法律顾问制度研究 (2017-02-05)
《政府法制研究》2016年第1期（总第281期）
法律顾问制度研究
● 法律顾问，广义而言，具有法律专业知识，接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的人员，以及法人或其他组织内部设置的法律事务机构中的人员，均为法律顾问；狭义而言，法律顾问是指接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的执业律师，是传统意义上的法律顾问。
● 与政府法律顾问制度密切相关的制度包括：首席法律顾问制度、政府法律顾问职系制度、政府雇员制度、公职律师制度、执业规范制度。
● 建立和完善本市法律顾问制度的建议：以政府法制机构人员为主体、专家和律师参与为补充的政府法律顾问制度框架；完善与政府法律顾问制度配套的相关制度；建立和完善事业单位的法律顾问制度；国有企业应当全面建立健全企业法律顾问制度；提倡其他社会组织聘请律师担任法律顾问处理法律事务，必要时由政府提供相关法律援助。
《政府法制研究》
2016年第1期（总第281期）
编委会主任：刘 平
编委：申海平 陈素萍 陈书笋 王松林 王天品 赵如松
史莉莉 刘 莹
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
电话：（021）63840988×1923
传真：（021）63869128
印刷：上海华教印务有限公司
印刷日期：2016年2月28日
法律顾问制度研究
课题组组长：李 平
课题组成员：赵德关 王 峰 孙 洁 赵如松
执笔人：李 平 赵德关 王 峰 孙 洁 赵如松
统 稿：李 平
引 言
党的十八届三中全会决定明确，“普遍建立法律顾问制度”。政府的法律顾问制度，更是受到社会普遍关注。今年“两会”期间，民革上海市委提出了“健全法律顾问制度，推进上海法治政府建设”的提案，建议明确界定政府对法律顾问（团）的职能，强化政府法律顾问（团）在法律风险预防机制中的作用等。该提案被市政协确定为政协领导重点督办的提案，并建议在市级政府层面作出顶层制度设计。李志强律师也给市长写信就完善政府法律顾问等提出相关建议。如何贯彻落实十八届三中全会要求，在本市普遍建立起满足法治政府和法治社会建设需求的法律顾问制度？如何设定政府法制机构、律师和社会法律工作者在政府法律顾问制度框架中的地位、职能？如何实现在法律顾问制度方面与国际的接轨？带着这些问题，我们启动了本课题的研究。
课题组从调查了解本市法律顾问制度入手，通过座谈、走访等方式了解区县政府法律顾问（团）、国有企业法律顾问的建立情况、作用发挥和存在问题，并通过网络查找和文献研究等方法，对兄弟省市政府和境外政府法律顾问制度的做法进行了梳理，并着重就法律顾问的定位、法律顾问是机构还是个人、政府法律顾问与政府法制机构职能等问题开展研究，最后围绕本市贯彻实施三中全会要求提出相关建议和对策。
一、本市法律顾问制度建立、实施情况和存在的问题
（一）市政府没有成立专门的法律顾问团组
一直以来，市政府层面没有成立专门的法律顾问团组。市政府法制办作为市政府的法制工作机构，不仅承担政府立法、行政复议、行政应诉、法制监督、规范性文件备案审查等政府法制工作职责，还出席市政府常务会议、各类专题会议，积极参与市政府的各项重大决策的法律审核，同时还承担浦东国际机场的法律顾问，参与迪斯尼乐园等重大项目及相关政府特许经营权收回案件等事务的处理，完成市政府交办的各项法律事务，实际履行着市政府法律顾问的职责。
市政府层面发挥外部法律专家作用，除在具体事务中召集相关专家咨询、论证、座谈外，主要形式是立法专家咨询委员会和行政复议委员会以及其他的专家咨询活动。1993年11月市政府批准成立由法律、经济等方面专家组成的市政府立法专家咨询委员会，专家包括王沪宁、李国光等共20位，其主要任务是从上海经济和社会发展的近期和中长期目标出发，就完善行政立法、推进依法行政等方面的问题提出意见和建议。1996年3月，第二届市政府立法专家咨询委员会成立，23位专家受聘。2011年10月，市政府成立第一届行政复议委员会，来自高校和研究机构的学者、律师、人民团体和相关实务部门人士、人大代表、政协委员、民主党派人士共31名社会专家作为非常任委员受聘。非常任委员与法制办常任委员（处长以上干部）组成案审会，对重大、复杂、疑难的行政复议案件进行审理。
（二）区县政府法制顾问制度建立及实施情况
1、区县政府法律顾问制度的历史沿革
——本市区县政府法律顾问工作始于上世纪80年代中期，伴随着律师制度的恢复重建，为拓展律师业务，原南汇县政府自1986年开始聘请律师担任政府法律顾问。
——1989年《司法部关于律师担任政府法律顾问的若干规定》出台后，律师参与政府法律顾问工作日渐普及，但并未形成常态化机制。
——2000年后，随着国家和本市各级政府对法制工作的重视程度不断提高，政府法制机构的工作量日益繁重，各区县政府开始重组政府法律顾问团，主要由执业律师组成。政府法律顾问工作逐步走向正轨。
——2010年，市委办公厅、市政府办公厅联合印发《关于充分发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见》（沪委办发〔2010〕16号），对各级政府及其部门聘请律师担任政府法律顾问提出了明确要求，政府法律顾问工作进一步制度化、规范化。
——截至2014年5月底，全市17个区县政府均已建立了政府法律顾问制度，并制订了相应的规范性文件，明确政府法律顾问团的组织机构、人员构成和政府法律顾问的职责和工作规则。
2、区县政府法律顾问的形式及人员组成
本市区县政府法律顾问的形式是成立法律顾问团。目前，全市17个区县政府均已设立了政府法律顾问团，其中，3个区的政府法律顾问组织名称虽然不是政府法律顾问团（如依法治区律师顾问团、政府法律顾问室和政府法律服务工作组），但都是由多名律师等法律专业人士组成，实际上发挥了政府法律顾问团的作用。政府法律顾问团的成员相对固定，聘期大多为5年，与区县政府任期同步，也有2年、3年。经初步统计，各区县政府法律顾问团成员共计363人，其中绝大多数为执业律师，还有少部分为专家学者、公证员、人民调解员和政府实务部门的工作人员。
3、区县政府法律顾问的运作模式
调查显示，目前各区县政府法律顾问团的实际运作尚未形成统一模式，从政府法制机构和司法行政部门在运作过程中所起的不同作用看，可分为以下三种模式：
第一种是以区县司法局为主，司法局和政府法制办分工负责、共同管理的运作模式。这是目前区县的主要模式，即由区县司法局主要负责政府法律顾问团成员的遴选，并作为行业主管部门对律师执业活动发挥指导、监督作用；由区县政府法制办直接交办或者通过司法局交办需要政府法律顾问介入的事务。政府法律顾问团的团长由司法局局长担任，副团长由政府法制办主任、司法局副局长等担任。
第二种是区县司法局为主导的运作模式。即由区县司法局负责政府法律顾问团成员的遴选，交办需要政府法律顾问介入的事务，并作为行业主管部门对律师执业活动发挥指导、监督作用，顾问团的团长由司法局局长、副局长担任，或者从顾问团成员中选举产生。区县政府法制办基本不参与政府法律顾问团的设立和管理。有的甚至同一事务由法制办与法律顾问分别提出法制建议供区政府领导决策。
第三种是区县政府法制办为主导的运作模式，即区县政府法制办负责运作和管理政府法律顾问团。以金山区最为典型，该区政府法制办于2012年重建政府法律顾问团，由区政府法制办主任担任团长，选聘了6名执业律师作为政府法律顾问，任期5年，区政府法制办设立的专管员负责向政府法律顾问指派法律事务，并对政府法律顾问的工作进行评价考核。
4、区县政府法律顾问团的服务对象和主要职责
在区县政府法律顾问制度发展初期，很多区县按照“1：1”比例为区县政府领导配备政府法律顾问，服务对象仅限于区长、副区长及其他区常委。目前，区县政府法律顾问团的服务对象仍然以区县政府领导为主，部分区县的政府法律顾问团还为区县人大、政协的领导提供法律服务。此外，部分区县（如浦东新区、虹口区、静安区、金山区等）明确，政府法律顾问团的服务对象除区领导外，还包括区政府部门和街道办事处、镇政府；个别区（如杨浦区）甚至将服务对象进一步拓展至区属事业单位和国有企业。
区县政府法律顾问团主要承担以下职责：（1）为区领导提供法律信息和法律咨询；（2）为政府重大决策、重大项目提供法律意见和建议，或进行法律论证；（3）参与起草规范性文件，或对规范性文件草案从法律方面提出修改和补充建议；（4）为政府在行政复议、行政许可、行政处罚等方面的重大法律问题提供法律意见和建议；（5）参与处理政府涉及的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷；（6）代理政府参加诉讼、仲裁或其它非诉讼法律事务；（7）参加以政府名义洽谈、签约的项目谈判，协助政府审查重大经济合同、经济项目以及其他重要法律文书；（8）参与动拆迁工作，提供法律意见和建议；（9）协助政府处理重大、疑难信访案件；（10）协助政府处理重大突发性、群体性公共事件等。此外，部分区县还规定，法律顾问可以应邀列席区县政府的常务会议和专题会议，以及要求承担协助法制宣传教育、协助基层社会治理、为开展调研活动出谋划策等职责。需要指出的是，调查中，许多区县都将律师参与信访接待作为政府法律顾问团的职责。但课题组认为，从本市情况看，律师在区县领导信访接待日参与信访接待已成为信访工作的常态性安排，很多区县分别组建了政府法律顾问和律师参与信访工作的团队。如虹口区设立的政府法律顾问团有9名成员，另外还成立了律师信访志愿团，由35名律师组成，专门承担信访接待法律服务工作。因此，律师参与信访接待，从严格意义上讲，并不属于政府法律顾问制度范畴。
从法律顾问工作开展的实际情况看，主要形式为每年召开一至两次政府法律顾问工作座谈会，听取法律顾问们对政府工作的意见建议等，以及在发生突发事件或者作出重大决策时，召集法律顾问听取意见或者直接请法律顾问（主要是律师）介入突发事件、相关事务的处理。
5、区县政府法律顾问的费用
关于政府法律顾问团的工作经费，主要是由两部分组成：一部分是日常工作经费，主要是政府法律顾问团的办公经费和法律顾问提供日常法律咨询服务的费用。在大多数情况下，政府法律顾问团的经费由司法局提出年度经费预算，经财政局审核后纳入年度财政预算，司法局在年底时以“红包”形式发放。政府法律顾问的日常法律咨询，一般都是无偿服务，仅支付少量交通补贴或者午餐补贴，也有部分在召开咨询会时由涉及部门以咨询费名义支付。另一部分是专项法律服务经费，包括代理诉讼或者仲裁、专项法律意见书、信访积案化解、动拆迁项目等，一般是另行签订法律服务协议，双方商定费用，实行项目化管理，低于律师正常收费。
关于工作经费的保障途径，由于大部分区县采取区县政府法制办和区县司法局共管的运作模式，在大多数情况下，区县政府法制办仅负责对政府法律顾问的工作进行考核，基本不参与经费管理。比较特殊的是金山区，由于实行区政府法制办主导模式，因此政府法律顾问经费从政府法制经费中支出。金山区政府法制办每年申请20万元的专项经费，考核合格的政府法律顾问每人每年2万元，考核优秀的再给予2万元奖励，其他法律事务项目另外付费。
6、区县政府购买法律服务的其他方式
