产业园区规章后评估研究 (2013-02-05)
《政府法制研究》2012年第12期（总第244期）
产业园区规章后评估研究
●“立法后评估”，是在立法完成实施一个时期后进行的评估。作为了解法律效果、评价立法质量的一种工作方法，立法后评估有利于为法律的修改、废止提供依据
●课题组纳入评估范围的五部规章包括：《洋山保税港区管理办法》、《上海市长兴岛开发建设管理办法》、《上海浦东机场综合保税区管理办法》、《上海市临港产业区管理办法》、《上海市化学工业园区管理办法》
●课题组经评估后认为：（1）在合法性问题上，五部规章均不存在合法性问题，评估结论为“好”；（2）在适应性问题上，除制定时间最早的《洋山办法》适应性为“一般”外，其他四部规章的适应性都为“好”或“较好”；（3）在实效性问题上，五部规章评估结论都是“较好”；（4）在可操作性问题上，除《长兴岛办法》和《机场办法》的可操作性评价为“较好”外，其他三部规章的可操作性评价都比较低，为“一般”；（5）在规范性问题上，五部规章均符合立法技术的一般要求，个案评估结论均为“好”或者“较好”
《政府法制研究》
2012年第12期（总第244期）
编委会主任：刘 平
编委会副主任：程 彬
编委：陈素萍 王松林 王天品 史莉莉 刘 莹 陈书笋
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
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传真：（021）63869128
印刷：上海市人民政府办公厅文印中心
印刷日期：2012年12月28日
产业园区规章后评估研究
课题顾问：张忠玉
课题组长：马贝艺
课题组成员：李培恒、常江、杨海宁
引 言
顾名思义，“立法后评估”，是在立法完成实施一个时期后进行的评估。作为了解法律效果、评价立法质量的一种工作方法，立法后评估有利于为法律的修改、废止提供依据。近年来，各级立法机关和学界对立法后评估工作达成一种共识，更有大力推行之势。
我们确定本次研究的选题和内容，主要基于两方面基本判断：
其一，立法后评估是完善与上海经济地位相适应的产业园区法制保障体系的客观需要。从国外情况来看，政府重点支持发展的经济区域并不鲜见，美国硅谷、新加坡裕廊工业区、日本筑波科技城、台湾新竹工业园区等都是世界著名的实例。1988年以来，本市制定了《上海市经济技术开发区条例》、《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》、《上海市外高桥保税区条例》、《上海市出口加工区管理办法》、《上海市促进张江高科技园区发展的若干规定》等一批法规规章。从目前情况来看，产业园区立法对加快吸引投资项目落地、推动上海经济发展仍具有重要作用。加强这方面的立法后评估工作，将有利于理性地认识产业园区的制度需求，为上海经济发展目标的实现提供更为有效的保障。
其二，立法后评估是法制工作者接触实践的良好机会，也是工作层面获得改进和提高的重要渠道。1990年《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》和近年来制定的一系列经济领域规章有一个共性特征，都是通过立法划定一个特殊经济区域，确定设立市政府派出机构，由其承担与该区域经济发展密切相关的管理职能（如规划制定、招商引资、项目审批等）。通过改变既有的行政管理职责分工关系，表明市政府重点支持发展的态度昭示该区域发展的重要性，进而吸引国内外投资落户区内，并保障区内经济工作的高效推进。尽管这类立法的工作规律已基本形成，但从更高层面的要求来看，需要进一步研究法律实施效果，寻找可能存在的问题、及时总结经验。课题组基于对市级产业园区立法共性特征的认识，从有利于排摸规律的角度出发，以近几年经办的五部同类规章为评估对象。
需要说明的是，国家和本市的立法后评估工作现处在起步探索阶段，从评估的概念、主体、标准、内容、方法、程序等方面多是各有理解，相关的理论研究不足、制度供给处于缺失状态。因此，本课题主要结合本部门的工作经验和需要，基于对评估的人力、物力、时间、经验等诸因素的综合考虑，确定了评估工作方案，按照相对统一的评估内容、标准、方法对五部特征相近的政府规章实施评估。
在管委会领导和法制机构的大力支持下，我们走访了各管委会的相关处室、执法机构，与相关工作人员进行了比较深入的访谈。调研问题涉及被评估规章执行的基本情况、执行中的困惑、条文的适用、关键条款实施情况等方面的内容，并共同探讨了问题的成因，还了解了基层执法人员对规章修改完善或废止的意见建议。我们对管委会相关处室工作人员、开发公司和部分区内企业进行了调查问卷研究，对回收的问卷和搜集到的相关资料进行整理分析。在此基础上，课题组形成了对条文内容实施效果以及立法技术层面的基本评价。
课题成果包括五个规章的个案评估报告和评估总报告；个案评估报告围绕评估指标形成评价结论；评估总报告则从评估指标体系的构成、总体评价结论这两个方面作了分析阐述，其中还围绕评估过程中发现的问题提出了课题组的观点和建议。
上篇：产业园区规章评估总报告
一、评估指标体系的构成
评估指标是衡量立法活动和立法成果利弊优劣的标尺或准则，既是评估工作的起点，也是评估得以顺利进行的基本工具。
课题组认为，产业园区规章的立法评估指标，需要考虑立法后评估的基本理论和产业园区立法的自身特点，综合各方面因素，对规章所设定的各项制度的合法性、合理性、科学性和立法技术等做出基本的评价。根据现实需求和条件，形成了以下评价指标体系：
规章评价体系表
评估指标 |
评价内容 |
评价方法 |
评价等级 |
1、合法性 |
考察规章是否超越立法权限、整体或部分条款与上位法是否存在抵触。 |
研究条文； 访谈调查； 问卷调查； 指标测评。 |
★★★★★好 ★★★★较好 ★★★一般 ★★差 ★极差 |
2、适应性 |
考察规章与区域经济发展的大环境是否适应，主要看对规章具有支撑作用的关键条款，其制定背景、现行管理体制等基础条件是否发生变化。 |
||
3、实效性 |
考察规章实施过程中产生的社会效果，主要看对规章具有支撑作用的关键条款在现实中的实现程度。（具体条款的设计质量，纳入可操作性评估） |
||
4、可操作性 |
考察法律规则设计的质量，全面观察各条款所规定的措施内容是否符合实际、是否切实可行。 |
||
5、规范性 |
从立法技术层面考察是否合乎规范，主要表现为规章名称体例的统一性，形式结构的完整性，条文逻辑结构的规范性，法律语言表达的准确性等。 |
评价方法方面，整个评估过程中用了四种测评方法（相比较而言，前两种方法偏重客观分析，后两种方法则偏重主观感觉，通过了解不同群体的感受来反映总体状况）：
一是由课题组成员自行研究规章条文。我们认为，立法后评估对评价者的自身能力和责任心要求较高。参与评估工作的人员应当深入了解立法目的、熟悉立法条文的具体内容，否则无法作出分析判断。
二是课题组对园区管理机构进行访谈调查。这是了解立法实施效果的最直接办法，因为产业园区立法的核心内容是对园区管理机构的授权和委托。考虑到立法内容有时涉及与其他行政机关的职责分工，原设想将访谈范围扩大到园区所在地区县政府和有执法权的市、区管理部门，但受时间和其他条件所限，未能实施。
三是课题组对相关主体开展问卷调查。调查对象包括园区管理机构、园区开发企业、区内投资企业，主要目的是了解该区域范围内的各方主体对立法实施效果的满意度，以及对问题成因的主观判断。
四是按照各指标进行测评。先由管理机构规章进行测评打分，然后由课题组作进一步评价，形成相应指标的测评结果。由于各指标的重要性难以精确度量，因此，本指标体系采用等值赋权法来进行重要性判断。
考虑到各评估指标所考察的内容各有侧重，课题组综合各种不同方法收集的情况，形成了各指标的评价意见，在此基础上，结合管委会评分结果，形成评价结论。
二、总体评估结论
