行政机关对其进行从轻处罚的依据，而不是对其进行保护的依据。我国对于举报人权益保护制度的规定相比域外法律规定有较大的差距。实践中举报人因举报违法案件而遭到被举报人打击报复的行为极为常见，而面对这种打击和报复行为举报人缺少必要的制度保障和救济措施。因此，完善此项制度显得尤为重要。本文将从以下几个方面结合域外相关制度的研究提出完善建议。

（一）力戒举报工具主义的观念，树立正确的执法理念

现行的举报人权益保护中的主要问题就是把举报人定位于违法犯罪线索的提供者，是司法机关发现线索、查处犯罪的工具，体现出较强的工具色彩。加之在打击犯罪思想的主导下，举报人的地位和权利保护置于无足轻重的位置，其功利主义色彩便不言自明。因此，完善、加强举报人的权益保护首要的也是最根本的就是要转变理念，注意保障举报人的人权，使对举报人的保护认识从功利价值主义向人权保障主义转向。

举报权是公民的基本权利。要求我们从保障公民基本权利的高度来认识对举报人的权益保护问题，把举报人定位于国家政治生活、社会治理的主动参与者和积极监督者，尊重其主体地位，保障举报人的人权，彻底摆脱将其作为一种发现线索的工具的附庸状态，实现从工具理性向价值理性的转变，从功利价值主义向人权保障主义的转变，真正建立起以举报人为本的制度保障机制。这也是“国家尊重和保障人权这一纲领性的人权原则入宪”的体现。同时，我们应该认识到只有公民和国家行政机关共同努力、相互配合才会有效打击犯罪、维护社会稳定。

举报线索是打击职务犯罪的主要来源，举报人也是国家机关的重要助手。在加强对举报人奖励的基础上，注重对其保护，同时加强预防措施、严惩打击报复举报人行为，从保障公民基本权利的高度对待举报人权利保护工作。举报人权益保护管理体制的构建还应当贯彻“有权利就有救济”等基本理念，承担公权力主体的责任，完善具体制度的程序，畅通权利救济的渠道。

（二）完善立法，制定可操作性条款

我国没有专门的举报人权益保护法。在调研中我们发现，对举报人权益保护的相关规定分散在各部门的规定中，没有形成系统的结构和框架；而且，对于举报人的权益保护多停留在宣言性的法律规定上，缺乏实际可操作性的具体规定。因此，为了建立合理完善的举报人权益保护机制、有效地保护举报人，应该完善法律法规、制定可操作性的规定。

1、制定相关立法。“举报权作为宪法所规定的公民享有和应受保护的基本权利，必须通过法律和制度的具体化才能够得以真实有效的保障与实现。”因此，制定举报人保护法或举报法刻不容缓。立法部门应当在整合现有法律资源的基础上，尽快制定专门保护举报人的法律。上位法制定后，各个部门可以按照此法依法处理举报人保护的案件，避免各部门分别立法所出现的法律法规适用的冲突，并节约立法资源。另外，为了解决宣言性规定的缺陷，这一法律不仅要规定事后救济制度，更要积极借鉴和探索对举报人及其亲属的预防性保护措施，保障举报人权益在事前、事中和事后都能得到有效的保护和救济。同时还要明确举报人的权利范围、受理举报机构的责任和义务、完善举报程序制度、建立与举报权利保护有关的保密制度、举报人安全保障制度、举报人受益制度、举报人权利救济制度等具体制度和程序的运行，以构建完备且具有实际操作性的公民举报权保护体系。

“举报法”是调整举报人和举报受理机关在举报活动中所形成的法律关系的行为规范。举报人就其所知晓的行政违法线索向司法和行政执法机关报告，请求受理举报的机关依法予以处理，此时举报人就与举报受理机关形成了权利义务关系。制定“举报法”的目的就在于通过专门法律调整规范举报人和举报受理机关的行为和权利义务关系，为保护举报人权益提供法律依据。建立完备的举报人权利保护需要“举报法”对以下事项进行具体规定：举报的受理主体及工作机构；举报行为的要求；举报人的权利与义务；举报方式；举报人保护措施；举报人奖励机制；打击报复举报人所要承担的责任等。