近年来，区县政府根据“两办”的《关于充分发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见》（沪委办发〔2010〕16号），通过购买法律服务方式解决区县政府法制机构人员不足、不能满足实际需求的问题。区县政府购买法律服务较为常见的情况是对一些重要地块的动拆迁项目，通过公开招标的方式，将该地块动拆迁法律事务委托一个或几个律师事务所“打包”处理，承办律师不一定是政府法律顾问团成员。此外，在处置重大突发事件、集中化解信访积案的过程中，区县政府往往也会在政府法律顾问团以外另行组建法律顾问团队，费用根据合同约定，一般低于律师的市场收费。比如静安区“11·15”特大火灾事故发生后，全市各区县抽调了113名律师配备到40个火灾善后处置工作组中，全面参与安置接待、法律援助、理赔谈判、诉讼代理和政策研究等各项善后工作。这类情况的发生率较低，而且基本上都是由市和区县司法局牵头组织，应急性、行政化等特征较为明显。
除了上述两类情形外，我们在调研中发现部分区县政府法制办在购买法律服务方面已经做了一些探索，并已形成较为成熟的管理模式。比如，浦东新区政府法制办自2013年开始与3个律师事务所签订法律服务合同，由律师事务所每年各派遣1名律师到区政府法制办工作，工作岗位、报酬和保密义务等均在服务合同中予以明确。再比如，静安区政府法制办自2009年开始，每年6、7月份开始征求区县政府部门意见，了解部门在政府法律顾问方面的需求，然后通过招投标方式确定2-3家律师事务所，为有需求的政府部门配备法律顾问、提供法律服务。
7、区县政府法律顾问制度存在的主要问题
区县政府法律顾问制度的实施，对于补充区县政府法制机构编制力量不足，推进区县政府依法行政，及时处置区县的突发性事件及重大疑难问题发挥了一定作用，为区县政府决策提供了法律支持，有的法律顾问成为区县政府领导身边的“活的法律字典”。律师在诉讼代理、调解、民商事法律业务等方面的专业优势，与政府法制机构形成优势互补，增强了政府依法处理各类纠纷的专业能力。但仍存在以下问题：
一是制度设计带有随意性，制度实施流于形式。全市层面尚未统一制度规范，虽然目前各区县都有关于政府法律顾问工作的制度规范，但总体工作的开展依赖于区县政府领导的重视程度，因此，无论是参与领域、职能界定、人员遴选，还是机制运作、服务模式、费用支付等都存在较大差异，带有一定的随意性。大部分区县政府法律顾问团一年开一两次会，法律顾问“顾而不问”、形式多于内容的情况普遍存在，有的律师甚至称之为是“蛋糕上的裱花”。
二是政府法律顾问的定位不够明确，导致制度执行效果不够理想。大多区县将政府法律顾问的工作定位在具体事务上，因此，政府法律顾问在“点”上作用发挥较好，而“线”上和“面”上作用发挥不好，主要表现在对政府某一领域或政府全面工作特别是政府决策缺少介入的途径，法律顾问往往成为专业“灭火队”。调查获悉，大部分政府法律顾问服务的“供需”双方均有不满意之处。从区县政府看，主要希望法律顾问能够帮助其解决行政管理中的实际问题，如处理重大突发性、群体性公共事件，处理动拆迁中的矛盾纠纷，代理出庭应诉等；而从律师角度看，更希望能介入并影响政府决策，而不是无偿或者低价地做政府的“消防员”，个别律师抱着广告效应、扩大社会影响的功利性目的担任政府法律顾问。而律师代理人身份的角色冲突（有的区县出现过个别律师在前期参与政策方案论证，后期又为涉及的行政相对人代理的情况），也使区县政府对其参与重大项目的前期论证等政府决策行为心存顾虑。对律师希望参加区县政府常务会议的想法，有的区县法制办主任甚至说：“区政府常务会议连司法局局长都不能参加，怎么可能叫律师去参加？”
三是政府法律顾问人员的遴选和评价、考核机制不够完善。目前主要采用司法局推荐、政府决定并公布的方式，缺少竞争机制，加上报酬低廉，缺乏相应的考核、激励机制，难以调动律师的积极性。而部分律师因专业领域所限，不能覆盖政府工作的方方面面，工作质量和工作时间不能保证，个别律师欠缺责任心和奉献精神，不能满足政府工作需求，也降低了区县政府领导对政府法律顾问的信任度。
四是政府法律顾问团主要由司法局负责日常管理的运行模式不够科学。目前区县政府法律顾问团主要由司法局负责联系，而了解政府实际法律需求的政府法制机构大多对政府法律顾问团缺乏工作主导权、监督考核权和经费支配权，因而使政府法律顾问不能有效地贴近政府工作。
（三）市政府工作部门及其所属事业单位法律顾问制度的建立实施情况
经向建设、交通、市容绿化、新闻出版、文广、教育、卫生等近20家与行政相对人关系较为密切的市政府工作部门了解，相关情况如下：
1、超过一半的政府工作部门聘请律师担任常年法律顾问。水务、卫计委等未聘请常年法律顾问的单位认为，其法制机构即为部门的法律顾问。
2、常年法律顾问的主要职责是处理具体法律事务。包括开展合同审核，复议、诉讼的代理以及类似公路特许经营权收回等专项法律事务处理，一般不参与政府部门的决策。
3、常年法律顾问的费用高低不等。以5至8万居多，最低的为每年3万元，高的如市文广局30万元。
4、聘请常年法律顾问的事业单位主要集中在卫生（医院）、文广、体育、市容绿化、水务等系统。这些事业单位聘请的常年法律顾问基本与主管部门一致，所聘律师大都了解本系统的基本情况，有的原先为系统内的公务人员。有一些律师事务所，如康正律师事务所，接受20多家三级甲等以上医院委托，处理相关医患纠纷。水务系统的事业单位聘请的律师原先是水务局法规处干部。多数事业单位不聘请常年法律顾问，碰到个案时，聘请律师代理。
5、政府部门的常年法律顾问实际运行效果总体上不理想。实际聘请法律顾问的政府部门中，除了民防、文广、建管、房管等少数单位反映较好以外，其他单位均反映实际效果不佳，无论服务时间，还是工作质量都未能达到部门的要求，个别部门甚至称基本上是一个“摆设”。未聘请法律顾问的单位中，市科委、市规土局等多年前曾聘请过，但因为不理想而放弃。
(四)国有企业法律顾问制度的建立实施情况
为了解本市国有企业法律顾问的现状，课题组走访了上海企业法律顾问协会，并从市国资委获取了相关资料，经对获取的材料进行分析研究，形成了本市国有企业法律顾问制度情况的初步认识。
１、本市国有企业法律顾问制度的历史沿革
——1979年，中国技术进出口公司设立法律处，成为促进国企法律顾问制度恢复的先锋。
——1986年，《全民所有制工业企业厂长工作条例》颁布实施，该条例第16条规定：“厂长可以设置专职或聘请兼职的法律顾问。副厂长、总工程师、总经济师、总会计师和法律顾问，在厂长的领导下进行工作，并对厂长负责。”这是第一次以行政法规的形式确立了国企法律顾问的地位，即总法律顾问与副厂长及“三总师”并列，在厂长的领导下开展工作，对厂长负责。在此期间，上海石化总厂、宝钢总厂、上钢五厂等一批国有企业相继建立法律顾问室。
——1987年，原国家经委发布了《关于企业经济法律工作专业人员纳入经济专业职务系列的实施意见》。
——1988年7月27日市政府发布的《上海市企业法律顾问工作暂行办法》（2007年已废止），对企业建立法律工作机构，企业法律顾问室的性质、地位和职权，以及企业法律顾问的职务序列等问题均作出了规定。
——1997年3月，国家经贸委、人事部、司法部联合颁发了《企业法律顾问执业资格制度暂行规定》，对企业中从事法律事务工作专业人员的资格实行准入控制，推行执业资格制度。
——1997年5月，国家经贸委颁布《企业法律顾问管理办法》，正式确立了企业法律顾问的执业资格和注册办法，并开始和人事部、司法部共同组织全国统一资格考试。
——2004年5月，国务院国资委先后发布了《国有企业法律顾问管理办法》和《关于在国有重点企业加快推进企业总法律顾问制度建设的通知》，采取一系列措施大力推进以总法律顾问为核心的国企法律顾问制度建设工作。
——2007年2月，国务院国资委发布《关于进一步加快中央企业以总法律顾问制度为核心的企业法律顾问制度建设有关事项的通知》。同年8月，国资委在全国国有资产监管法制工作座谈会上着重指出，加快建设以总法律顾问制度为基础的企业法律风险防范机制是当前国有资产监管法制建设的重点工作之一，并提出未来三年内在国有重点企业全面建立该机制。
——2008年5月，国务院国资委召开中央企业法制工作会议提出，中央企业及其重要子企业到2010年应全部建立总法律顾问制度，此举引起中央企业和各地方国企的高度重视。经过多年努力，国企法律顾问制度建设的快速发展有力地加强了国企对重要项目、重要决策、重要合同的法律风险审核能力。上海通过实施《上海市国资委出资企业法制工作三年规划（2009-2011）》及相关配套文件《关于进一步推进以实施总法律顾问制度为重点的国企法律顾问制度建设的意见》和《上海市国资委系统企业重大法律纠纷案件管理实施意见》，明确建立健全企业法律风险防范机制、推进企业总法律顾问制度和企业法制建设。
2、本市国有企业法律顾问制度的运行情况
截至目前，市国资委直接管理的集团企业有46家（其中纳入“三年计划”的共39家），二级子公司735家。集团层面独立设置法务部门的21家，占39家中比例的56%，法务人员设置率为100%。近10家集团已设立总法律顾问，牵头负责本企业集团的法律风险防范机制建设工作。重要子公司层面的法务组织建设正在逐步推进，如：上汽集团直接管理的15家企业均设置法律事务岗位，其中上海汽车和华域汽车2家上市公司都设行政与公司法律部负责法律事务；电气集团在股份公司层面和各重要板块都设立法务部，并配备专业人员；光明食品集团17家子企业中设置独立法务部门的有9家，其余8家也都有专职法律顾问集团及子公司法务人员。具有企业法律顾问执业资格（或法律职业资格）比例逐渐上升，从2005年的45%左右上升到现在75%左右。其中，有705家企业的法务人员具有企业法律顾问执业资格，共计1544人。
企业总法律顾问和法务部门承担的职责主要是：企业重大决策的法律审核、项目谈判、知识产权保护、企业合同审核把关以及涉诉法律纠纷处理等。同时，也有部分国企将诉讼等法律事务外包给律所。
3、存在的主要问题
经过近30年的发展，国企法律顾问在企业经营发展中发挥着重要的风险防控作用，但在推广该项制度的过程中，还存在以下问题：
一是部分企业领导对企业法律顾问不够重视，法律顾问作用发挥效果不够明显。据企业法律顾问协会反映，国企领导对总法律顾问及法务部门的重视程序明显弱于外国企业，企业相当部分决策不经法律顾问审核。
二是相当部分企业法律顾问的设置和人员配备与企业的规模和发展不相适应。国家和本市关于国企总法律顾问设置比例70％的要求尚未达到。一些资产规模和行业影响相当大的国资企业尚未设立独立的法务部门，仅在集团本部行政办公室安排了一名专职法律顾问，不能满足企业的实际需求。国资监管企业中法律顾问和法律工作人员的配备还不到职工总数的1%。法务人员还存在年龄结构断层问题。法务人员年轻化、专业化与企业历史断层的矛盾，在一些老国企集团及其子公司中普遍存在。
三是企业法律顾问的待遇未列入专业技术序列，影响了从业人员的积极性。虽然我国曾设有专门的企业法律顾问执业资格统一考试（现已取消），但其社会知晓度并不高，远低于法律职业资格的认可程度。此外，国家关于取得企业法律顾问执业资格即取得受聘担任经济师专业技术职务的资格的规定，并未得到人力资源和社会保障部门的认可，法律顾问的相关待遇（特别是退休后的待遇）得不到相应保障。
二、兄弟省市政府法律顾问制度建立实施情况
课题组通过网络信息搜集、文献资料分析以及电话访谈等方式，对30个兄弟省（自治区、直辖市）政府法律顾问制度的建立及实施情况进行了解，截至目前，22个兄弟省（自治区、直辖市）在省级层面建立了政府法律顾问制度。