纳入评估范围的五部规章包括：《洋山保税港区管理办法》（2006年公布施行），《上海市长兴岛开发建设管理办法》（2008年公布施行，2010年修正）、《上海浦东机场综合保税区管理办法》（2010年公布施行），《上海市临港产业区管理办法》（原名“临港新城管理办法”，2003年公布施行，2010年修改更替），《上海市化学工业园区管理办法》（2002年公布施行，2004年修正一次，2011年作了局部修改）。
五部规章总体评价表
洋山 |
长兴岛 |
机场 |
临港 |
化工区 |
|
合法性 |
★★★★★ |
★★★★★ |
★★★★★ |
★★★★★ |
★★★★★ |
适应性 |
★★★ |
★★★★ |
★★★★ |
★★★★★ |
★★★★★ |
实效性 |
★★★★ |
★★★★ |
★★★★ |
★★★★ |
★★★★ |
可操作性 |
★★★ |
★★★★ |
★★★★ |
★★★ |
★★★ |
规范性 |
★★★★ |
★★★★ |
★★★★★ |
★★★★ |
★★★★ |
总体评价 |
一般 |
较好 |
较好 |
较好 |
较好 |
（注：★★★★★表示“好”；★★★★表示“较好”；★★★表示“一般”。具体评价情况详见个案评估报告。）
（一）合法性评估
本次合法性评估指标，主要考察规章是否超越立法权限、整体或部分条款与上位法是否存在抵触。
关于地方立法权限的规定，2000年出台的《立法法》作了一般规定，此前，《行政处罚法》已就特定领域地方立法权限做出了具体的划分；《行政许可法》也对地方立法设定行政许可作了比较周密的具体规定，不仅规定了可以设定许可和不得设定许可的范围，还规定了设定许可不得超越的界限，实施许可不得违反的规范。
从评估对象的情况来看，产业园区立法内容与一般立法有较大差别，不涉及相对人行为规范，也不设定许可、处罚，主要是地方权限范围内的职责分工安排，目的在于发挥管理体制优势，通过实施各项优惠政策和完善服务体系，吸引和集聚人才、技术和国内外资本，加速本区域的经济发展。五部规章制定至今，尚无对应的上位法律依据，属于地方自主性立法，符合《立法法》对地方立法权限的一般规定。而且，不存在违规设定许可或者处罚的问题，委托或者授权的内容与相应的上位法不存在抵触。在规章实施过程中，为适应国家法律的调整，有的规章作了及时修改。例如，行政许可法颁布施行后，《化学工区办法》中的许可条款曾作过修改。
课题组经评估后认为，五部规章均不存在合法性问题，评估结论为“好”。
（二）适应性评估
本次适应性评估指标，考察规章与区域经济发展的大环境是否适应，主要看对规章具有支撑作用的关键条款，其制定背景、现行管理体制等基础条件是否发生变化。
评估范围内的五部规章制定时间跨度较大，从2002年到2010年。整体来看，立法内容都以管理机构的职能定位为主线，强化服务意识，按照精简、高效的原则对管理机构充分放权使之能够全面负责区内经济事务。考虑到产业园区立法的重点在于为管理体制提供保障，因此，符合管理体制的发展现状是判断产业园区规章适应性的最重要因素。
经评估，除制定时间最早的《洋山办法》适应性为“一般”外，其他四部规章的适应性都为“好”或“较好”。课题组和园区管理机构一致认为《化工区办法》和《临港产业区办法》与现行管理体制的契合程度最为突出。其中，《化工区办法》关键是明确将金山、奉贤分区的部分管理职责从区里整合到管委会层面，在实践中对维护现行管理体制发挥了支撑引领作用；《临港产业区办法》则在南汇区并入浦东新区后，明确将原由南汇区政府负责的公共事务管理职责，改由浦东新区政府承担，并理顺了管委会与浦东新区、奉贤区政府之间的关系。此外，《长兴岛办法》准确地反映了管委会和开发办在整个管理体制中的“虚”、“实”定位。一方面明确由管委会对长兴岛开发建设的重大事项进行领导和决策，体现开发建设长兴岛是全市的重点工作，另一方面明确由开发办承担管委会的日常工作，更好地保证了开发建设各项工作落到实处，提高了运作效率。这一立法确立的组织推进体制有别于其他产业园区管理体制，评估过程中得到了管理机构的较高评价。
值得一提的是，《机场办法》对于保税区的区域范围表述方法，没有采取惯用的四至范围描述法，实际证明是较为明智的选择。《机场办法》制定时，封关区域为浦东机场红线以外的1.78平方公里。2011年12月，二期位于浦东机场红线内的1.81平方公里正式封关运作。虽然区域范围发生变化，但由于《机场办法》制定时对区域范围采取了原则性表述，即：“本办法适用于浦东机场综保区规划范围内，经国家有关主管部门验收合格并实行封闭式管理的特殊监管区域”，故该办法仍可以在扩区内继续适用。
评估中，明显存在适应性问题的是《洋山办法》。据了解，主要有三方面的实际情况发生了较大变化。第一，洋山保税港区的区域范围已经扩大，并经《国务院办公厅关于洋山保税港区扩区的复函》（国办函［2012］27号）予以明确。由于《洋山办法》中对四至范围采取了具体、明确的规定，因此，严格来说该办法无法适用于扩大后的区域。第二，管理主体实际已有所变化。2009年，本市开始对保税区管理体制进行改革，并组建了上海综合保税区管理委员会，由其统一管理外高桥保税区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区的行政事务。新组建的上海综保区管委会在事实上已经取代了洋山保税港区管委会的实际职能，承担对洋山保税港区的日常事务管理。但《洋山办法》规定的行政管理主体是“洋山保税港区管委会”。由于洋山保税港区管委会是上海和浙江两地政府商定后由上海市组建的，为便于与浙江方面的日常沟通协调，目前仍然保留“洋山保税港区管委会”的牌子。第三，对保税区功能的定位已不能完全适应保税区的发展。
对此，课题组认为，产业园区立法与特定区域的经济发展密切相关。在区域经济快速发展的过程中，政府很可能采取措施改变管理体制的具体内涵，实践中的管理情况很可能在立法明确调整前已经发生变化。为了改善立法的适应性，需要及时进行相应调整，否则评估结论自然不尽理想。
（三）实效性评估
本次实效性评估指标，考察规章实施过程中产生的社会效果，主要看对规章具有支撑作用的关键条款在现实中的实现程度。为了便于掌握情况，还建立了3个二级指标：
1、执法有效性。行政执法的有效性在整个实效性评估中占有特别重要的地位。执法目的是为了实施规章的规定，立法水平的高低会影响行政执法的质量和效率。因此，执法是否有效，在一定程度上可以反映立法质量。本次评估执法有效性的重点，是从管委会层面了解规章中的关键条款是否实现预期的立法目的。
2、守法有效性。规章的实施不可能完全依靠行政机关履行职责，一般而言，规章的实施还离不开相对人对规章的自觉遵守，相对人是否能够自觉遵守规章的规定，在一定程度上也可以反映立法质量、执法活动的实际情况。在本次评估中，规章基本未涉及对区内企业的行为规范要求，也不设定违法行为的处罚。因此，对守法有效性的判断，主要基于问卷调查中掌握的区内各相关主体对立法实施效果的认同度。
3、立法对区域经济发展的推动作用。得到立法支撑的五个产业园区的功能定位各具特色，但设立目的都是采取特殊政策和灵活措施吸引外部资金到本区域进行开发建设。因此，评估规章实施效果必须观察其对保障区域经济发展的实现程度。
经课题组评估，五部规章加强了产业园区的法制保障，确定了管委会的法定地位，使其更加有效地管理园区内的经济事务，发挥了区域经济发展的整体优势，评估结论都是“较好”。
同时，通过访谈调查中，我们也发现了一些问题。例如，在执法有效性方面，部分规章明确的委托事项实际并未委托。
（1）《洋山办法》制定时从提高行政审批效率，有利于招商引资的角度出发，明确洋山保税港区管委会可以接受有关行政管理部门的委托，行使七项审批权（审批权内容主要参照本市各开发区立法的经验）。《洋山办法》施行后，本市的相关委办局已经与管委会办理了委托手续，管委会具体开展了相关审批工作，有效提高了办事效率。洋山保税港区中涉及浙江省行政区域内的行政审批，行政相对人需要向浙江省以及舟山市有关部门提出申请，导致同一保税港区内的行政相对人在申请同一个行政审批时，涉及不同区域，受理机关是不同的，在审批程序、时限上也不完全一致，一定程度上影响了保税港区的行政效率，也给行政相对人带来不便。由此，还影响了人们对立法实效的认同度，问卷调查时，有20%的受访者认为实施效果不好。尽管经济指标非常出色，管委会工作人员对实效性指标的自我评价仅为8.4分，可见实际执法者对该办法实效性的认同度并不高。