2、明确举报人的权利。立法者应当明确举报人的权利，主要包括：（1）举报方式选择权。举报人可以采用电话、手机短信、电报、特快专递、信函、电子邮件、网络信箱、网络举报、当面举报等方式举报，也可以委托他人代理举报（举报人委托他人代理举报，必须向受委托人出具亲笔签名的授权委托书）。举报人可以采用实名举报、匿名加密码举报等举报方式。（2）信息公开决定权。举报人向行政职能部门举报行政违法行为是基于对受理举报部门的信任，相信其能对自己的个人信息进行保护的同时处理被举报人的违法行为。基于这种信任关系，举报人应当享有要求保密权。受理单位公开举报人个人信息时需要征求举报人的个人意见，如果举报人拒绝公开则受理单位不能公开，并只有在征得举报人同意的情况下才可以公开。（3）提起行政诉讼权。提起行政诉讼是举报人一项权利救济手段，举报人可在行政机关对举报不作为时向人民法院提起行政诉讼。人民法院在审理案件时可以根据举报人的申请不公开审理。（4）拒绝作证权。举报人作为特殊证人不适合出庭作证的，出于对举报人的保护，举报法可以赋予举报人拒绝作证的权利。如果举报人作为必须出庭作证的证人时，可以采用改变声音或者其他特殊形式予以保护。（5）获得报酬权。举报人在举报过程中的必要费用可以要求受理机关予以补偿的权利。处于公平考虑，举报人因举报支出的交通费、住宿费、通讯费、邮寄费等费用有权要求受理机关补偿。受理机关应当在案件处理之后予以补偿。如果举报人符合该部门举报奖励的条件，举报人有权主张奖励，受理机关经过审查认为符合奖励条件的，应当予以奖励。（6）督促权。举报人之所以对行政违法案件进行举报是因为举报人与违法行为或多或少有利害关系，举报人对案件的处理结果较为关心，因此，应当赋予举报人督促权以便于举报人及时了解案件处理。受理机关有义务将案件处理进度和结果以书面形式告知举报人。

总之，宪法赋予公民的基本权利需要依靠一般法的具体化才能得到真正的保障，但一项基本权利遭遇普通法立法上的不作为，这项基本权利就如同宣言，形同虚设。举报权是宪法赋予公民的基本权利，要保障这项基本权利，必须以立法形式得以实现。制定行政违法案件举报人合法权益保护应该围绕保护机制的实体性规定，如举报人和权益的定义、举报人的权利义务、举报受理和保护机构职能和义务等；以及其他的一些程序性规定，如申请保护程序、保护程序启动、保护措施、奖励制度、打击报复举报人的法律责任、司法救济等内容需明确和规范，其中，举报人的定义以及权益保护是核心。

（三）明确保护主体

举报管理机构应当根据法律、法规、规章授予本单位的管理权限范围内，受理举报案件。如接到不属于本举报管理机构应当受理的举报信时，可以告知举报人具体受理举报的管理机构，或是直接转送到按照法律规定应当受理的举报管理机构。举报管理机构有权直接向设立在本级人大的举报管理机构反映情况，遇到特殊情况，也可以向上级人大的举报机构反映情况。

第一，设立专门保护机构。举报法应当对举报受理机构做出规定，以方便群众找到相对应的部门进行举报。借鉴我国香港地区反贪污贿赂体制的做法，我国可以做出如下几种尝试：（1）人民检察院设立综合举报中心，专职受理各种违法犯罪案件的举报。人民检察院作为司法监督机关，应当依职权受理有关违法犯罪、违纪案件的举报。在受理举报过程中，应当规范受理程序，加强对举报人个人信息的保密，尤其涉及到贪污贿赂案件、职务犯罪案件，严防举报材料落入被举报人之手。人民检察院对受理的案件进行审查后应当将案件处理结果书面通知举报人。（2）重点行业设立专门举报站，受理该行业内的违法案件的举报。如物价部门受理涉及到价格违法案件的举报并作出处理。（3）行政监察机关受理举报中心，负责受理对公务员违法犯罪案件的举报。（4）行政职能部门受理其职能范围内的行政违法案件的举报。