在外地省级政府中，天津、北京、辽宁率先于上世纪80年代初开始聘请法律顾问。天津市政府建立法律顾问制度始于1981年。北京市政府于1983年7月成立的“专家顾问团”（2011年6月更名为“北京市人民政府专家咨询委员会”）不仅包括法律专家顾问，还涉及经济、科技等领域的专家、学者。辽宁省政府于1987年成立了法律顾问组。该项制度在2000年前后开始逐步推广。吉林省政府于1999年成立法律顾问团，并于同年以政府规章的形式发布了相关工作规则。之后，不少省纷纷成立法律顾问团组，为省政府提供相关的法律服务。2014年以来，浙江、四川、山东、甘肃等地先后出台了关于政府法律顾问的规范性文件，并相应成立了省政府法律顾问机构。广东已于2014年底出台了政府规章《广东省政府法律顾问工作规定》；截至2014年底，除上海、江西、新疆、广西以外的省级政府都已经或确定将要在省级层面建立政府法律顾问制度。
根据现有资料，已完成制度设计的22个省（自治区、直辖市）政府法律顾问制度的基本情况如下：
（一）政府法律顾问机构的名称和人员组成
22个省（自治区、直辖市）中，主要有以下几种政府法律顾问机构名称：一是“法律顾问委员会”，共有5家，分别是山东、甘肃、青海、山西和内蒙；二是“法律顾问组”，共有5家，分别是浙江、陕西、安徽、福建和辽宁；三是“法律顾问室”，有5家，分别是宁夏、湖北、云南、贵州和广东；四是“法律顾问团”，共有4家，分别是四川、海南、湖南和吉林；未建立法律顾问专门组织的有3家，即北京、天津和重庆。
政府法律顾问一般都设定期限，期限一般为3至5年，也有4个省市约定了2年，基本都可以连聘，仅浙江和陕西要求连聘不超过两届。
兄弟省市政府法律顾问机构的人员组织大都采用混合模式，即既有体制内的政府法律工作人员（有的要求具有律师资格或者具有同等专业水平），又有社会上具有一定影响力的专家学者、律师或其他法律专业人士。
相当部分省市明确设立首席法律顾问，全面负责统筹和领导法律顾问工作。首席法律顾问一般由省政府法制办主任兼任，广东、湖北、辽宁和宁夏等都明确作出这一规定；也有个别省市由省政府批准，如吉林首席法律顾问由省司法厅推荐，报省政府批准。
（二）政府法律顾问机构的运作模式
调查显示，兄弟省（自治区、直辖市）政府法律顾问的管理模式比较多元，从省政府法制办在运作过程中所起的不同作用看，可分为以下几种模式：
一是由法制办负责日常管理模式。这是目前的主要模式，22个省（自治区、直辖市）中，目前有17个依托法制办管理政府法律顾问。办事机构设在法制办，法制办指定专门处室或具体人员，负责人员遴选、事务安排、考核评价、费用发放等日常工作。
二是法制办和司法厅共同负责日常管理模式，如青海。组长由省政府法制办主任兼任，副组长由省司法厅厅长兼任。委员会办公室设在省政府法制办，负责日常工作。办公室由省政府法制办公室和省司法厅相关业务处室人员组成。
三是省政府办公厅和司法厅共同负责日常管理模式，如吉林。省政府办公厅指派有关处（室）负责与法律顾问团的联络工作，并指派专人负责。司法厅负责管理、指导。法律顾问团办公室设在省法律援助中心。
四是由司法厅负责日常管理模式，包括湖南和海南。海南省司法厅厅长担任法律顾问团团长，副厅长任副团长。湖南省法律顾问团团长由省司法厅厅长兼任，副团长由省法律顾问推举产生。办公室均设在司法厅，负责日常工作。需要说明的是，这两个省的法律顾问团是为省市、省人大常委会、省政府、省政协等多家机构提供法律服务的法律顾问团。
另外，北京市政府的专家咨询委员会主任由主管副市长担任，3名副主任由国内有较高威望的专家学者担任，秘书长由市科委主任担任，2名副秘书长由市政府研究室副主任和市科委副主任担任。专家咨询委员会办公室作为专家咨询委员会日常办事机构，设在市科委。
（三）政府法律顾问的主要职责
大部分省（自治区、直辖市）通过文件直接规定了政府法律顾问承担的职责，一般包括：（1）参与重大决策、立法项目、重大民事（含经济）行为和行政行为的法律论证并提供法律意见；（2）代理民事诉讼和行政诉讼；（3）参与项目谈判，草拟、修改、审查相关合同以及其他法律事务文件；（4）指导和协助政府各部门和下级政府的法律顾问工作；（5）承担法律咨询服务、调查研究和论证等等。在此基础上有补充规定的，如湖北省政府法律顾问可以受省政府指派，参与、指导、协调、处理省属国有企业或国有控股企业重大法律事务等；山东和广东则将“参与处理重大突发性、群体性事件的涉法事务”纳入职责范围。
少数省份以排除式规定，对法律顾问的职责范围予以限制。如吉林明确，法律顾问一般不介入正在实施的地方性法规、省政府及其职能部门正在实施的行政规章、行政执法部门的执法工作以及行政诉讼和行政复议以及司法机关的司法工作；对不予介入的事项，如省政府领导指派介入时，则必须由首席法律顾问主持集体（5人或5人以上）讨论后，形成书面意见，按照省政府规定的程序提出；任何成员不得以个人名义介入或提出法律咨询意见。山西则明确，对重大涉法事务，需要法律顾问委员会出具法律意见的，应当召集法律顾问委员会一半以上成员共同研究决定。
（四）政府法律顾问的权利义务
各省（自治区、直辖市）基本上都对政府法律顾问的权利和义务作出规范。对于政府法律顾问享有的权利，一般包括参与重要会议、调查研究有关事项、查阅政府信息资料、独立发表法律意见和建议等。也有少数规定，政府法律顾问可应邀列席政府全体会议、常务会议和其他相关会议，如重庆、山东、吉林和宁夏。
承担的义务也大致相同，主要包括：（1）在任职期间，专职法律顾问得接受其他当事人委托办理的法律事务，兼职法律顾问不得接受其他当事人委托办理有利害关系的法律事务；（2）不得利用政府法律顾问名义从事与政府法律顾问事务无关的活动；（3）不得从事或参与有违职业道德或有损职务声誉的活动；（4）不得从事或参与有违廉政建设的活动；（5）遵守保密规定和回避规定等。此外，重庆要求，法律顾问应当遵守司法行政主管部门和行业协会关于法律服务的相关规定。
（五）经费管理
大部分省（自治区、直辖市）明确，政府法律顾问的工作经费纳入财政预算予以保障，实行专款专用，但具体规定数额的较少。甘肃规定，政府法律专家报酬按每年不少于2万元或者每次活动不少于1000元计发。除吉林规定，差旅费按规定标准报销，为省政府及其领导决策办理法律事务和提供法律咨询不付酬金外，大部分省（自治区、直辖市）都规定，政府法律顾问可以取得适当的工作报酬。法律顾问的工作报酬可以分为固定报酬和个案报酬。如重庆规定，法律顾问年费是履行聘用合同约定的义务而享有的固定报酬，由聘用单位与法律顾问在选聘时商定；个案报酬是在履行聘用合同约定义务之外承担其他工作而享有的报酬，由聘用单位参照重庆市律师服务收费标准，结合委托事项情况与法律顾问协商确定。实践中，政府法律顾问按照双方约定获取劳动报酬，受到合同法的保护。
（六）政府法律顾问的聘任
对于体制内的人员，主要是从同级政府法制机构中具有律师资格或具有同等专业水平的人员选任。对于体制外的人员，主要是从符合一定条件的专家学者、律师或其他法律专业人士选聘。兼职法律顾问一般是个人，但也有聘用单位的情况。如广东规定，聘请律师事务所作为兼职政府法律顾问的，聘用单位应当遵循公开、公正、竞争择优的原则，按照政府向社会组织购买服务的有关规定购买。需要履行政府采购程序的，应当按照政府采购的有关规定统一采购。
为了解决体制内政府法律顾问人员不足的问题，一些省市还探索雇员制专职法律顾问。如广东明确，专职政府法律顾问包括政府法制机构和县级以上人民政府工作部门从事政府法律顾问工作的在编人员，以及聘请的法律助理，法律助理应当具备国家承认的高等院校法律专业学历和社会工作经历。贵州规定，为了解决人员紧张和编制不足问题，可以根据工作需要，聘请一定期限的专职或兼职法律顾问，并要求法律顾问应具有较高的法学理论水平和丰富的法律事务实践经验，具有良好的职业道德和社会声誉，从事法制工作5年以上，熟悉地方政府组织法和政府工作规则。湖北规定，雇员制专职法律顾问的聘期按照合同约定，兼职法律顾问的工作期限随具体工作结束而结束。此外，贵州、内蒙、广东也有类似规定。
另外，山东、宁夏和云南等地还明确，可以根据工作需要临时聘请（用）律师、相关领域专家或者其他专业人士，处理诉讼、仲裁、执行、调查取证、咨询等有关法律事务，并支付报酬。
兄弟省（自治区、直辖市）的政府法律顾问制度呈现以下趋势:
第一，组织形式的多元化，多由政府法制机构负责联系和日常管理。早期，政府法律顾问多以相对独立的个体身份接受管理和监督、履行职责，北京、天津、重庆均未成立专门的市政府法律顾问组织。其后数年，其他省陆续组建了诸如顾问组、顾问团、顾问室、顾问（专家咨询）委员会等形式的政府法律顾问组织。这些实体化的组织虽然名称有别，但除了机构设置、决策机制略有区别，在功能定位、职责范围、权利义务等方面差别不大。法律意义上，委员会组织是一种为执行特定职能而设置的管理者群体组织形式，实行集体决策、集体领导的机制。如山西规定，对重大涉法事务，需要法律顾问委员会出具法律意见的，应当召集法律顾问委员会一半以上成员共同研究决定。在机构设置方面，目前采用委员会制的5家均在委员会下常设办事机构，且都设在省政府法制办。相较之下，14家政府法律顾问团（组、室）的机构设置并没有统一，其中有一半对下设办事机构作了规定（海南、湖南、吉林、陕西、辽宁、湖北、贵州），另一半（四川、浙江、福建、宁夏、云南、广东）仅明确了政府法制机构作为主管部门、负责日常工作。
第二，人员构成的多元化，出现了专职和兼职法律顾问。早期，政府法律顾问一般是社会上具备一定条件的法律专业人士，主要是从律师中选聘。近年来，各地聘用政府法律顾问，越来越由体制外转变为体制内、外兼有。吉林省1999年就在相关规定中明确了外聘政府法律顾问的职责“禁区”。2004年，国务院《依法行政实施纲要》对政府法制机构担任本级政府法律顾问的作用予以明确之后，贵州即规定，为了解决人员紧张和编制不足问题，可以根据工作需要，聘请一定期限的专职或兼职法律顾问。这虽然没有明确体制内政府法律顾问的地位，但从另一侧面对其作用进行了肯定。此后，为充分挖掘政府内部资源，首先确立的是首席政府法律顾问的地位。海南、云南、湖北和辽宁先后于2005年、2006年、2008年和2009年分别作出了由省政府法制办主任担任首席政府法律顾问的相关规定。2010年，宁夏在设立首席政府法律顾问的基础上，进一步明确专职法律顾问由同级政府法制机构具有律师资格或具有同等专业水平的人员担任，确立了机关在编人员作为政府法律顾问的地位。2014年，广东省通过政府规章明确，首席政府法律顾问由同级人民政府法制机构主要负责人担任，专职政府法律顾问包括政府法制机构和县级以上人民政府工作部门从事政府法律顾问工作的在编人员等。此外，早期的政府法律顾问一般是个人，现在也包括单位。比如，广东省政府的兼职政府法律顾问就由专家、学者以及律师事务所担任（律师事务所应当指派1名以上相对固定的律师或者律师团队）。