（2）《临港产业区办法》明确的委托审批事项中，包括市建设交通管理部门委托的“车辆或者车辆载运货物后总重量超过城市道路限载量或者通行条件的通行审批，依附城市桥梁、隧道架设管线的审批，城市桥梁、隧道安全保护区域内作业的审批，以及占用城市道路人行道设置各类设施的审批”。这一委托审批事项在其他园区办法中没有提及，是《临港产业区办法》的一个特色条款。但由于种种原因，上述事项并未委托管委会实施。
又如，关于审批管理方面委托主体的层级，《长兴岛办法》执行的实际状况，与制度设计存在一定差异。从《长兴岛办法》规定看，“开发办接受市政府有关部门委托”，委托主体只涉及市政府有关部门，没有涉及开发办与崇明县政府及其部门、长兴镇政府之间的关系。同时，为便于开发办掌握和了解长兴岛开发建设的全面情况，要求崇明县人民政府及其部门应当将涉及长兴岛开发建设的相关行政许可事项，在受理后两个工作日内将受理情况抄告开发办，相应的审批结果在审批后两个工作日内抄告开发办。实践中，县政府相关部门将许可专用章放在开发办，由开发办办理相关事宜。因此，由于《长兴岛办法》没有规定县政府相关部门可以将行政许可委托开发办，这种操作缺少法律依据。
（四）可操作性评估
本次可操作性评估指标，考察法律规则设计的质量，全面观察各条款所规定的措施内容是否符合实际、是否切实可行。
经评估，产业园区立法总体上建立了事权一致、办事高效的行政管理运行机制，并且在政府职能创新方面作了很多有益的尝试。评估结果方面，除《长兴岛办法》和《机场办法》的可操作性评价为“较好”外，《洋山办法》、《临港办法》和《化工区办法》的可操作性评价都比较低，为“一般”。
课题组认为可操作性较差的规定大致有两种情形：
（1）规定与客观现实情况脱节，规定没有可行性，法条成“观赏性条文”。例如，《洋山办法》对不宜委托的审批事项，规定了采取定期集中办公等方式提供行政服务，实践证明，定期集中办公条款的操作性不够强。主要表现在：一是定期集中各部门办公涉及到人员、办公场地、信息系统的配备；二是对企业而言，各类行政服务需求根据业务需要不断产生的，定期集中办公并不能解决日常需求；三是管委会在协调各个部门提供行政服务方面也存在一定难度。“定期集中办公”条款的可操作性问题也发生在《长兴岛办法》。该办法规定，开发办也可以组织教育、卫生等市有关行政管理部门定期在长兴岛内办理学校、医院以及其他社会配套等建设项目的行政许可事项。据了解，实践中尚未发生过。
又如，《洋山办法》制定时，考虑到东海大桥作为保税港区的重要组成部分，从有利于其日常维护、管理的角度考虑，在立法时明确管委会接受市政工程管理部门的委托，负责东海大桥养护、维修的监督管理工作，但实践中，东海大桥的资产主体属同盛集团，管理主体是大桥管理公司，和管委会并无隶属关系。目前，管委会并未取得东海大桥管理权，市市政工程管理部门未将东海大桥养护、维修的监督管理工作委托给管委会，有关条文实际上并未执行。
再如，《长兴岛办法》规定的“水务管理部门委托的河道管理范围内建设项目和供排水的审批”一项，事实长兴岛上的河道都不属于市水务局管理范围，故此项规定的审批内容与委托主体权限不对应，与实践不相符。
（2）规定不够明确，客观上造成执法机关无法可依。例如，《临港产业区办法》规定，“管委会负责临港产业区有关行政事务的归口管理”。由于事先没有将管委会具体负责行政事务归口管理的事项予以列明，操作中存在一些问题。
又如，《洋山办法》对管委会行政处罚权的规定不够明确。《洋山办法》对管委会行使行政处罚权规定：“管委会设立行政执法机构，在保税港区享有行政管理权限的领域，依法行使相对集中行政处罚权。”但据管委会反映，该规定的实施情况并不理想，主要原因在于办法并未规定管委会行政执法机构行使相对集中行政处罚权的具体内容和法律依据，仅原则性的表述为“在保税港区享有行政管理权限的领域”。据了解，办法做这样的表述，有着其历史背景。立法时保税港区处于建设和发展的初期，较难明确相对集中行政处罚权的范围，寄希望通过实践后再确定。对这种在立法时采取原则性表述的条款，课题组认为，应当在办法实施后，及时结合实践开展调研，尽快明确配套的实施性规定，否则将会出现由于缺乏操作性而成为闲置性条款的问题。
值得注意的是，通过横向比较，课题组发现园区管理机构对表述细致程度近似的条款，在可操作性评价方面可能有较大差异。
例如，《化工区办法》建立了相关管理主体的“重要情况定期协商机制”，要求化工区管委会、金山区政府、奉贤区政府成立了由主要领导组成的一体化管理工作联席会议以及分管领导组成的一体化管理工作协调小组，牵头推进相关工作，还建立了相关主体的应急管理联动机制。但问卷调查反映的可操作性分数仍较低，可见管理机构的工作人员感到化工区现行管理体制执行中仍面临管委会与所在地区县政府部门的具体分工协作问题，信心似有不足。
而从《长兴岛办法》的情况来看，立法要求开发办应当会同崇明县人民政府设立统一的行政许可申请受理服务窗口，按照“一门受理，分别办理”的原则，对开发办和崇明县人民政府及其部门受理及办理的行政许可事项，简化程序，提高工作效率。立法表述只有一个条款。实践中，开发办按照“审批不出岛”的要求，长期坚持“一门式”受理服务，锁定与企业群众密切相关的行政管理事项，建立规范的受理台账，实行告知承诺制、技术审与行政审相分离、联合竣工验收等制度，积极组织涉及产业项目落地、市场准入、建设工程等内容的集中审理，按照行政承诺努力压缩办件时限，不断优化“窗口”服务工作，取得很好的实效。对此，课题组认为，园区管理机构能否发挥聪明才智并持之以恒地用好法律资源，是决定“可操作性”高低的重要因素，忽略人的主观能动性而孤立评判条文“可操作性”是不可取的。
评估中还发现，管理机构反映的一些“可操作性”问题，来源于规章尚未涉及的事宜。按照通行惯例，立法主要赋予管委会对区内项目开发建设的审批权限。实践中，大量公共设施建成后的日常管理任务，与园区管理机构精简高效的设定初衷可能形成一对矛盾。这一问题在临港产业区表现尤为突出。临港产业区的开发区域面积大（264平方公里），建成后涉及大量市政基础设施管理，需要投入一定的人力、物力，而管委会是一个精简高效的机构，难以应对。从长远来看，临港产业区管理机构的职责定位仍有待理清。
（五）规范性评估
本次规范性评估指标，是从立法技术层面考察是否合乎规范，主要表现为规章名称体例的统一性，形式结构的完整性，条文逻辑结构的规范性，法律语言表达的准确性等。
经评估，课题组认为，五部规章均符合立法技术的一般要求，个案评估结论均为“好”或者“较好”。具体来看：
1、规章名称规范性方面，规章体例主要有“实施细则”、“实施办法”、“办法”、“规定”、“规则”和“通告”。对某一项工作作出具体的规范，一般称为“办法”。五部规章作为特定经济区域管理的具体规范，名称没有问题。
2、形式结构的完整性方面。五部规章的形式结构，即名称、内容和标点符号很完整，名称下方的通过时间，条、款、项、条标等各项要素健全，没有发现不完整的地方。采取不分章的方式，是恰当的。
3、法规逻辑结构的规范性方面，也没有明显问题。虽然没有设章，但各有其内在的逻辑结构，各个板块比较清晰。
4、法律语言的准确性方面，有些条文距离执行部门的操作要求仍有差距，例如，有的办法中出现由管理机构“协调”有关部门依法履行行政执法职责，用语较为模糊。
与此同时，课题组通过访谈调查和不同产业园区规章的比较，发现从整体观察的角度来看，仍存在一些立法技术层面的问题。尤其是管委会最为关心的事权条款表述差异，实际已经引发管委会之间相互攀比，带来一些困惑。评估过程中，重点梳理出三方面问题：