第二，明确保护机构及其义务。对举报人的保护，本文认为应当由受理举报的机构和管辖机构承担比较合理。举报人举报的违法行为属于公安机关管辖的可由受理机关联合公安机关向需要提供保护措施的举报人提供保护。举报人举报的违法行为属于人民检察院管辖的，可由人民检察院在必要时向举报人采取保护措施。举报人举报的违法行为属于人民法院管辖的，人民法院也可向举报人采取保护措施。举报人在面临紧急情况下需要保护的，受理机关应当采取适当措施保护举报人及其家人保护。

第三，在举报案件无法区分刑事案件或是行政案件时，主张谁主管谁负责的原则；受理单位与处理单位不一致时，应由处理单位进行保护；立案标准为有证据证明受到侵害即立案，并不需要作出侵害程度的证明。行政机关在查处实际违法行为中，一定要提供复议和听证；案件涉及到诉讼质证、对证阶段时，不列入该保护的范围；对举报人的保护需做一个度的限制，掌握适度性和必要性。

(四)保密保护

信息保护的严密与安全是保障举报人合法权益的第一道屏障。为举报人保密是保障举报人权益得到保护的有效途径。应当充分利用好现代科技手段，提倡网上举报和密码举报。对现代化手段的举报应采取相应的现代化保密方式，不给通过高科技手段窃取举报信息的行为以可乘之机。同时在接受举报中可以采用视频、音频传送等特殊方法，获取和保护举报信息，以便隐藏好举报人的身份，切实保护举报人的利益。严格限制举报材料传阅和经手人员，对原始举报材料原件当做国家秘密予以统一保存，除受理单位的主要负责人员以及负责查处举报反映问题的案件主办人之外，其他任何人不得接触、传阅。具体而言：

第一，建立安全规范的举报线索处理机制。可实行举报中心统一管理、统一调配、统一督促的线索管理模式，区（县）法院设立专门的线索保管员，定期向举报中心移交举报线索。建立健全举报线索的信息化管理制度，实行网上分流、传送与督办，减小传递空间，严格限定对举报线索的知悉范围。同时，注重对举报流程、举报材料细节事项的保密管理。

第二，完善受理、审查、移送等环节对举报人的身份保密机制，重点是案件审判环节对举报人的身份保密。可规定对举报人所提供的举报材料，只是作为侦查线索加以保密，不作为诉讼证据移送法院。或在案件审理过程中，赋予举报人沉默权，当其出庭作证时，对可能导致其身份暴露的提问，可以拒绝回答或屏蔽作证。

第三，完善信息遮蔽制度。对于举报人前往举报中心进行举报的，可以采取将录音录像予以剪辑、消除等方式，对举报人信息从源头上予以保护，避免将来因为信息泄露而遭受不法侵害。

第四，建立健全单线联系机制。对于一些特殊的举报人或者对象，举报受理单位可以考虑建立单线联系机制，即由举报受理单位的专人与该举报人单线联系，避免受理单位的其他工作人员知道该举报人的有关情况，以尽量减少举报人信息泄露的可能性。

第五，泄密惩戒机制。无处罚就无责任。对于将举报人信息泄露出去的有关人员，受理单位应当对其进行惩戒，情节严重的，可以将其移送公安司法机关处理。惩戒方式可以根据《行政处罚法》，以及《公务员法》等相关规定，对泄密责任人进行惩处。对此，可以借鉴香港现行的《证人保护条例》第17条的规定:“任何人如无合法授权或其他法定事由，都不得披露举报材料的内容，或其他任何危害举报人安全的材料。违反者，即属犯罪，一经公诉程序定罪，处五年以下有期徒刑，造成举报人安全遭受威胁或其他严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。过失触犯前款规定的，处三年以下有期徒刑，造成前款规定的严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑”。“举报接待人员在誊录、核实举报副本时故意失实的，处五年以下有期徒刑，造成错误追诉等严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。过失触犯前款规定的，导致对举报材料作错误处理的，处三年以下有期徒刑”。

(五)安全保护

对举报人保护措施的设置应当考虑以下几种因素：一是评估举报人保护等级，分等级采取不同保护措施；二是能够保护举报人及其家人的基本安全；三是保护措施应当充分考虑我国的经济状况、司法能力、采取的现实性。基于以上因素，可以借鉴域外经验设置相应的措施。