第三，职责范围的不断拓展。随着经济的持续发展、依法行政水平的逐步提高和法治政府建设的深入推进，三十年来，政府法律顾问的职责范围在不断拓展。早期，政府法律顾问的工作职责主要包括参与法规、规章的立法活动，参加调研并提出法制建议，对交办事务提供法律咨询意见；仅在极个别省份可以代理行政诉讼。到了上世纪90年代，政府法律顾问开始参与规范性文件的起草、论证，为重大决策、重要行政行为、重点项目以及招商引资、经济贸易谈判等提供法律意见，处理行政复议、行政诉讼、行政处罚、仲裁等法律事务以及信访矛盾。2000年以后，继续纳入职责范围的主要有：办理合同等法律文书和重要文件的起草、审核工作，代理执行等其他非诉讼法律事务，协助处理重大涉法事件，对社会敏感事件提出法律意见和建议等。近几年，政府法律顾问的职责进一步拓展，可以对行政裁决、行政调解案件，以及有关行政赔偿、行政许可、行政强制等事项所涉及的重大法律问题提供法律咨询意见；还可以参与处理重大突发性、涉及社会稳定的涉法事务。
另据了解，全国289个地级市（含15个副省级城市）中，目前尚未建立政府法律顾问制度的城市不到50个，制度覆盖率达到85%。地级市政府关于政府法律顾问的制度设计，基本都与其所属省（自治区）保持一致。其中，因15个副省级城市具有相对特殊的经济、政治地位，课题组又重点研究了这些城市的制度设计。除了济南，其他14个城市（即哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、成都、西安、大连、青岛、宁波、厦门和深圳）均已建立了政府法律顾问制度，从名称看，多为法律顾问团（室、组），青岛为法律咨询委员会；机构管理模式，除长春、哈尔宾、南京外，基本都由政府法制机构管理；大连、杭州、沈阳、成都等市还都设立了首席政府法律顾问。较有特色的深圳市政府法律顾问室成立于2003年。政府法律顾问由市政府根据处理政府法律事务的需要，从境内外聘请的、为市政府提供法律服务的法律专家或法律专业人士，以及市政府法律顾问室根据工作需要而聘请（聘用）的法律专业人士构成。市政府法律顾问室聘请（聘用）的法律顾问包括专职法律顾问和兼职法律顾问。法律助理是指市政府法律顾问室根据工作需要聘用的协助处理法律事务的人员。法律顾问、法律助理各分五个等级，执行相应的工资报酬标准。
三、域外政府法律顾问制度
课题组经对境外资料进行汇总分析，选取了具有代表性的国家和城市，研究其政府法律顾问的职责定位、组织架构、人员构成等，以期拓展我们研究的视野。
（一）美国纽约市的政府法律顾问
1、政府法律顾问由市政府法律事务办公室承担。市政府法律事务办公室（new york city law department，以下简称法律事务办公室）属于政府组成部门，专门负责处理涉及纽约市政府的全部法律事务[1]。法律事务办公室的首长是纽约市政府的首席法律官员[2]，是“纽约市政府及其各组成部门、纽约市市长、其他选举官员的法律顾问”。[3]其由纽约市市长任命，并为纽约市市长服务。
2、法律事务办公室的主要职责。一是负责起草或者审核纽约市政府和州政府的法规草案；二是为市政府及市政府各部门提供法律意见，参与纽约市政府大部分重要政策的研究制定工作，如移民政策、教育政策、环保政策等；三是代表市政府及其各部门参加三类诉讼，即所有涉及纽约市政府的民事诉讼程序、因为违反行政管理法规而在刑事法院进行的诉讼程序、涉及少年犯罪在家事法院进行的诉讼程序等；四是负责起草或者审核及批准纽约市政府的各类法律文件，如涉及政府的房地产租赁协议、政府采购合同、政府债券的发行文件等，此外，还负责参与和政府相关的商业交易谈判。据统计，法律事务办公事每年处理的诉讼案件和其他法律事务超过8万件。[4]
3、法律事务办公室的组织架构及人员构成。法律事务办公室共计有17个法律业务处室和4个业务支持处室，并在纽约市的五个区设有分支机构。17个法律业务处包括法律顾问处、行政法处、一般诉讼事务处、商事与不动产诉讼事务处、上诉事务处、经济发展处、环境法处、合同与不动产处、家事法院处等。在人力资源配置方面，法律事务办公室拥有700名律师和850名法律辅助与行政辅助人员。[5]从人员性质来说，上述律师及辅助人员均属于公务员（public servant）范畴。
（二）香港特别行政区的政府法律顾问
1、律政司司长是香港政府首席法律顾问。香港律政司全面负责香港特别行政区政府（以下简称香港政府）的法律事务，事实上扮演着香港政府法律顾问的角色。律政司司长被称为香港“行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律顾问”。[6]
2、律政司的主要职责。律政司的工作内容大致可以分为政府法制工作与刑事检控工作两部分，在职责定位上类似于内地的政府法制机构与检察机关。具体而言，律政司主要履行以下五方面的职责：一是草拟香港成文法例。律政司负责草拟由政府提出的成文法例。香港的立法程序大致是：政府部门负责向政府提出立法建议；律政司法律草拟科负责起草法例条文并形成条例草案；立法会负责审核政府提交的法例草案。二是向政府提供法律意见。律政司负责向政府各决策局和执行机构就民商事、政制、国际等方面的事项提供法律意见，以保证政府政策、行为的合法性。三是为政府草拟各类协议、招标文件等法律文件。律政司协助政府处理涉及政府的商业事务、公共工程的建设以及对专营权及牌照（相当于内地的行政审批）的规管等，其中一项重要工作就是草拟、审核涉及政府的各类商业合约、承诺书、专营权文件等法律文件，避免政府陷入民商事法律纠纷。四是代表政府进行民事、行政诉讼。律政司代表香港政府在法院、审裁处等司法机构进行涉及政府的民事诉讼、司法复核（即行政诉讼），以及仲裁、调解等其他解决争议的法律程序。五是负责刑事检控工作。律政司主管香港的刑事检控工作。
3、律政司组织架构及人员构成。律政司内设民事法律科、法律政策科、国际法律科、法律草拟科、刑事检控科等五个业务科室，其中，四个科室的工作内容相当于内地的政府法制工作。另外还设有律政司司长办公室和政务及发展科两个业务辅助科室。截至2012年底，律政司的公务员总人数接近1200人。根据工作职责的不同，律政司的公务员可以划分为政府律师、法律辅助人员（含法庭检控主任、法律翻译主任、律政书记等）、行政辅助人员等三类。政府律师是律政司的中坚力量，共计有376位，其中，负责政府法制工作的政府律师为245位，占政府律师职数的65%，负责刑事检控工作的为131位，占政府律师职数的35%。律政司的政府律师职数超过任何一个香港律师楼的律师职数，因此，律政司也被称为香港最大的律师楼。在律政司，负责政府法制工作的科室占科室总数的80%，从事政府法制工作的政府律师占政府律师职数的65%，政府法制工作获得的财政拨款占总拨款的67.8%。因此，可以说，政府法律顾问工作是律政司最重要的工作。
4、政府律师职系。香港政府在公务员序列中建立了颇具特色的政府律师职系。政府律师的级别从低到高分为政府律师、高级政府律师、助理首席政府律师、副首席政府律师、首席政府律师、律政专员等六个职级。政府律师的职业待遇与香港司法机构的法官处于同一水准，而高于包括警务处、海关等其他执法部门公务员的待遇。为了保证政府律师的专业水准，香港颁布了《律政人员条例》，对政府律师的基本入职条件作了明确规定，即应当在香港、英国、澳大利亚、加拿大等司法管辖区已经获许可成为法律执业者。
（三）新加坡政府的法律顾问制度
1、法律总长担任新加坡政府首席法律顾问。在新加坡，政府的概念是广义的，包括总统、内阁、部委以及部委下属的法定机构。法律总长是政府的首席法律顾问，其职能的行使，主要靠法律总长办公室的政府律师来做。法律总长办公室是政府的“法律事务总管”，其业务领域较广，涉及到宪法、行政法、国际法、土地法、合同法、侵权法、法定解释等多个领域。
2、法律总长办公室的职责及工作目标。法律总长办公室统揽政府的法律事务。具体而言，法律总长办公室的工作职责主要包括以下几方面：（1）担任政府的法律顾问，向政府及政府各部门解释法律的意旨和要求，提供法律风险分析，出具相应的意见、建议等。（2）担任政府的诉讼代表（理）人。政府如果卷入诉讼案件，无论作为原告方还是被告方，也不管是民事还是行政案件，政府方面均以法律总长的名义进行，法律总长办公室派政府律师出庭应诉。（3）负责立法案及修订案的起草。新加坡的立法可以分为国会立法和政府部委的附属立法，均离不开政府律师的参与。在这方面，法律总长办公室与相关政府机构紧密合作，在提出立法动议、起草法律条文、制定立法以及执法（限于初始阶段）等方面提供支持。（4）参与国际谈判及争端解决。在国际法领域，法律总长代表新加坡参与谈判，评估和审查国内立法是否与新加坡的国际责任相一致，以及参与相关国际纠纷的处理。（5）政府律师还是公诉人，独立于政府，承担刑事检控职能。需要注意的是，上述职能由法律总长办公室专属，新加坡政府并不在法律总长办公室之外，另行聘请社会律师提供法律服务。当然，与此相一致的是，法律总长办公室也不对政府之外的当事人提供法律服务。法律总长办公室的工作目标，是通过提供高质量的法律服务，协助政府建立健全公平、公正以及可以灵活回应需求的法律制度，来强化法治和宪法的地位，不断推进良好的公共治理，保护国家和人民的利益。
3、法律总长办公室的组织架构和人员配置。法律总长办公室内设6个业务科室，包括民事法律科、国际事务科、立法和法律改革科、刑事司法科、经济犯罪治理科、国家公诉科等。根据法律总长办公室2013年度的年报显示，该办公室共有487人，其中，279名为受过专业法律训练的政府律师。除了法律总长、副法律总长、第二副法律总长、首席检控官等领导层人员以外，政府律师的职衔分为高级政府律师、副高级政府律师、政府律师，此外还有立法专员和副检控官。从职务类别来看，法律总长办公室的政府律师及其他辅助工作人员均属于公务员。但在管理上，却又区别于一般的政府工作人员，由专门的法律职业委员会管理。法律职业委员会负责政府律师的选任、确定岗位、晋升、转岗、纪律处分、撤职、辞退等。这种专业化的分类管理模式，最大的好处是有助于提升政府律师的专业能力，符合法律职业的特点和要求。
四、关于政府法律顾问的相关问题思考
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“普遍建立法律顾问制度”，课题组认为，这是要求包括政府、企业、事业单位以及其他社会组织在内的各个层面全方位建立法律顾问制度，以提高全社会的法律意识和运用法治思维、法治方式处理问题的能力，从而实现“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的总体目标。鉴于政府在整个国家和社会治理中的重要地位与作用，建立政府法律顾问制度，是普遍建立法律顾问制度的核心内容。为此，课题组重点围绕政府法律顾问制度所涉及相关问题进行研究，并提出观点。
（一）关于政府法律顾问的基本定位：是个人还是机构，应在体制内还是体制外
在我国，目前对“法律顾问”还没有权威解释。百度百科检索显示：“法律顾问，有广义和狭义之分。广义而言，具有法律专业知识，接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的人员，以及法人或其他组织内部设置的法律事务机构中的人员，均为法律顾问；狭义而言，法律顾问是指接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的执业律师，是传统意义上的法律顾问。”为了与“企业法律顾问”相区别，学术界和一些地方政府及政府部门就将我国行政领域的“法律顾问”统称为“政府法律顾问”。
课题组研究后认为，我国目前的政府法律顾问从人员性质来看，既有律师、法学专家等社会法律工作者，又有具有公务员身份的法律专业人士；从机构性质上看，既有体制外人士为主成立的法律顾问团（组，委员会），又有体制内的政府法制机构，而由体制内的政府法制机构主要承担政府法律顾问职责是发展趋势。理由是：