1、有些事权虽明确由管委会负责承担，但究竟纳入行政审批委托，还是作为一般的日常管理权限，缺乏明确标准。例如，《化工区办法》规定，化学工业区及其联动发展区域内建设工程报建、招标投标、竣工备案等日常管理工作，由管委会承担，并接受建设管理部门的指导和监督。上述内容沿用了当时本市产业园区立法的一般表述。
随着近年来本市建设领域不断推进行政审批制度改革，特别是《上海市人民政府办公厅关于转发市建设交通委市规划国土资源局制订的〈上海市建设工程行政审批管理程序改革试行方案〉的通知》（沪府办发〔2009〕11号）发布后，建设工程报建、招标投标备案等已明确纳入行政审批范围。但是，《化工区办法》仍将“建设工程报建、招标投标、竣工备案”界定为“日常管理工作”，虽明确由管委会承担并接受建设管理部门的指导和监督，但在位置安排上独立于行政审批事项的委托条款。其逻辑关系有待进一步研究。
2、授予管委会的事权范围不尽相同，在把握上缺乏明确依据和既定标准。从我们的立法实践来看，只有极少数管委会职权在组建管委会的批文中细化列举能直接作为立法依据，例如市委原则同意的《关于组建上海综合保税区管委会方案的有关情况汇报》（市委常委会会议文件九届[2009]349号）按照“区内事、区内办”和浦东综合配套改革试点的总体要求，规定了管委会承担的12项具体事权，其他大多数管委会职权都是通过立法起草过程中予以确定的，在征询各主管部门意见时，难免诸多变化，也易引发攀比。
课题组将各规章中明确委托园区管理机构实施的审批事项梳理成表，确实存在不少差异。
规章委托实施的审批事项梳理表
洋山 （2006） |
长兴岛 （2010） |
机场 （2010） |
临港 （2010） |
化工区 （2011） |
|
项目投资 |
（二）发展改革等部门委托的投资项目的核准。 |
（二）企业投资项目核准部门委托的内外资企业投资项目的核准和备案管理。 |
（一）投资管理部门委托的企业投资项目核准和备案。 |
（二）发展改革等管理部门委托的企业投资项目的核准。 |
（一）投资管理部门委托的企业投资项目的核准和备案。 |
外商投资 |
（一）外资主管部门委托的外商投资项目的审批。 |
（一）商务管理部门委托的外商投资企业设立的审批。 |
（二）商务管理部门委托的外商投资企业设立审批。 |
（一）商务管理部门委托的外商投资企业设立审批，以及加工贸易企业经营状况及生产能力证明、加工贸易业务批准证的审批。 |
（二）商务管理部门委托的外商投资企业设立审批，以及加工贸易企业经营状况及生产能力证明、加工贸易业务批准证的审批。 |
规划审批 |
（三）规划管理部门委托的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的审批。 |
（三）规划管理部门委托的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划设计方案、建设工程规划许可证的审批及建设工程竣工规划验收。 |
（三）规划管理部门委托的建设项目选址意见书、核定规划设计要求、建设用地规划许可证、建设工程规划设计方案、建设工程规划许可证的审批，以及建设工程竣工规划验收。 |
（三）规划管理部门委托的建设项目选址意见书、核定规划设计要求、建设用地规划许可证、建设工程设计方案、建设工程规划许可证的审批，以及建设工程竣工规划验收。 |
（三）规划管理部门委托的建设项目选址意见书、核定规划设计要求、建设用地规划许可证、建设工程规划设计方案、建设工程规划许可证的审批，以及建设工程竣工规划验收。 |
土地管理 |
（四）除新增建设用地外，土地管理部门委托的建设项目用地的审批（含预审）和国有土地使用权的划拨、出让。 |
（四）除征收农民集体所有土地、农用地转为建设用地、建设项目占用未利用地外，土地管理部门委托的国有土地使用权的划拨、出让等建设项目供地的预审。 |
（四）土地管理部门委托的国有土地使用权的划拨、出让等建设项目供地的预审，但征收农民集体所有土地、农用地转为建设用地、建设项目占用未利用地的除外。 |
（四）土地管理部门委托的国有土地使用权的划拨、出让等建设项目供地的预审，但征收农民集体所有土地、农用地转为建设用地、建设项目占用未利用地的除外。 |
管委会接受市土地管理部门的委托，实施化学工业区内国有土地使用权的划拨、出让等建设项目供地预审，但征收农民集体所有土地、农用地转为建设用地、建设项目占用未利用地的除外。 （单列一款） |
建设管理 |
（五）建设管理部门委托的建设工程报建、建设项目设计方案和建设工程施工许可证的审批。 （六）市政工程管理部门委托的临时占用道路、挖掘道路的审批。 |
（五）建设交通管理部门委托的建设工程报建、建设工程初步设计、建设工程施工许可证和公路用地范围内的树木砍伐的审批。 |
（五）建设管理部门委托的建设项目初步设计审查、建设工程施工许可证审批，以及临时占用道路、挖掘道路、增设平面交叉道口的审批。 |
（五）建设交通管理部门委托的建设项目初步设计审查、建设工程施工许可证审批，临时占用城市道路、挖掘城市道路的审批，车辆或者车辆载运货物后总重量超过城市道路限载量或者通行条件的通行审批，依附城市桥梁、隧道架设管线的审批，城市桥梁、隧道安全保护区域内作业的审批，以及占用城市道路人行道设置各类设施的审批。 |
（四）建设管理部门委托的建设项目初步设计审查、建设工程施工许可证审批，以及临时占用道路、挖掘道路、增设平面交叉道口的审批。 |
绿化市容 |
（七）市容环卫管理部门委托的建筑垃圾和工程渣土排放、处置的审批。 |
（六）绿化市容管理部门委托的迁移、砍伐树木和临时使用公共绿地，在批准的控制性详细规划范围内符合林地征占用定额管理要求、属于审核权限内的占用经济林的审批。 |
（六）绿化市容管理部门委托的建设项目配套绿化设计方案审批及竣工验收、临时使用绿地许可（含公共绿地），迁移、砍伐树木（古树名木除外）的审批，以及户外广告审批。 |
（六）绿化市容管理部门委托的临时使用公共绿地和迁移、砍伐树木（古树名木除外）的审批。 |
（七）绿化市容管理部门委托的建设项目配套绿化建设方案的审批及竣工验收，临时使用公共绿地和迁移、砍伐树木（古树名木除外）的审批。 |
民防工程 |
（九）民防管理部门委托的结合民用建筑修建防空地下室的审批。 |
（八）民防管理部门委托的结建民防工程审批和施工图审查。 |
（八）民防管理部门委托的结合民用建筑修建防空地下室的审批。 |
（六）民防管理部门委托的结合民用建筑修建防空地下室审批。 |
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水务管理 |
（七）水务管理部门委托的河道管理范围内建设项目和供排水的审批。 |
（七）水务管理部门委托的有关市管河道范围内的建设项目和供排水的审批。 |
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高新企业认定 |
（九）科技管理部门委托的高新技术企业认定初审。 |
（五）科技管理部门委托的高新技术企业认定申请的受理和初审，会同申报企业所在地各区科技受理点办理相关工作。 |
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环境保护 |
（七）环保管理部门委托的建设项目环境影响评价、试生产、竣工验收的审批，建筑工地夜间施工审批，以及污染物处理设施闲置、拆除的审批。 |
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劳动人事 |
（十）劳动人事管理部门委托的企业实行其他工时制度的审批。 |
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住宅交付使用 |
（八）房屋管理部门委托的新建住宅交付使用的审批。 |
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其他 |
（八）其他有关行政管理部门依法委托的行政许可事项。 |