第一，扩大举报保护对象。鉴于现实中有不少举报人近亲属被打击报复的案例，我们不仅要保护举报人本人，也要将其近亲属及关系密切的其他人纳入保护范围。此外，建议将《刑法》中报复陷害举报人的行为扩大适用到其近亲属及关系密切的其他人。在将来制定的《举报法》中，也应该赋予举报人近亲属以及关系密切的其他人与举报人同等的保护地位。

第二，建立举报人安全的风险评估机制。在举报人举报之初，受理举报线索之时，应当由受理举报的部门对举报风险等级进行评估，及时启动举报人保护程序，采取相应的措施，如保护等级、保护方式、保护对象范围、保护期限等，使采取的保护措施更具有主动性和预防性，尽量避免可能对举报人造成的伤害。

第三，建立举报人安全紧急保护机制。举报人面临紧急情况时（人身、财产遇到现实侵害），受理机关应当联合公安机关采取措施保障举报人及其家人的人身、财产的安全。无论保护的内容是人身安全还是财产安全，其启动的程序应当快速。这也符合重预防、防惩结合的原则。在人身安全保护方面，建议从收到申请、审查、评估、批准、执行的时间不应当超过24小时，并且紧急情况不受此限制；在财产保护方面，则不应当超过48小时，遇有特殊情况，可以延长24小时。

第四，对重大案件举报人的人身安全进行特殊保护。重大案件举报人主要是指经过评估确定的举报了大案要案线索的人。由于这些人的人身安全往往承担着巨大的风险，故对此类举报人可以引进保护投保的措施，具体实施主要是举报受理机关应当进行风险分级评估，按照不同的风险等级，分别以不同的投保资金，投保期限进行投保。按照当地的实际情况，公民年均收入水平的标准，规定最高的投保金额。举报受理机构为特殊的举报人进行投保，把市场因素引入法律制度中，一方面可以以分散风险承担，另一方面也可以减轻举报人的后顾之忧。

(六)救济保护

除应当对举报人采取有效保护措施以外，有关部门还应当严厉打击对举报人报复陷害的各种行为，优化举报环境。

第一，集中力量，开展针对举报人打击报复陷害行为的专项整治行动。对国家机关工作人员滥用职权，对举报人进行报复陷害的，不论其主体是国家机关工作人员还是其近亲属或者与之关系密切的第三者都应当依法立案调查。

第二，严格执法，严厉打击对举报人的打击报复行为，优化举报环境。第一，应当鼓励举报人积极向司法、行政机关提供被举报人打击报复的线索，而不是对打击报复的行为忍气吞声。对国家机关工作

人员滥用权力，对举报人打击报复的，不论主体是国家工作人员还是其近亲属或者是与之关系密切的人都应当依法立案查处。其构成犯罪的依法追究其刑事责任，不构成犯罪的建议主管部门给予党纪、行政处分。报复陷害行为给举报人造成经济损失的依法应当给予其赔偿，对举报人名誉造成损害的应当恢复其名誉，并赔礼道歉。第二，执法机关应当健全办案制度，严格规范办案程序，提高办案质量。最后，加强举报宣传教育，优化举报环境，增强举报人自我保护意识。

第三，有关部门还应当从立法上修改对打击报复举报人、证人的刑事处罚的主体限制过严、处罚过轻的弊端。一是扩大报复陷害罪的主体，不仅限于国家机关工作人员，将国家机关工作人员、公司、企业、事业单位、社会团体也纳入报复陷害罪的主体。二是降低立案标准，对恐吓、威胁举报人、证人的非暴力行为也纳入打击范围。三是在刑罚方面，应当把报复陷害罪的刑期幅度提高到至少与打击报复证人罪的刑期幅度相当，同时应当降低报复陷害罪的立案门槛。对于打击报复危害性质较轻的案件，应根据相关法律、法规进行处罚，必要时可以转移到上级机关进行处理。