1、从政府法律顾问的发展看，由体制外的个体向体制内的机构发展是趋势。分析政府法律顾问的发展过程，可以看出，与企业的法律顾问工作经历从外聘律师、律师事务所担任法律顾问到自身有条件地成立法律顾问室、法务部、总法律顾问的过程一样，政府法制机构的政府法律顾问角色作用越来越凸显。政府法律顾问的需求产生于体制内的政府官员缺乏专门领域的法律知识。如在改革开放初期，政府需要招商引资，需要了解境外投资者所在国的相关法律及争议解决的途径和方式等，而政府官员中具备这些知识结构的不多，于是从体制外聘请具有专门法律知识的律师或者其他法律工作者充当外脑的需求。这时，政府法律顾问主要是个体。随着政府法律需求的多元，律师等法律顾问个体有时因专业领域所限不能满足需求，政府就开始成立政府法律顾问团（组、委员会），以发挥团体优势，满足政府需求。上世纪90年代初期，各地纷纷设立政府法制机构，承担政府立法、执法和相关法律事务处理的专门机构。从兄弟省市政府法律顾问工作开展情况看，绝大多数的政府法律顾问机构（室、团、组、委员会）设在政府法制办,由法制机构决定哪些事务交给政府法制顾问承担，一般情况下,政府法制办人员力量和知识结构能够承担的事务,都直接由法制办完成。在兄弟省市的实践中，出现了由律师、律师事务所、法学专家、政府法制干部等担任政府法律顾问的情况，法制机构作为政府依法行政的参谋、助手、法律顾问的作用也越来越明显。但是也要看到，目前政府法制机构的编制和人员以及知识结构等还远远不能满足政府对法律服务工作的实际需求，还不能完全独立承担起政府法律顾问的角色，因此，需要在一定时期同时借助律师、法律专家力量，为政府当好法律参谋，促进政府的依法行政。
2、从境外政府法律顾问的实践看，政府法律顾问主要是体制内的机构和人员。课题组分析域外国家和城市政府法律顾问制度后发现，政府法律顾问均由行政机关承担，如纽约市政府法律事务办公室、韩国中央政府的法制处、日本内阁法制局等都是体制内的行政机构。政府法律顾问工作人员主要由具有公务员身份的法律专业人士构成，接受公务员的各项纪律约束。如纽约法律事务办公室、香港律政司、新加坡法律总长办公室、澳大利亚法律总长办公室工作人员的主体属于执业律师，被称为政府律师，韩国法制处部分公务员属于律师，被称为具有律师身份的事务官，日本内阁法制局则主要从法律专业毕业生中招录公务员。
3、从政府法律顾问开展工作的实际情况看，机构作用的发挥已越来越明显。域外的政府法律顾问主要是以法律顾问机构如纽约法律事务办公室、香港律政司等出具法律意见，承办相关法律事务的，即使由首席法律顾问提供服务，也是以机构作为背景和支撑的。我国政府法律顾问建立初期，主要是法律顾问个体凭借自身的专业知识优势，向政府提供法律咨询和服务。随着政府法律需求的加剧，个体不再能有效满足，需要若干专业领域、专业知识互补的个体，协同作战才能发挥优势。于是，对于一些重要的法律事务，往往会以法律顾问团的名义提供服务。如云南省市规定，对于一些特定的法律事务，必须由首席法律顾问主持集体讨论后，形成书面意见，按照省政府规定的程序提出，法律顾问团成员不得以个人名义介入或提出法律咨询意见。山西则明确，对重大涉法事务，需要法律顾问委员会出具法律意见的，应当召集法律顾问委员会一半以上成员共同研究决定。而政府法制机构提供法律服务更是以机构名义作出，并以机构的集体智慧作为后盾的。
4、从政府工作自身特点看，需要在其体制内发展为其提供法律专业服务的机构和队伍。政府工作涉及社会经济、文化、生活的方方面面，政策性、敏感性较强，许多时候还具有较强的时效要求，政府法律顾问工作由政府系统内部的人员具体承担，相较兼职法律顾问的律师、专家而言，具有明显的正当性和实务操作性。律师作为接受当事人委托而为其提供法律服务的执业人员，其在担任政府法律顾问时，是存在身份角色冲突的，当政府利益与接受委托的当事人利益不相一致时，这种冲突尤为明显。本市区县政府就发生过个别律师在前期参与政策方案论证，后期又为涉及的行政相对人代理的情况；有时还有时间冲突，当政府需要法律顾问时，律师却因出差、办案等无法到场；另外由于律师专业领域所限，不能覆盖政府工作的方方面面，如不了解政府行政管理的实际，不能满足政府工作需求。为此，域外的政府法律顾问多为政府律师或者是具有律师身份的公务员，这些人员不能从事可能具有身份冲突、利益冲突的工作，不能够承接社会上的法律业务。上世纪90年代，我国引入公职律师概念，由司法行政部门授予符合一定条件（通过律师资格考试，从事法律工作满一定年限等）的政府部门公务员公职律师资格，取得公职律师资格的公务员，是专门为政府部门提供法律服务的专职人员。部分地区包括本市的浦东新区也开始开展过公职律师的试点探索。但因公职律师概念引入我国时间不长，理论研究尚不成熟，制度探索也不够充分，到目前为止，仍未全面辅开。而各级政府法制机构长期参与政府决策和具体法律事务的办理，积累了较为丰富的经验，明确其政府法律顾问的地位，并发挥其主体作用，既是政府法律顾问制度的内在要求，也与当前实际和国外做法相吻合。
（二）关于政府法律顾问的基本职责及与政府法制机构的关系
1、政府法律顾问机构的基本职责
职责定位直接决定着政府法律顾问制度设计的广度。境外国家和地区政府法律顾问机构的职责大都由部门职责确定，有的甚至以法律形式明确，主要包括：起草、审核政府和政府部门的立法案和法律文件；为政府及政府部门提供法律风险分析,出具相应的法律意见、建议；代表（理）政府及其部门参加各类诉讼；参与国际谈判及争端解决等等。
本市区县政府法律顾问团和兄弟省市政府法律顾问的职责也都以文件形式予以明确，本课题第一、第二点中已经作过交待。综合这些情形，课题组认为，政府法律顾问主要承担两大职能：一是提供相关意见建议，包括提供决策咨询、进行法律论证、作出风险评估、出具法律意见等；二是承担具体法律事务，包括起草法律文件，代理诉讼、仲裁及其他非诉讼法律事务，承担或者参与重大、疑难案件和其他法律事务处理等。
2、政府法律顾问与政府法制机构的关系
从境外政府法律顾问的设定情况看，政府法律顾问主要由体制内的政府法制机构担任，两者合而为一，因而一般不涉及两者的关系。说到两者的关系，主要是指作为国内政府法律顾问的两种现实形态，体制外的律师及其他法律工作者与体制内的政府法制机构的关系，涉及两个问题：
一是两者在政府法律顾问制度中的角色差异。从人员编制角度来看，政府法制机构是行政机关，人员属于公务员编制，工作状态稳定，有严格的工作纪律，能够全身心地投入政府法制工作；体制外的政府法律顾问一般不占编制，工作时间相对灵活，工作进度和质量较难掌控，但同时因其体制外身份，又使其在处理信访、复议等相关法律事务方面具有更强的公信力。从工作领域角度来看，政府法制机构工作涉及立法、行政复议、执法监督、决策咨询、具体法律事务处置、法制宣传、理论研究等内容，绝大部分与行政法相关，长期的政府工作经历又使其积累了丰富经验，因此，其处理行政法律事务得心应手；体制外政府法律顾问特别是执业律师，其最大优势在于民商事法律领域，尤其是涉外金融、航运、贸易等经济事务的法律领域。从服务领域和方式看，政府法制机构是政府全方位的法律顾问，按照法定职责和政府及其相关部门的需求，参与政府工作的方方面面，服务覆盖面更广、服务形式相对固定；体制外的政府法律顾问则往往在处理民事纠纷、商业谈判或者处理重大突发性、群体性公共事件的过程中发挥作用，服务领域更为专业，方式也更灵活。从工作性质的角度来看，政府法制工作往往具有较强的政治敏感性，体现在纵向上具有较强的延续性，横向上具有较强的内联性，要求法律顾问应当站在全局性的高度，通盘考虑合法性、合理性和社会反响，而且大都有比较严格的时限性，部分法律事务工作甚至要求即时响应，这就要求法律顾问能具有“召之即来，来之即答”的能力；相对而言，体制外的法律顾问这方面的要求不是特别严格。
由此可见，在担任政府法律顾问方面，政府法制机构与体制外的政府法律顾问各有所长。政府法制机构工作人员在行政法专业能力、工作时间和质量等方面具有优势，能够直接承担各类政府法制工作，其法律意见具有一定的决策意义；而外聘的政府法律顾问具有相对中立的立场、较强的公信力和较强的经济事务法律领域的专业经验，能够以相对灵活的方式发挥辅助作用。
二是两者在政府法律顾问制度中关联性。从兄弟省市政府法律顾问制度的建立实施情况看，政府法律顾问团（组、委员会）的办事机构大多设在政府法制办，由法制办指定专门处室或具体人员，负责人员遴选、事务安排、考核评价、费用发放等日常工作。因而两者之间是直接的、紧密性的关系，即实际由法制办来负责联系和日常管理。而本市的操作有三种情况，第一种是间接的、较松散的关系，即由司法局对法律顾问团进行人员遴选、考核评价、费用发放等日常管理，而由法制办来进行事务安排，这是目前本市的主要模式，这种模式下，了解政府实际法律需求的政府法制机构大多对政府法律顾问缺乏工作主导权、监督考核权和经费支配权，因而使政府法律顾问不能有效地贴近政府工作，这也是本市政府法律顾问作用发挥不够理想原因之一。第二种是平行关系，即法律顾问团与政府法制办分别根据区领导要求提供法律意见，由区领导决定选择采用。目前主要是黄浦区采用这种模式。这种模式对于个案来讲，有一定的好处，但对法律顾问团整体作用的发挥和对区县政府面上工作提供服务是不利的。第三种是直接的、紧密性的关系，如兄弟省市一般由法制办来负责联系和日常管理。目前主要是金山区采用这种模式。从实际效果看是比较成功的。综合国内政府法律顾问制度的实际运行，课题组认为，体制内外的法律顾问有机结合，才能发挥好制度效应。理想的模式应由法制办负责联系、领导、指导和管理体制外政府法律顾问，具体包括人员遴选、事务安排、考核评价、费用发放等。
党的十八届四中全会决定明确，政府法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加，这就要求政府法制机构在政府法律顾问制度中起主体作用。课题组认为，政府法制机构的主体作用应当体现在以下几个方面：一是政府法律顾问的提供主要以政府法制机构为主；二是政府法制机构提供的政府法律服务在数量上占多数优势；三是社会专家、律师的政府法律顾问工作由政府法制机构组织和管理。
（三）关于与政府法律顾问相关的几项制度
课题组在开展研究过程中，认为以下几项制度与政府法律顾问密切相关，需要一并进行研究：
1、首席政府法律顾问制度
设置首席政府法律顾问是境外政府的普遍做法,境外许多国家或地区直接明确政府法制部门负责人为政府的首席法律顾问（首席法律官员）。例如，纽约市法律事务办公室的首长是纽约的首席法律顾问；香港特别行政区政府律政司司长是香港政府的首席法律顾问；新加坡法律总长是新加坡政府首席法律顾问；澳大利亚法律总长是澳大利亚联邦的首席法律官员等。在这些国家和地区，政府法律顾问主要由两部分构成，首席政府法律顾问和辅助其工作的政府法律顾问。首席政府法律顾问一般具有明确的法律地位。以新加坡为例，该国设有法律总长一职，为政府的首席法律顾问,其职权和地位有明确的宪法保障。根据新加坡宪法第35条的规定,法律总长的人选由总统根据总理的建议,从具有担任最高法院法官资格的人中任命。其职责是接受总统、内阁的法律咨询,完成总统或内阁分配的法律任务。宪法中还对法律总长的任职资格、具体人选的产生、任期、职务的解除(包括辞职、解职、弹劾等)、履行职务所必须的权力、薪俸等作了明确的规定。