（九）其他有关行政管理部门依法委托的行政审批事项。 |
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指导监督 |
（未规定签订委托书） 管委会应当将依照前款规定实施行政许可的情况报送委托的行政管理部门备案；委托的行政管理部门应当对管委会实施行政许可事项进行指导和监督。 |
前款行政许可事项和备案管理的委托，有关部门应当与开发办签订委托书，并在委托书中明确对委托事项进行监督等具体内容。开发办应当将依委托实施行政许可的情况报送委托的行政管理部门备案；委托的行政管理部门应当对开发办实施行政许可事项进行监督，对其中专业性强、审批环节多的行政许可事项，必要时指派专人予以指导。 |
前款行政审批事项委托的具体内容，由管委会与有关行政管理部门在委托书中予以明确。 管委会应当将接受委托实施行政审批事项的情况报送委托的行政管理部门；委托的行政管理部门应当对管委会实施行政审批事项进行指导和监督。 |
前款行政审批事项委托的具体内容，由管委会与有关部门在委托书中予以明确。管委会对依委托实施行政审批的情况，应当报送委托的行政管理部门备案；委托的行政管理部门应当对管委会实施行政审批进行指导和监督。 |
本条第一款、第二款规定的行政审批事项委托的具体内容，由管委会与有关行政管理部门在委托书中予以明确。 管委会应当将接受委托实施行政审批事项的情况报送委托的行政管理部门；委托的行政管理部门应当对管委会实施行政审批事项进行指导和监督。 |
调查过程中，不少管委会反映现有的委托审批事项与其需求存在差距。例如，综保区管委会提出，洋山保税港区处于不断扩区建设中，日常有关建设项目环境影响评价、试生产、竣工验收的审批等事项发生频率较多。这一行政管理事项在本市后续的一些开发区立法中已经委托给相关管委会行使，但在洋山保税港区由环保部门开展。目前迫切需要委托管委会统一行使以提高行政效率。
又如，实践中管委会已经和某些行政机关就行政管理事项的委托达成一致并已实际操作。如市统计局已经委托管委会开展洋山保税港区的统计管理和统计汇总分析工作。对这些事项，管委会也建议通过立法予以确认。
对此，课题组认为不能一概同意或者反对。在一般规范层面，应当对委托审批的范围有相对稳定的基本判断，表述上尽可能统一，避免理解和操作中出现矛盾。同时，有些审批权可能与管理机构招商引资、加快投资项目落地的职能定位存在冲突，需要按照审慎原则进行分析处理。例如，环境保护方面的审批权，以及安全生产、特种设备等方面的日常监管权，如果需要授予管理机构进行审批或者日常监管，应当结合产业园区的具体需要和条件进行充分论证，防止因为加快审批而放松应有的监管力度。
3、行政审批的委托主体，表述不尽一致。《临港产业区办法》、《长兴岛办法》、《机场综保区办法》、《洋山办法》规定的委托主体都是市有关部门，《化工区办法》则涵盖市和区县有关部门。课题组内部对于两种不同表述的理解有所不同。一种观点认为，写明市有关部门的含义在于将产业园区视为“市管区域”，因此将区有关部门的权限予以收回，直接委托给管委会行使；另一种观点认为，市政府立法收回区有关部门的权限并未明示，在此情况下，既定的市区两级分工没有改变，进而管委会只能在市有关部门的权限范围内依法行使受托审批权。
经研究，课题组对于现有条文含义的理解，倾向于第二种观点。但目前表述不一致且缺乏权威解释的情况下，各管委会与所在区有关部门的职责分工确有不清。但用发展的眼光来看，课题组认为，应当充分发挥园区管理机构招商引资的经济管理职能，尽可能充分地将市和区县有关部门在项目开发建设阶段的审批职能（涉及环保等制约功能的审批应除外）交由管理机构集中行使，而对项目建成后的日常监管、行政处罚，则应当尽可能用足所在区县的行政资源。这样既符合管理机构精简高效的原则，又可避免产业园区成为“区中区”，进而对市区两级分工造成过大冲击。
最后，课题组还对五部规章的条款内容作了梳理比较（见下表）。在今后的立法实务工作中，我们将继续摸索产业园区立法的规律和特点，尽可能在共性条款的表述技术方面不断改进，形成相对稳定、准确的把握标准，同时，结合各产业园区的实际需求，在特色条款的发掘方面深入研究，以期不断提高立法质量。
五部规章条款内容梳理表
保税区 |
一般经济开发区 |
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浦东机场综合保税区 |
洋山保税港区 |
临港产业区 |
化工区 |
长兴岛 |
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管理机构职责及定位 |
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区域范围 |
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产业导向和发展方向 |
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委托审批 |
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规划编制 |
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日常管理 |
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现场办公（一门式服务） |
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协调、协助执法 |
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企业设立登记 |
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简化出国出境手续 |
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区域功能 |
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信息化管理 |
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关税和进口环节税 |
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生产和流通环节税收 |
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退税 |
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区域通行管理 |
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相对集中行政处罚权 |
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工作机制 |
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土地储备和前期开发建设 |
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专项发展资金 |
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环境保护 |
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信息公开 |
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完善中介服务 |
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海关监管 |