第四，完善救济途径。（1）民事侵权诉讼。举报人为了实现国家的利益、社会的公平正义对违法案件进行举报，他们要承担遭受打击报复的风险，其间各种精神、物质上的付出也是很多的，国家有必要采取有关措施对其实行救济，只有这样才能保证举报人权益得到最大限度的保护。举报人可以提起侵权之诉，也可以提起行政诉讼。针对被举报人对举报人进行打击报复但是该行为并不构成刑事犯罪的，举报人可以进行侵权之诉，要求被举报人赔偿精神损失，承担侵权责任。（2）行政诉讼。当被举报人的行为触犯刑法时严格按照刑法规定的相关罪名进行定罪处罚，但是《刑法》第254条规定的打击报复罪是针对国家机关工作人员这一特殊主体，而且将打击报复的对象限于举报人本人，这样，对于非国家机关工作人员对举报人或其亲属实施报复陷害行为就不能定报复陷害罪。建议将该罪名适用主体和适用情形扩大以便更好地保护举报人权益。举报人向举报受理机关举报违法犯罪的线索后，举报受理单位拒不不履行法定职责或不予答复的，举报人可向法院提起行政诉讼，要求其履行法定职责。这体现出举报人对受理举报机关的监督，也是对举报权的司法救济。

（七）健全运行程序，增强实践可操作性

我国尚未建立举报人权益保护机制申请程序，以致于举报人遭受报复打击时不能及时得到救助。完善举报人权益保护机制应以方便举报人、高效快捷为原则。

首先，明确申请对象。保护机制应当明确规定举报人申请保护既可以向受理举报的机关、案件主管机关申请，也可以直接向公安机关的相关部门提出申请。

其次，举报案件的受理。接受申请的机关，应当对举报人的申请进行审查、评估，并提出相应的评估报告，送交上级机关审批。必要时，接受申请的机关可以直接做出受理申请的决定，但不得直接作出不受理的决定。在条件不具备的地区，遇有紧急情况，举报人不论之前向什么机关举报，案件属于哪个部门管辖，对于举报人人身安全存在现实危险时，举报人有权向就近的公安机关和派出所申请保护，公安机关和派出所应当立即启动紧急保护程序；待紧急情况解除后，再按正常程序申请保护。

第三，举报方式。对于举报方式，应当以书面申请为主，口头申请为例外。举报人保护申请程序原则上应当由举报人提出保护申请书，受理机关进行核查。紧急情况下也可以采取口头申请，经过审查符合采取保护措施的应当准许。

第四，保护措施的取消。举报人申请保护时依据的理由消失后受理机关应当依职权结束保护程序，例如侵害人已经依法被抓获、案件已经被查处等。在这些情况下，举报人已经不可能再遭受权利的侵害，因此，就无必要对其继续予以保护。

(八)其他相关配套措施

在行政违法案件中，对举报人权益的保障，除上文所述的安全保护、保密保护、救济保护等有关措施以外，我们还应当积极探讨对举报人权益保障的其他配套措施。

1、完善举报方式，建立健全隐名举报方式。在行政违法案件举报中，目前主要存在实名举报和匿名举报两种类型。所谓实名举报，是指行为人公开自己身份，就有关违法行为向行政机关予以举报，可以明确找到举报人；所谓匿名举报，是指行为人采取不公开自己身份，就有关违法行为向行政机关举报，一般找不到举报人，对其身份无从核实。对于实名举报来说，这比较容易受到来自行政违法行为人的侵害；对于匿名举报来说，确实可能避免举报人受到伤害，但是对于举报事件有可能难以找到进一步线索，也难以对其有关问题进行核实。因此，两者都存在一定弊端。对此，我们有必要探寻隐名举报的新型方式。所谓隐名举报，是指给举报人一定代码，或是手机序列号、或是一串数字等，举报人凭代码进行举报，而该些代码在举报受理机关中受严密保护，只有特定人员才可以接触。这样一来，不仅可以有效保障举报人的合法权益，对于违法案件还可以及时查处。作为一种新型举报方式，行政机关可以进一步探讨其具体操作规范。

2、回避原则。所谓回避原则，是指在行政违法案件中，如果举报人所举报的违法行为、违法单位、违法个人等，可能与行政执法人员有任何的牵连，或是股东、或是合伙人、或是亲属、朋友等，有可能致使违法行为难以查处，或者有可能置举报人于危险之中的，该有关人员应当予以回避，不再参与该违法案件的查处。这实际上与举报人的信息保密权是相一致的，以防止有关行政执法人员将举报人信息泄露，从而对举报人的人身、财产权利造成侵害。