在我国,政府法律顾问还只是一个工作制度而不是一项法律制度,因而还未在法律层面明确首席法律顾问的地位,但已有相当部分省市明确设立首席法律顾问，全面负责统筹和领导法律顾问工作。海南是我国首个地方政府采取首席政府法律顾问规则提供服务的省份[7]。2005年3月22日，海南省政府通过了《海南省人民政府首席法律顾问工作规则》（以下简称《规则》），明确省人民政府建立政府首席法律顾问制度，设政府首席法律顾问。政府首席法律顾问参与行政管理，受政府及其行政首长委托处理政府法律事务。《规则》明确省政府首席法律顾问应当是国家公务员，具有法律职业资格、公职律师资格或者从事八年以上的政府法制工作经历及相关经历。省政府首席法律顾问由省长提名，省人民政府聘任。省政府首席法律顾问在省政府行政首长的领导下开展工作，其主要职责是：(1)为省政府的重大行政决策、行政行为提供法律意见，参与其论证工作；对由政府负责人签署的省政府规章，具有普遍约束力的规范性文件进行附署。(2)受省长委托签署有关法律文书或者代理政府民事、经济、行政诉讼和仲裁案件。(3)受省政府委托，参与或者协调政府投资、采购的合同谈判和经济贸易谈判；草拟、修改、审核或者受省长委托签署以政府名义签订的合同(协议)以及其他有关法律事务文件。(4)受省政府指派对所辖区域内发生的有一定影响的涉法事件，进行调查或者协调处理。(5)受省政府指派处理省属国有企业和国有控股公司重大涉法事务。(6)协调省政府各部门涉及法律事务的工作和政府执法部门之间因职责不清引起的行政执法争议。(7)指导和监督下级政府法律顾问和政府公职律师工作。(8)承办省政府领导交办的其它法律事务。《规则》还明确首席法律顾问参与政府决策、社会经济管理事务中时对所涉及的法律问题提出的意见和建议，政府及其部门应当采纳，不予采纳的，应当说明理由。
其他省市，如广东、云南、湖北、辽宁、宁夏以及深圳、成都、海口等城市实行首席法律顾问制度与海南模式基本相似。首席法律顾问一般由省政府法制办主任兼任，个别省市如吉林首席法律顾问由省司法厅推荐，报省政府批准。
设立首席法律顾问,对于有效发挥政府法律顾问作用,推进政府依法行政具有十分重要的意义和作用。鉴于政府法制办主任直接在行政首长的领导下开展工作,最了解政府的法律需求，由其担任首席法律顾问，能够有效组织成各方力量，为政府依法行政提供法律服务。实行首席政府法律顾问制度，必须赋予首席法律顾问相应的履行职责的权利，比如列席政府全体会议、常务会议及其他相关会议，查阅有关政府文件、资料，向有关部门和人员了解情况，对不采纳首席法律顾问意见时，要求有关部门说明理由等。
2、政府法律顾问职系制度
境外一些国家和地区都在政府法律顾问内部设立了专门的法律专业职系，一般设置首席政府法律顾问、副首席政府法律顾问、高级政府法律顾问、副高级政府法律顾问、政府法律顾问等职衔序列，待遇与法官处于同一水准，高于其他部门公务员。香港的做法较具代表性，香港将政府律师分为首长级和一般政府律师。首长级包括律政专员，首席政府律师，副首席政府律师和助理首席政府律师。一般则为高级政府律师和政府律师。晋升选拔是以品格、能力及经验作为准则。视个人才干，政府律师一般可在数年内晋升为高级政府律师。长远而言，最具才干及抱负的律师会担任首长级职位。新加坡的首长级政府律师分为法律总长、副法律总长、第二副法律总长和首席检控官，一般的政府律师包括高级政府法律、副高级政府律师、政府律师。
兄弟省市中也有设置政府法律顾问等级的探索和尝试。如深圳市将政府法律顾问室专职法律顾问、法律助理各分成五个等级，各等级人员按照《深圳市人民政府法律顾问室专职法律顾问、法律助理等级评定和晋升办法》（深府法顾〔2004〕13号）所规定的任职资格条件聘用，并明确了各等级工资福利经费标准，一级法律顾问（13000元/月）与五级法律助理（4000元/月）之间的待遇差别超过3倍。
从现行管理体制看，政府法制机构人员作为体制内的政府法律顾问，其地位和角色较为尴尬，一方面是普通公务员，另一方面从事的是专业法律人士的工作。现行管理模式没有体现政府法律应有的工作性质和特点，也与该项工作所需的兼具较高政治素质和法律水平的要求不相一致，实践中易产生缺乏职业精神、人才流失等种种问题。实行政府法律顾问职系制度，就是将政府法律顾问作为一种单独的职位，区别于一般的行政管理职位，并将其区分为领导职位与非领导职位，设定不同的等级，配之不同权利和待遇，这不仅符合国际惯例，也是政府法制工作作为法律职业的内在要求，也是回应司法改革后对法律人才的影响，保障政府法制机构吸引优秀人才，推动政府法制队伍建设，转变政府法制工作方式的重要举措。
政府法律顾问具体等级的设计上，可以借鉴境外的做法，并参考我国法官和律师的等级划分。
从法官的设置来看，有明确的等级，一共有12级，依次为：首席大法官、一级大法官、二级大法官、一级高级法官、二级高级法官、三级高级法官、四级高级法官、一级法官、二级法官、三级法官、四级法官、五级法官。这些等级与级别还存在一定的对应关系，如首席大法官对应四级至二级；最低的五级法官对应二十五级至十八级。不同等级的法官，要晋升，要按照法官职务序列，在规定职数内进行；等级不同，还需满足一定的任职时限要求，晋升一级高级法官，应当任二级高级法官四年以上；最低的晋升四级法官，应当任五级法官一年以上。近年来，本市正在开展司法体制改革，法院已在积极探索符合司法规律、符合法院工作特点的人员分类管理制度，制定分类管理办法，根据划分类别、明确职责，核定员额、岗额适配，以岗定人、人员分类等原则，按照审判工作规律和上海法院实际，将法院工作人员划分为三类职务序列，即法官、审判辅助人员、司法行政人员，比例分别为33％、52％、15％，并明确各自岗位职责，将法官从非审判核心业务中有效地脱离出来，可以全身心投入审判办案。在职业保障方面，改革将建立符合法官职业特点、有别于普通公务员的司法人员职业保障制度，法官薪酬标准将与其等级挂钩，在现有基础上适度增加。
从律师等级设置看，则分为5级，从高到低依次为：一级律师、二级律师、三级律师、四级律师和律师助理。其中，律师助理和四级律师是初级职称，三级是中级，二级是高级（副高、相当于副教授、高工），一级是正高级。在任职条件上，律师助理的条件是高等院校（系）法律专科毕业生和中等法律学校毕业生，见习一年期满，经考核合格。四级律师的条件是获法学硕士学位或第二学士学位，取得律师资格，高校法律本科毕业生见习一年期满，取得律师资格，经考核合格，或者担任律师助理职务二年以上，取得律师资格，经考核合格。三级律师的条件是获法学博士学位，取得律师资格，经考核合格；获法学硕士学位，担任四级律师职务二年以上，职称外语考试合格等。二级律师的条件为获法学博士学位，担任三级律师职务二年以上，职称外语考试合格；高校法律本科以上学历的毕业生，担任三级律师职务五年以上，职称外语考试合格等。一级律师的条件是担任二级律师职务五年以上，职称外语考试合格等。
在政府法律顾问的设置上，如果等级划分过多，会增加人事管理的难度，也不符合行政机关的总体实际；但如果过少，则体现不出级别划分的激励功能。目前，政府法制队伍中按照公务员管理来看，职务方面上至省部级、下至科员，大致有8级。在对现行格局不作过大的调整的角度出发，课题组认为，可以分为5个等级，具体为：首席法律顾问、副首席法律顾问、高级法律顾问、副高级法律顾问和法律顾问。其中，在省市一级，首席法律顾问、副首席法律顾问，对应正局级、副局级公务员；高级法律顾问、副高级法律顾问，对应正处级、副处级公务员；法律顾问，对应正科级、副科级公务员。在市级一级，首席法律顾问、副首席法律顾问，对应正处级、副处级公务员；高级法律顾问、副高级法律顾问，对应副处级、正科级公务员；法律顾问，对应副科级公务员。具体等级的确定，主要依据相关人员的思想政治素质、审判业务能力和任职经历等方面的条件和资格确定。
3、政府雇员制度
政府雇员制是一项灵活的公共部门用人制度，此项制度始于20世纪50年代的前联邦德国,是德国政府进行公共行政改革以适应政府组织弹性化、专业化要求的一项改革措施[8]。由于政府雇员制度具备的用人灵活性等优势，发达国家和地区逐渐在政府部门和其他公共机构中广泛推行此项用人制度。自20世纪九十年代开始，我国的香港特别行政区和内地的吉林省、珠海市、深圳市、杭州市以及本市浦东新区等亦探索建立了政府雇员制度。其中，香港特别行政区的政府雇员制度建立时间最早、适用该制度的政府部门范围最广、通过该方式雇佣的工作人员最多。
从内地情况看，截至目前，国家层面尚未对政府雇员制度做出统一规定。2002年，吉林省率先出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》（吉政发〔2002〕21号）对政府雇员制度做出了规定。之后，珠海市、深圳市、芜湖市、杭州市、扬州市等也出台了相关管理办法[9]。综合分析各地的政府雇员制度，可以对其做出如下定义：政府雇员制度是政府为提高行政效率而以契约形式招聘、管理专门人才的一种方式，其目的是降低行政成本、吸引高素质人才、避免人员沉淀与固化、规范工勤人员管理等，从而提高行政管理效率。[10]
各地推行政府雇员制尽管有些差别，但总体来看还是基本相同的[11]。具体而言，主要有以下共同点：第一，政府雇员不具有公务员身份，勿需参加公务员录用考试；第二，行政机关与政府雇员之间签订劳动合同，通过劳动合同来约定双方的权利义务。第三，政府雇员的薪酬待遇通过市场供求关系决定，具有相当的灵活性。具备较高学历、专业知识背景良好、从业经验丰富的高级人才与一般的工勤人员相比较，薪酬待遇差距较大。例如，成都市一般政府雇员年薪最高 4 万余元，资深高级雇员年薪可达 19.8万元；[12]深圳市政府雇员收入则是上不封顶、下不保底。[13]
内地在探索发展政府雇员制的同时，还建立了公务员聘用制。2005年4月出台的《公务员法》确立了公务员聘任制。2011年1月中组部、人社部联合发布的《聘任制公务员管理试点办法》（人社部发〔2011〕14号）对公务员聘任制做了细化规定。根据上述法律、规范性文件的规定，公务员聘任制具有以下特点：1、公务员聘任制适用范围局限为专业性较强的职位和辅助性职位；2、录用方式以面向社会公开招聘考试为主，只有对“符合聘任职位条件的人选少的专业性较强的职位”，并且经省级公务员主管部门批准的情况下，方可直接选聘；3、机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行，即聘任制公务员具有公务员身份，占用公务员编制；4、政府部门管理聘任制公务员的依据是《公务员法》和聘任合同。5、关于聘任制公务员的工资，“综合考虑市场同类人员工资水平和本单位其他公务员的工资水平”予以确定。因此，聘任制公务员的薪资水平并不能高出公务员很多。