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检验检疫 |
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查验流程和方法的调整 |
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监管协调 |
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诚信管理 |
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进出口管理 |
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户外广告 |
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建设项目审批程序 |
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航政和公安管理 |
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项目认定 |
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优惠待遇 |
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投诉处理 |
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农村村民建房 |
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安全生产 |
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统计工作 |
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建成后续管理 |
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下篇：产业园区规章个案评估
一、《洋山保税港区管理办法》评估报告
（一）立法概况
国务院2005年6月22日作出《关于设立洋山保税港区的批复》，其中对保税港区的区域范围、功能、政策待遇等内容做了基本规定，并明确“洋山保税港区实行封闭管理，港区和陆地区域参照出口加工区的标准建设隔离监管设施”。对于保税港区这一封闭区域，除了海关、检验检疫等口岸查验单位负责货物、人员进出的监管外，必须设立管理机构负责封闭区域内的其他行政事务。因此，需要制定地方立法落实国务院批复内容，对保税港区内的行政事务管理作出适当的安排，建立起高效、便民的行政管理机制。
2006年10月24日上海市人民政府令第63号发布《洋山保税港区管理办法》，并自2006年11月24日起施行。《洋山办法》主要内容包括三方面，一是明确保税港区的区域范围、功能定位等；二是明确管委会的性质、地位和事权，事权中包括接受市政府授权（发展规划、计划、产业政策的制定权）和市有关部门委托的投资项目立项审批权、用地审批权、建设工程管理权等管理事项；三是明确保税港区的税收和外汇以及优惠政策等事宜。
（二）各项评估指标分析
1、合法性评估——好
《洋山办法》的内容定位是根据推进洋山保税港区开发建设的需要，围绕管委会的职责取得和运行作出规定，授权和委托均是在市政府权限范围内，没有超越市政府的立法权限，符合《立法法》的基本要求。《洋山办法》的制定程序也符合规章制定规范要求，合法性不存在问题。
需要说明的是，《洋山办法》第19条、第20条规定的税收优惠政策，来自现行保税区制度规范，办法只是进行了明确和重申，不存在超越地方立法权限的问题。
2、适应性评估——一般
本次评估的适应性主要考察规范内容是否符合管理体制等基础条件。《洋山办法》实施至今，实际情况发生了较大变化。
（1）洋山保税港区的区域范围已经扩大。《洋山办法》有关保税区四至范围的规定明确了办法的适用范围。根据国务院设立洋山保税港区有关批复的内容，办法将四至范围表述为：“洋山保税港区包括小洋山港口区域、东海大桥和与之相连接的陆上特定区域，是实行一体化封闭管理并由海关统一监管的特殊功能区域。”并同时明确：“保税港区的具体范围，按照《国务院关于设立洋山保税港区的批复》执行”。
但是，随着洋山保税港区业务规模和货物吞吐量的不断扩大，为适应洋山保税港区的发展需要，2012年经国务院同意将洋山保税港区规划面积扩大为14.16平方公里，共分两个区块，其中岛域规划面积7.31平方公里，陆域规划面积6.85平方公里。该内容在《国务院办公厅关于洋山保税港区扩区的复函》（国办函［2012］27号）予以明确。由于《洋山办法》中对四至范围采取了实写的表述方式，因此，严格来说该办法无法适用于扩大后的区域。
（2）管理主体有所变化。《洋山办法》规定的行政管理主体是“洋山保税港区管委会”。按照沪、浙两省市政府间会谈纪要，并充分考虑浙江省的意见，《洋山办法》明确管委会由上海市组建，海关和检验检疫等部门、上海市人民政府相关部门、上海市南汇区人民政府和浙江省舟山市人民政府参加。管委会在洋山港区建设省市联合协调领导小组指导下，统一负责保税港区的日常事务管理。管委会可以依法接受上海市和浙江省有关行政管理部门的委托，在保税港区内履行相关行政管理职责，并负责协调和配合口岸、海关、检验检疫、港口、海事、边检、工商、税收、金融、公安、环保、海洋等有关管理部门在保税港区的行政管理工作。
问题在于，2009年本市开始对保税区管理体制进行改革，将外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综保区进行统一管理。2009年11月，市委下发《关于组建上海综合保税区管理委员会的批复》（沪委[2009]729号），同意组建上海综合保税区管理委员会，并由其统一管理外高桥保税区、洋山保税港区和浦东机场综保区的行政事务。新组建的上海综保区管委会在事实上已经取代了洋山保税港区管委会的实际职能，承担对洋山保税港区的日常事务管理。此外，由于洋山保税港区是上海和浙江两省政府商定后组建的，为便于与浙江方面的日常沟通协调，目前仍然保留洋山保税港区管委会的牌子。
（3）对保税区功能定位的表述已不能完全适应保税区的发展。关于洋山保税港区的功能，2005年国务院《关于设立洋山保税港区的批复》（国函[2005]54号）规定，“同意洋山保税港区充分发挥区位优势和政策优势，发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，拓展相关功能。”在批复规定的基础上，《洋山办法》借鉴国外建设国际航运中心的普遍做法，并从保税港区的实际出发，将洋山保税港区的功能细化为“保税港区主要开展集装箱港口运输装卸，货物的国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易和出口加工业务，以及与国际航运配套的金融、保险、代理、理赔、检测等服务业务。”
该功能定位在立法时是准确、恰当的，有力推动了洋山保税港区业务的发展。但随着实践的发展，洋山保税港区还逐步探索、拓展了其他方面的业务功能。例如，2010年12月，期货保税交割业务试点在洋山保税港区正式启动，包括仓单生成、仓单质押、到期交割、期转现交割、仓单注销、报关进口和转口出境等七大环节的期货保税交割全流程已全部走通，洋山保税港区期货保税交割业务正式进入市场运作阶段。目前洋山保税港区已累计引进20家大宗商品运营龙头企业，总注册资本超过7.4亿元，初步形成大宗商品产业的集聚规模。此外，保税货物展示、项目融资租赁、数据中心、借助离岸账户发展的离岸业务等功能已经呈现不错的发展势态。起草《洋山办法》时，未对这些新兴的功能业态作出规定。据管委会反映，虽然办法对这些功能未作明确表述，并不妨碍保税港区发展这些功能，但如果能在办法中做出明确规定，将有利于吸引、集聚相关机构发展。