3、保护居所。举报人居所是其生活的主要场所，其居所的安全将对举报人的生活秩序、举报意愿等产生直接的影响。因此，对举报人保护，首先应当对其居所的安全予以保障。行政机关可以采取专人保护、特定人员隔离、禁止进入该居所等方式，对其住所安全进行保护，直至举报人权益可能遭受侵害的危险消除为止。

4、短期保护。短期保护是在对域外短期安置制度进行研究，并结合我国具体实践所提出来的一种新型保障方式。其是指有关保护机关在举报人生命、身体、自由或财产有遭受危害之虞，并且在短期内有变更生活、工作等必要的，保护机关在一定时期内对其进行变更，并给予保护的行为。短期保护由于其成本较高，因此，应当严格控制其范围。本文认为，只有在所举报案件为可能转化为重大案件的范围内，有关部门才可以采取短期保护措施，如食品、药品安全案件、非法侵占土地的案件等等。此外，现有证据表明违法行为人会对举报人进行人身伤害，并将产生严重后果，因此有必要对举报人进行短期保护。

5、听证制度。在保护举报人方面应建立听证制度，其目的为了应对那些隐形的打击报复者。隐形的打击报复者因其披着“合法的外衣”，其惩罚措施难以展开，但隐形的打击报复也是社会上最常见的。举报者如果认为遭受了隐形的打击报复，可以向举报受理机关申请听证。举报受理机关应当进行调查，决定是否举行听证会。举报人对举报受理机关不举行听证会的决定不服的，有权申请复议。按照听证会得出的结论是举报人确实遭受了打击报复，则举行听证会的费用应当由被举报人承担。被举报人对受理举报机关作出的决定不服的，也有权利申请复议。

综上所述，举报是公民监督权的一种，属于政治性权利之一。相对于人身自由、人格平等这些核心人权，举报权在没有以权利制约权力的历史传统的我国更加难以被承认，反而更容易被有意无意地忽视。从上世纪90年代初期始，举报人惨遭迫害、蒙冤入狱等恶性事件时有发生，打击报复举报人的恶性案件陆续见诸报端，全国每年发生的对证人、举报人报复致残、致死案件由每年不足500件上升到现在的每年1200多件，起了社会的广泛关注。此外，在我国现行法律体制下，对举报人的保护主要是从规定举报受理机关的责任和制裁打击报复行为入手，而没有明确赋予举报人的权利，属于一种消极保护，其弊端是显而易见的。只有变被动为主动、完善对举报人的保护管理体制，才既能调动群众举报的积极性和主动性，又能健全我国举报制度。但是，在构建我国违法案件举报人合法权益保障制度时，不仅要借鉴国外的先进经验，也要立足国情，结合我国的实际情况，兼顾公平效率。本文通过调研论证希望能对构建该机制提出一些合理建议，改变我国目前在举报人权益保护方面的规定笼统抽象、缺乏可操作性的不利局面。

编后语：公民以举报方式参与反腐，是当今中国建设清明政治的一条重要路径。然而，数量居高不下的公民举报，在反映腐败情势、彰显反腐诉求的同时，也使公民举报权本身面临日益严峻的挑战，特别是现有的举报人权益保护机制越来越不能适应时代的需要时，其局限性日益凸显。本课题从全方位保障举报人权益的角度出发，针对实践中举报制度存在的问题，对行政违法案件中举报人的权益保障问题展开研究。在借鉴域外经验和制度的基础上，课题组结合我国国情，从立法和执法等视角提出了一些完善我国举报人权益保护机制的建议。

执笔人简介：

王永杰，男，1976年生，现任华东政法大学法律学院副院长、副教授。

（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）

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河南省舞钢市八台镇党委副书记吕净一因举报平顶山市原政法委书记李长河贪污受贿等违法行为，遭到李长河的疯狂打击报复。1999年6月18日，李长河指使两名歹徒向吕净一及家人举起了利刃。７天后吕净一的妻子被杀死，一家险被灭门。

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