公务员聘任制与政府雇员制既有共同点也有不同点。共同点是：（1）二者都是政府用市场化的手段来改革行政机关传统的公务员制度、以提高公务员队伍活力的用人方式。（2）在两种制度下，政府与雇员、聘任制公务员之间都需要签订合同，以约定双方的权利和义务。不同点则包括：（1）两种用人方式的灵活程度不同。打个不太恰当的比喻，公务员聘任制是半市场化的用人方式，政府雇员则是彻底市场化的用人方式。这体现在多个方面。第一，政府雇员的录用方式更为灵活，勿需参加公务员录用考试，而聘任制公务员除非是特殊职位且经批准外，均需参加公务员录用考试。第二，实践中，政府雇员的解聘与退出更为方便与灵活，而聘任制公务员的解聘与退出则较为少见，成为事实上的“铁饭碗”。统计显示，深圳市自2007年以来聘任的公务员已经超过3000人，除因自身意愿等原因主动辞职的外，尚无一人被辞退或者不予续约。[14]第二，政府雇员的薪酬待遇更为灵活，与公务员的薪酬待遇可能拉开较大差距，而聘任制公务员待遇的确定则仍需考虑公务员的工资水平。第三，政府雇员在占用公务员编制方面更为灵活，可以不占用用人单位的编制，而聘任制公务员必须占用公务员编制。（2）身份不同。聘任制公务员具有公务员身份，政府雇员则不具有公务员身份。（3）管理及考核的依据不同。对政府雇员的管理和考核主要依据合同的约定进行；对聘任制公务员的管理和考核依据的则是《公务员法》和聘任合同。
目前，政府法制机构的编制和人员数量远远不能满足政府的实际需求，也不能有效充当起政府法律顾问的主体角色，而一下子解决这些问题也不现实。为此，课题组认为，将符合一定条件的法律人士通过聘用合同，约定权利义务，令其在一定限期内成为政府雇员，担任政府法律顾问工作，不失为经济、可行的良策。
4、公职律师制度
四中全会《决定》提出，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。《决定》还明确，要构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。
早在1993年，《司法部关于深化律师工作改革的方案》提出，“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍”。1995年，上海浦东新区率先开展公职律师试点。此后，北京、南京等地陆续试点。2002年，《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题作了规范。2006年，司法部向全国总工会机关10位律师颁发公职律师执业证，首批工会公职律师亮相。2011年底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团均开展了公职律师试点工作，中国证监会等13家中央单位公职律师试点工作开展顺利。2013年8月，公职律师队伍人数已经达到4585人。
《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》没有直接对公职律师作出概念界定，但在其任职条件中明确，需要具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律执业资格，且供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务。实践中，公职律师除了政府部门人员外，还有供职于其他公职部门如总工会等机构或团体的人员。根据四中全会《决定》关于“各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师”的要求，公职律师也可在党的机关和人民团体中设立。由此，公职律师实际是指，具备律师资格、供职于党政机关或者人民团体，或者经招聘进入党政机关、人民团体专职从事法律事务的人员。
四中全会决定要求，明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务，理顺公职律师、公司律师管理体制机制。目前，对公职律师的管理，主要依据《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》以及各地据此制定的相关管理办法（如《辽宁省公职律师暂行办法》、《福建省公职律师暂行办法》等），对公职律师队伍实行的是双重管理，即所在单位管理和司法行政机关的资质管理、业务指导。由于公职律师的执业证、年检注册等均由司法行政机关审批、审核，因此司法行政机关的管理更为直接。全国总工会于2006年制定的《工会公职律师管理办法（试行）》则明确省级总工会的主要职责，包括：与省级司法行政机关、律师协会进行协调沟通，解决工会公职律师试点工作中遇到的问题，协助地市、县级总工会办理工会公职律师执业证书；负责省级工会公职律师执业证书的办理，负责省级总工会机关公职律师的执业管理；为地市、县级工会公职律师试点工作提供服务，进行业务指导和监督；开展工会公职律师业务培训、职业道德和执业纪律教育等。
鉴于行政机关的公职律师实际承担着政府法律顾问的职责，根据四中全会明确的法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体的要求，课题组认为，政府法制机构应当参与对行政机关公职律师队伍的管理。其参与管理可以考虑在以下层面介入：一是对符合任职条件人员提出的申请，政府法制机构应参与审查；二是对招聘律师担任本单位公职律师的，政府法制机构应参与面试；三是对公职律师的业务开展，政府法制机构应进行指导；四是对公职律师的履行情况，政府法制机构应参与考核。另外，政府法制机构还应当加强对公职律师的职业培训等。
5、执业规范制度
政府法律顾问的执业规范，是指政府法律顾问在为政府提供法律顾问过程中应当接受的外在行为约束和应当遵守的行为准则，是判断政府法律顾问行为是否符合职业要求的标准和依据。由于政府工作的特殊性，为其提供法律服务的政府法律顾问，往往享有较高的荣誉，但同时也需要受到一定执业规范的限制。境外一些国家或地区的政府法制部门工作人员都是体制内的公务员，受公务员的各项纪律约束。律师不能兼职成为政府的法律顾问，即使全职也会受到很多因素的制约，不能从事可能具有身份冲突、利益冲突的工作，不能够承接社会上的法律业务。
鉴于体制内的公务人员受《公务员法》和相关行政纪律约束，其行为规范和追责机制较为完备。政府法律顾问的执业规范，主要是针对体制外的执业律师及相关法学专家而言的。分析上述对政府法律顾问执业规范的表述，以下几项存有共性：一是遵守保密规定；二是不得办理与政府有利害冲突的法律事务，遵守回避的规定；三是不得利用工作便利谋取私利；四是不得作出损害政府权益和形象的其他行为。但在对体制外的律师能否以政府法律顾问名义对外宣传、招揽业务，在各地和本市各区县的相关规定中，不完全一致，有的列为禁止行为，吉林规定法律顾问团成员不应在个人名片上印有省政府法律顾问的字样，大多则未作规定。课题组组织开展调研座谈中，也存在不同意见。一种意见认为，政府法律顾问报酬低廉，律师能成为政府法律顾问，实则是对其业务能力的认可，是一种荣誉，可以允许其印在名片上或者对外宣传；另一种意见认为，目前律师作为政府法律顾问的实际作用不明显，律师应以政府法律顾问名义增加其无形资产，提高其知名度，存在沽名钓誉之嫌，且对其他执业律师形成不公平竞争。对此，课题组认为，在明确以政府法制机构人员作为政府法律顾问主体，体制外律师、专家等进入政府法律顾问队伍有明确条件规定的制度框架下，对律师的要求更高，为此，再限制其使用政府法律顾问之名成为不必要。
课题组认为，党的十八届三中、四中全会已对政府法律顾问推行提出了明确要求，规范政府法律顾问的执业行为，对于提高政府法律顾问的服务水平，完善政府法律顾问制度，具有重要意义。本市在对政府法律顾问制度进行顶层设计时，应当对政府法律顾问的执业规范作出具体明确。中华全国律师协会于2011年11月9日在对2004年3月起通过试行的《律师执业行为规范（试行）》进行了修改，形成了新的《律师执业行为规范》，该规范共108条，对律师执业的基本执业规范、业务推广规范等八个方面的内容作了全方位的规定。在国家层面没有作出具体规定前，本市可以以此为参考，制定政府法律顾问的执业规范。
五、关于建立和完善本市法律顾问制度的建议
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“普遍建立法律顾问制度”，我们认为，这是要求包括党政机关、人民团体、企事业单位以及其他社会组织在内的各个层面全方位建立法律顾问制度，以提高全社会的法律意识和运用法治思维、法治方式处理问题的能力，从而实现“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的总体目标。鉴于政府在整个国家和社会治理中的独特地位与作用，建立政府法律顾问制度，是普遍建立法律顾问制度的核心内容。课题组在对本市法制顾问制度建立情况进行调查分析并借鉴兄弟省市和境外政府法律顾问工作开展情况的基础上，提出如下建立和完善本市法律顾问制度的意见建议：
（一）建立以政府法制机构人员为主体、专家和律师参与为补充的政府法律顾问制度框架
如何贯彻实施四中全会精神，在本市积极推行政府法律顾问制度，需要作出顶层设计。
1、进一步明确政府法制机构作为政府法律顾问的法定身份和主体地位。虽然国务院《全面推进依法行政实施纲要》早已明确法制机构是各级政府“依法行政的参谋、助手和法律顾问”，但是“三定方案”并未体现这点，建议通过“三定方案”及相关文件进一步明确法制机构作为政府法律顾问的法定地位，并明确其相应职责和服务范围，强化社会对法制机构作为政府法律顾问的认知。
2、市政府法制办加挂市政府法律顾问室牌子。市政府层面不再成立专门的体制外的政府法律顾问，市政府法制办加挂市政府法律顾问室牌子，设立政府法律顾问处，承担为市政府提供各类法律服务和联系外部专家为政府做好法律服务工作，对区县政府法律顾问工作进行指导。
3、政府法律顾问团由区县政府法制办联系管理。鉴于目前区县政府法制办人员力量不足，可在对现有政府法律顾问工作进行评估基础上，调整或者重新组建区县政府法律顾问团。律顾问团成员由具备相关专业知识、愿意为政府提供法律服务的公职律师、法学专家、律师组成。区县政府法制办设政府法律顾问科或者具体专管人员，负责法律顾问工作日常联系、费用放发和考核管理。
4、政府部门可以通过政府购买服务，聘请律师担任法律顾问处理具体事务。鉴于政府部门法律事务的专业性和事务性特点，在其法制工作机构力量不足的情况下，可以通过购买服务，聘请律师担任本机关的常年法律顾问，协助法制机构处理相关事务；或者在需要处理应诉等相关法律事务时，聘请律师进行专项代理，以提高行政机关的法治能力。
5、出台本市推行政府法律顾问制度的相关文件。明确市和区县政府法律顾问工作的制度框架，确定体制外法律顾问的聘任条件、工作范围、权限职责、任期、执业规范等内容。
6、进一步加强政府法制机构和干部队伍建设。上海与新加坡、香港、纽约等城市相近，但从政府法制机构（政府法律顾问机构）的人员数量上比，远远落后于这些城市（新加坡487人、香港1200人、纽约1550人），为此，本市迫切需要进一步强化政府法制机构建设，保证机构、人员满足行政机关普遍建立政府法律顾问的要求。十八届四中全会决定除明确政府法律顾问队伍以政府法制机构人员为主体外，还对政府法制工作提出了全新的要求，比如“加强和改进政府立法制度建设”，“重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”；“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”；“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”等等，还明确要“建立从符合条件的法律、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”，这些既是对推进政府法制干部队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平的要求，也为政府法制机构人员作为法律顾问，要实现职业化、专业化的发展方向作了明确。