从调查评分表反馈情况看，洋山保税港区管委会工作人员对适应性指标的评价为8.4分，该分数和评分最高的规范性指标相差1.1分，反映出适应性方面存在一定的问题。
3、实效性评估——较好
本次需要评估的实效性，包括执法的有效性，守法的有效性和对区域经济发展的推动作用。经过对洋山保税港区管委会及相关企业的调研，课题组认为《洋山办法》在实效性方面存在一定的问题，但成因并非来自立法活动。
（1）执法有效性。据管委会反映，行政管理职责委托不够到位。《洋山办法》制定时，从提高行政审批效率，有利于招商引资的角度出发，明确洋山保税港区管委会可以接受有关行政管理部门的委托，行使七项审批权（审批权内容主要参照本市各开发区立法的经验）。《洋山办法》施行后，本市的相关委办局已经与管委会办理了委托手续，管委会具体开展了相关审批工作，有效提高了办事效率。洋山保税港区中涉及浙江省行政区域内的行政审批，行政相对人需要向浙江省以及舟山市有关部门提出申请。这就导致同一保税港区内的行政相对人在申请同一个行政审批时，涉及不同区域，受理机关是不同的，在审批程序、时限上也不完全一致，在一定程度上影响了保税港区的行政效率，也给行政相对人带来不便。
（2）守法有效性。通过问卷调查，课题组发现，大部分受访对象（75%）对《洋山办法》立法实施效果的总体印象是“好”，但也有20%的受访者认为实施效果不好（见图1）。选“不好说”的受访者认为，该办法与企业日常的关联度不高，尤其是与口岸单位交往中，该办法没有明确的条款规定相应的行为规范。
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|
在认为实施效果好的的受访对象中，对原因的分析略有不同（见图2）。
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在认为实施效果好的受访对象中，对原因的分析略有不同。有94.7%的受访者均认为制度设计科学合理是立法实施效果好的原因，另有80%的受访者认为执法严格、守法意识强是立法实施效果好的原因。在选择“其他”的受访者中，有一位受访者认为实施效果好的原因是确立了较为稳定规范的管理制度，确保了区域管理的正常开展和区内有序运作。
（3）对区域经济发展的推进作用。《洋山办法》实施以来，为洋山保税港区的建设、管理和运营提供了有力支撑。小洋山港口区域2.14平方公里于2006年底全部建成投产；芦潮港陆域6平方公里于2007年底全部纳入封闭管理；东海大桥于2005年5月全线贯通，总长32.5公里，是目前世界上最长的外海跨海大桥。目前，陆域范围内完成“七通一平”，区域内18条市政道路已全部建成，全长约30公里。给水、雨水、污水、电力、燃气和通信管线等市政配套管线已落实，可基本满足陆域范围各地块的市政配套需求。洋山保税港区重点建设国际航运发展综合试验区，大力发展保税仓储物流、国际中转、分拨配送、商品展示、有色金融期货交割和物流等多层次业务。
截至2011年底，洋山保税港区累计批准企业（独立法人单位）316家，吸引投资总额53.53亿美元，其中内资企业注册资本325.81亿元，合同外资2.05亿美元。2011年洋山保税港区纳税企业共有261家，完成税务部门税收20.45亿元。2011年洋山保税港区投资企业完成进出口总额58.86亿美元，比上年增长65.5%，增幅高于全国保税港区平均水平1.8个百分点，净增进出口额23.3亿美元，分别占全国保税港区进出口绝对额26.1%、增量26.5%，绝对额和增量均排名全国各保税港区榜首。2011年洋山港完成集装箱吞吐量达到1309.9万标箱，比上年增长29.6%，增幅比上海港高20.4个百分点，占上海港集装箱量41.3%，净增299.1万标箱。据统计，2011年洋山口岸完成外贸进出口货值2681.4亿美元，比上年增长30.7%，占上海口岸外贸进出口货物总值25.2%。
4、可操作性评估——一般
本次评估可操作性，主要考察规则设计的质量，包括条文规定的措施是否切实可行，能否用于解决行政管理中的主要问题等。 《洋山办法》在可操作性方面主要存在三个问题：
（1）定期集中办公条款的操作性不够强。“提高行政效率、体现服务型政府理念”是《洋山办法》的立法指导思想之一。为此，办法在这方面作了两方面规定：
一方面，对能够委托的事项，委托管委会行使，并简化审批程序、审批时间。如明确管委会对投资建设项目的审批，应当按照简化审批程序的要求进行多项行政许可的合并审批，还可以结合不同投资建设项目的实际情况，对行政许可实施程序再适当予以调整、简化。
另一方面，对不宜委托的事项，采取集中办公等方式提供行政服务。如规定“其他有关行政管理部门应当在管委会组织下，定期到保税港区为企业提供管理服务”。这其中，委托管委会行使的事项，在简化审批程序、审批时间的规定执行的比较到位。
上述对于不宜委托的事项，定期集中办公的规定出发点是好的，但由于可操作性方面存在一些问题，执行情况并不理想，主要表现在：一是定期集中各部门办公涉及到人员、办公场地、信息系统的配备；二是对企业而言，各类行政服务需求根据业务需要不断产生的，定期集中办公并不能解决日常需求；三是管委会在协调各个部门提供行政服务方面也存在一定难度。
（2）管委会行政处罚权的规定不够明确。《洋山办法》对管委会行使行政处罚权规定：“管委会设立行政执法机构，在保税港区享有行政管理权限的领域，依法行使相对集中行政处罚权。”
但据管委会反映，该规定的实施情况并不理想，主要原因在于办法并未规定管委会行政执法机构行使相对集中行政处罚权的具体内容和法律依据，仅原则性的表述为“在保税港区享有行政管理权限的领域”。据了解，办法做这样的表述，有着其历史背景。立法时保税港区处于建设和发展的初期，较难明确相对集中行政处罚权的范围，寄希望通过实践后再确定。对这种在立法时采取原则性表述的条款，课题组认为，应当在办法实施后，及时结合实践开展调研，尽快明确配套的实施性规定，否则将会出现由于缺乏操作性而成为闲置性条款的问题。
（3）管委会并未取得东海大桥管理权。东海大桥作为保税港区的重要组成部分，从有利于其日常维护、管理的角度考虑，在立法时明确管委会接受市政工程管理部门的委托，负责东海大桥养护、维修的监督管理工作，具体做了两点规定：一是，管委会负责协调海关等有关方面，落实必要的监管措施，保证保税港区的生产、经营和管理车辆以及进出洋山客运中心的社会车辆在东海大桥正常、有序通行。二是，管委会接受上海市市政工程管理部门的委托，负责东海大桥养护、维修的监督管理工作。但实践中，东海大桥的资产主体属同盛集团，管理主体是大桥管理公司，和管委会并无隶属关系。据管委会反映，市市政工程管理部门仍未将东海大桥养护、维修的监督管理工作委托给管委会，因此，管委会的协调作用非常有限。本条实际上并未执行。
这三个问题有的属于立法时的制度设计过于理想化，有的属于立法是故意留下空白，但执行中出现了问题。从调查评分表反馈情况看，洋山保税港区管委会工作人员对可操作性指标评价为7.7分，是各项指标中打分最低的，和我们的评估情况也比较一致。
5、规范性评估——较好
本办法作为对洋山保税港区管理的具体规范，从体例上看没有问题。《洋山办法》的形式结构，即法规名称、内容和表现符号很完整，名称下方的通过时间，条、款、项、条标等各项要素健全，没有发现不完整的地方。办法共22条，采取不分章的方式，是恰当的。《洋山办法》在逻辑结构规范性方面也没有问题。虽然没有设章，但有其内在的逻辑结构，主要规定了区域范围和功能、管理主体、行政审批、日常服务、行政执法、优惠措施等内容，各个板块比较清晰。在语言表达方面，《洋山办法》已经做到了准确的要求，并且用语简洁。个别条款的用语似乎可以更加直接简单。如第20条第2款“保税港区内企业之间的货物交易，不征收增值税和消费税。”可修改为“区内企业之间的货物交易，不征收增值税和消费税。” 从调查评分表反馈情况看，洋山保税港区管委会工作人员对该项指标评价为9.5分，是各项指标中评分最高的，和我们得出的评估结论是一致的。