（二）完善与政府法律顾问制度相配套的相关制度
1、建立首席政府法律顾问制度。借鉴境外和兄弟省市的经验，建议在市和区县政府层面设立政府首席法律顾问。政府首席法律顾问由市长、区（县）任命，参与行政管理，受政府及其行政首长委托处理政府法律事务，包括为省政府的重大行政决策、行政行为提供法律意见，签署有关法律文件或代理民事、经济、行政诉讼和仲裁案件等等。首席政府法律顾问领导、统筹政府法律顾问工作的开展，其他政府法律顾问对首席法律顾问负责。首席政府法律顾问原则上由市和区县政府法制办主任担任。
2、建立和完善公职律师制度。一是明确公职律师的法律地位和权利义务，理顺公职律师的管理体制。公职律师是政府体制内法律顾问队伍的重要力量，建立公职律师制度，是在“依法治国”方略指引下，深入推进政府依法行政，保障政府依法决策，加快建设法治政府的的重要举借。公职律师享有公务员和执业律师的双重权利，同时受到两者行为规范约束。公职律师实行双重管理，即司法行政部门的执业资格和律师业务管理，政府法制部门日常业务联系和考核管理。二是发展本市公务员队伍。可以通过下列方式发展公职律师队伍：将公务员队伍中取得律师执业资格、具有一定法律事务处理能力的人员通过自愿申请、法制机构考核等程序吸收为公职律师，为本单位处理相关法律事务，这类公职律师离开公务员队伍后，可以直接从事社会律师业务；通过向社会公开招聘的方式，吸收优秀的社会律师加入公务员队伍，成为公职律师，或者在一定时期内受聘成为公职律师，只为政府提供法律服务，处理法律事务，不承接社会业务，其聘用期间的劳动报酬及其福利待遇根据聘用合同具体明确。政府法制机构应当在已经取得律师执业资格的人员录用新的公务员，通过公务员招录选用符合条件的人员，为公职律师队伍作好储备。
3、探索建立政府法律顾问职系制度。一是提请国务院设置单独的法律顾问公务员职位。根据《公务员法》第十四条有关职位分类的规定，在现行的综合管理类、专业技术类、行政执法类之外，由国务院直接增设法律顾问类，实行单独管理。国务院也可以授权有关省市先行开展法律顾问职位化探索。建议本市通过中国（上海）自由贸易试验区这个平台，争取国家授权，在该区域率先进行试点。二是实行法律顾问分级管理。政府法制干部是普通的公务员，更是专业的公务员，不仅需要较高的政治素质，更需要较高的法律水平。为保障政府法制干部的素质和水准，建议借鉴域外做法，对政府法律顾问实施职衔制度。一般设置首席政府法律顾问、副首席政府法律顾问、高级政府法律顾问、副高级政府法律顾问、政府法律顾问等职衔序列。首席政府法律顾问由法制办的主要领导担任。其他职衔的法律顾问，在首席政府法律顾问领导下开展工作。其中，在市一级，首席法律顾问、副首席法律顾问，对应正局级、副局级公务员；高级法律顾问、副高级法律顾问，对应正处级、副处级公务员；法律顾问，对应正科级、副科级公务员。在区县级一级，首席法律顾问、副首席法律顾问，对应正处级、副处级公务员；高级法律顾问、副高级法律顾问，对应副处级、正科级公务员；法律顾问，对应副科级公务员。
5、由市政府法制办牵头，组建本市法律人才库。法律人才库以本市法律人才为主，也可视情形扩展至全国仍至国际上符合条件、愿意为上海政府提供相关法律服务的专家、学者、律师等。人才库按照专业进行分类，为各级行政机关根据工作实际聘请政府法律顾问和召集专家咨询提供便利。
6、建立健全专项工作专家、律师参与制度。在目前行政复议委员会、专家参与立法听证和重大行政决策论证等基础上，进一步建立健全专项工作专家、律师参与制度。明确专家律师参与的范围、程序、规则要求等，保障参与的有效性。
（三）建立和完善事业单位的法律顾问制度
1、行政执法类的事业单位应当建立以自身法制部门为主、外聘律师为补充的法律顾问制度。执法类事业单位应当充分完善自身的法制干部和公职律师队伍，充分发挥其在本单位执法活动中的法律审查作用，在处理复议、诉讼及其他法律事务中，本单位法制干部力量不足，可以聘请社会律师代理处理或者担任常年法律顾问参与处理法律事务。
2、学校、医院等公益类的事业单位应当进一步完善聘请专业律师担任法律顾问制度。公益类事业单位承担着一定面向老百姓的公益事务，其法律事务量大，且专业性、事务性特点明显，需要法律专业人士协助处理，目前聘请律师担任常年法律顾问的做法较为普遍，但质量和效果还需进一步提高。相关主管部门的法制机构应当根据行业特点，指导各事业单位做好法律顾问聘用工作。
3、经营类的事业单位可以根据实际情况，通过聘请社会律师担任法律顾问，处理相关法律事务。
（四）国有企业应当全面建立健全企业法律顾问制度
1、国有集团公司全面建立公司总法律顾问制度。一要设立专职总法律顾问；二要明确企业总法律顾问作为全面负责企业法律事务工作的高级管理人员，在企业法制建设中的重要地位与作用，形成总法律顾问在企业重大经营活动中全过程参与、全面提供法律服务保障、指导开展法律风险防范的管理模式；三要建立独立的公司法务部门，形成公司总法律顾问领导下的多层次、上下联动的法律事务组织体系，健全国有企业的法律风险防范机制。
2、国有企业法律顾问的机构设置和人员配备应当与企业的规模和发展相适应。国有企业应当普遍建立法律顾问制度。有条件的国有企业应当设立企业总法律顾问。资产规模和行业影响较大的国资企业应当设立独立的法务部门，企业规模较小的应当设立专职法律顾问，满足企业的实际需求。
3、加强企业法律顾问的队伍建设。明确法律顾问在企业管理中的地位，是公司经营业务的法律顾问，是公司的规章制度、政策策略的制定者和审查者，是公司规章制度和法律遵守的监督者，是法律争议纠纷的解决者，同时也是公司形象的保护者。企业法律顾问应当参与企业董事会和经营层决策、合同管理、知识产权保护、诉讼或仲裁业务以及聘请外部律师的相关管理工作等。加强法律顾问队伍的合理化配置。切实解决法务人员年龄老化、知识结构陈旧等问题。
4、国有企业普遍设立公司律师。国资管理部门应当研究国有企业公司律师的设立和管理，明确公司的法律地位和权利义务，理顺公司律师的管理体制。
（五）提倡其他社会组织实行聘请律师担任法律顾问处理法律事务，政府提供相关法律援助
对于其他社会组织，政府应当扩大宣传，提高全民法治意识，引导各界通过聘请律师作为常年法律顾问，进行法律咨询多种方式维护自身合法权益。对于特定群体，政府可以提供法律援助。对于政府管理中涉及不特定多数人权益的相关事务，政府法制部门可以充分发挥政府法律顾问的桥梁作用，加强与行政相对人之间的沟通。
编后语：为贯彻落实党的十八届三中全会决定明确的“普遍建立法律顾问制度”的精神和要求，上海市政府法制办率先启动了政府法律顾问制度的相关研究工作。首先，课题组对上海市各区县、市政府工作部门及其所属事业单位、国有企业的法律顾问制度的建立实施情况进行了调查梳理，并与兄弟省市的法律顾问制度现状作了比较，同时借鉴域外先进城市在法律顾问制度方面的实践经验，最后围绕本市法律顾问的定位、基本职责、与政府法制机构的关系以及与法律顾问制度相关的一些制度，对本市建立法律顾问制度从体制机制上提出了可操作的对策建议，为2015年市政府制定出台政府法律顾问制度奠定了较好的基础。
课题组组长简介：
李平，女，现为上海市人民政府法制办公室综合业务处处长。
（责任编辑：实习生张红 核稿：陈素萍）
[1] 纽约市法律事务办公室2012年年度报告 (new york city law department 2012 annual report)。
原文：the new york city law department is responsible for all of new york city's legal affairs.
[2] from wikipedia ：thecorporation counselis the title given to thechief legal officerin some us municipal and county jurisdictions, who handles civil claims against the city, including negotiating settlements and defending the city when it is sued.
[3]纽约市法律事务办公室2012年年度报告 (new york city law department 2012 annual report)。
原文：the corporation counsel heads the law department and acts as legal counsel for the mayor, elected officials, the city, and its agencies.
[4] new york city law department year in review 2013.
[5] 纽约市法律事务办公室尊龙凯时官方网站下载官网：http://www.nyc.gov/html/law/html/home/home.shtml
原文：every day the new york city law department's 700 lawyers and 850 support professionals work collaboratively to pursue justice while providing the city with the highest quality legal representation.
[6] 律政司官方网站http://www.doj.gov.hk/sc/about/soj.html
[7]越耀：《政府法律顾问实务》，法律出版社2011年第1版，第32页。
[8]刘婷：《中国政府雇员制的发展研究》 南昌大学硕士学位论文， 2012年6月。
[9]《珠海市政府雇员施行办法的通知》（珠府〔2003〕73 号）、《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》（深圳市政府令133号）、《杭州市政府雇员管理试行办法》（杭政办〔2005〕11号）、《芜湖市人民政府雇员管理试行办法》（芜政〔2004〕13号）、《扬州市政府雇员管理试行办法》 (扬府发〔2008〕127号)。
[10]《关于部分地区推行政府雇员制的研究报告》广东省人事与人才科学研究所课题组 载《中国行政管理 》2005年第3期 。
[11]《关于部分地区推行政府雇员制的研究报告》广东省人事与人才科学研究所课题组 载《中国行政管理》2005年第3期。
[12]徐敏：《 当代中国政府雇员制研究》中南民族大学 2010年硕士学位论文。
[13] 《南方都市报》报道：“深圳市人事局局长陈安仁表示，高级雇员的待遇将执行一人一议，上不封顶、下不保底的原则。”转引自：中国新闻网。http://www.chinanews.com/news/2004year/2004-07-08/26/457354.shtml.
[14] “公务员聘任制提速”见《中国新闻周刊》转引自http://news.sohu.com/20130605/n378094418.shtml.