（三）评估结论和修改建议
综合以上内容，我们认为《洋山办法》总体评估结论为一般，需要进行相关修订。
《洋山办法》后评估简表
编号 |
评价指标 |
评价等级 |
备注 |
1 |
合法性 |
★★★★★ |
立法权限把握恰当，不存在违法上位法情形。 |
2 |
适应性 |
★★★ |
近年来客观情况发生了较大变化。 |
3 |
实效性 |
★★★★ |
大部分条款实施良好，受某些因素制约，个别条款执行效果不好。 |
4 |
可操作性 |
★★★ |
部分条款受客观条件制约无法操作，部分条款因规定得过于原则和抽象导致无法操作。 |
5 |
规范性 |
★★★★ |
法规名称统一，形式结构完整，逻辑结构也比较严密，语言表达总体准确，个别条款可更加简洁。 |
结论 |
★★★ |
总体评价一般。 |
课题组对本办法的修订提出如下建议：一是进一步完善管理体制的规定，明确上海综保区管委会在洋山保税港区的管理主体地位和具体职责，以体现市委市政府关于上海保税区“三区”联动发展的意图，与目前综保区管委会统一管理“三区”的体制相吻合；二是修改办法的适用范围，将历次扩区的范围纳入本办法的适用区域。同时，考虑到国务院可能再次调整保税港区范围，为避免频繁修改办法，可回避具体范围规定，采取原则性表述。三是修改办法中有关保税区功能的规定，按照目前的发展实际，将保税交割、保税货物展示、项目融资租赁、离岸金融等业务纳入保税区功能；四是根据上海综保区管委会“三区”统一管理的实际需要，对委托的行政审批事项及其他行政职责从立法层面进行统一规范；五是进一步明确行政处罚事项的执行主体、行政执法事项等。
二、《上海市长兴岛开发建设管理办法》评估报告
（一）立法概况
2008年5月29日，韩正市长在长兴岛开发建设管委会、管委会办公室（即开发办）和开发建设公司的成立仪式上指出，长兴岛开发建设是全市发展的一件大事，要理顺体制、加强领导、统筹全市力量，“五位一体”高起点统一规划、高效率统筹推进。为了推进长兴岛开发建设，市政府于2008年9月23日发布《上海市长兴岛开发建设管理办法》（以下简称《长兴岛办法》）。
《长兴岛办法》主要内容包括三方面：1、明确长兴岛的发展方向；2、明确长兴岛开发建设管理机构的性质、地位和事权。长兴岛的开发建设管理体制与其他管委会相比较，有所不同。管委会是“虚”的，负责统筹研究协调重大问题；开发办是“实”的，承担组织推进开发建设的职能（不仅包括市政府授予的规划编制权、土地储备权，还有接受市有关部门委托行使的项目审批权、用地审批权、建设工程管理权），但开发办并不承担建成后的行政管理，建设项目经开发办竣工验收后，便由崇明县政府及其部门和市政府有关部门负责管理。3、明确一门式审批受理服务、行政许可抄告、政务公开等事宜。
《长兴岛办法》发布后作了一次修改：2010年12月，因市政府进行规章清理与其他需修改的规章一起作了局部修正，结合部门职责调整，对有关部门的名称作了调整，还对部分委托开发办实施审批的事项合并表述。
本次对《长兴岛办法》的立法后评估，围绕合法性、适应性、实效性、可操作性、规范性等五项指标进行评估。
（二）各项评估指标分析
1、合法性评估——好
《长兴岛办法》的内容定位是根据推进长兴岛开发建设的需要，围绕长兴岛管委会、开发办的职责取得和运行作出规定，授权和委托均是在市政府权限范围内，因此，没有超越市政府的立法权限，符合《立法法》的基本要求。《长兴岛办法》的制定程序也符合规章制定规范要求，合法性不存在问题。
2、适应性评估——较好
本次评估的适应性主要考察规范内容是否符合管理体制等基础条件。
目前看来，《长兴岛办法》的适应性较好。长兴岛开发建设工作与一般的产业开发区建设有所不同，因此其组织推进体制也有别于其他开发区管理体制。实践中，明确管委会对长兴岛开发建设的重大事项进行领导和决策，更好地体现了开发建设长兴岛是全市的重点工作，要举全市之力；明确开发办承担管委会的日常工作，更好地保证了开发建设各项工作落到实处，提高了运作效率。这种制度设计，符合长兴岛的开发建设要求。《长兴岛办法》对管委会和开发办的职责规定，即“管委会负责统筹研究长兴岛开发建设重要事项和重大问题，协调组织有关部门和单位实施长兴岛开发建设”，“开发办承担管委会的日常工作”，并进一步规定了开发办行使的职责，也符合管委会和开发办在整个管理体制中的“虚”、“实”定位。
3、实效性评估——较好
本次需要评估的实效性，包括执法的有效性，守法的有效性和对区域经济发展的推动作用。
（1）执法有效性。开发办依据《长兴岛办法》接受市有关部门委托的审批事项共有九项，权限分别来自市商务、发展改革、规划国土、建设交通、绿化市容、绿化市容、水务、房管、民防等部门。其中，房屋管理部门委托的新建住宅交付使用的审批，在其他园区管理办法中未曾出现。2011年，开发办共完成477件审批事项。
针对由不同行政机关实施的审批事项，《长兴岛办法》要求，开发办应当会同崇明县人民政府设立统一的行政许可申请受理服务窗口，按照“一门受理，分别办理”的原则，对开发办和崇明县人民政府及其部门受理及办理的行政许可事项，简化程序，提高工作效率。据此，按照“审批不出岛”要求，开发办坚持“一门式”受理服务，锁定与企业群众密切相关的行政管理事项，建立规范的受理台账，实行告知承诺制、技术审与行政审相分离、联合竣工验收等制度，积极组织涉及产业项目落地、市场准入、建设工程等内容的集中审理，按照行政承诺努力压缩办件时限，不断优化“窗口”服务工作，取得很好的实效。
（2）守法有效性。通过问卷调查，课题组发现，绝大部分受访对象对《长兴岛办法》立法实施效果的总体印象是“好”。同时，受访者对于原因的分析却各有不同（见图3）。其中，选择“其他”的受访者的补充说明，其他因素主要包括“符合、适应长兴岛开发建设管理的实施情况”、“各相关部门支持、落实”。
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（3）对区域经济发展的推进作用。长兴岛总体规划已于2009年2月获得市政府批准；八个控制性详细规划中已有五个获得市政府批准。截止2011年年底，长兴岛的基础设施等投资已达80亿元左右。从《长兴岛办法》施行到现在，已有一个建设项目建成后移交崇明县管理。
值得考虑的问题是，关于审批管理方面委托主体的层级，制度设计与实际状况存在一定差异。首先，从《长兴岛办法》规定看，“开发办接受市政府有关部门委托”，委托主体只涉及市政府有关部门，没有涉及开发办与崇明县政府及其部门、长兴镇政府之间的关系。同时，为便于开发办掌握和了解长兴岛开发建设的全面情况，要求崇明县人民政府及其部门应当将涉及长兴岛开发建设的相关行政许可事项，在受理后两个工作日内将受理情况抄告开发办，相应的审批结果在审批后两个工作日内抄告开发办。实践中，县政府相关部门将许可专用章放在开发办，由开发办办理相关事宜。由于《长兴岛办法》没有规定县政府相关部门可以将行政许可委托开发办，这种操作缺少法律依据。
4、可操作性评估——较好
本次评估可操作性，主要考察规则设计的质量，包括条文规定的措施是否切实可行，能否用于解决行政管理中的主要问题等。
评估中，参与评价的所有人员都对于《长兴岛办法》的可操作性给予很高的评价，给出10分的占到70%，另外30%给出了9分。
长兴岛开发建设涉及面广，工作重点是推进配套基础设施等重大工程项目建设，协调任务比较繁重，因此，《长兴岛办法》起草过程中认为需要建立新的模式，发挥开发办的统筹、聚合、协调的作用，调动和发挥市各有关方面和崇明县人民政府的积极性，共同做好长兴岛的开发建设工作。从实施情况来看，《长兴岛办法》提出建立三个工作机制都得到了落实：1、重要情况沟通协商机制，确保有关部门和单位在长兴岛开发建设过程中统一认识，形成合力；2、重要审批项目催办督办机制，以发挥开发办的上情下达和督促作用，提高行政审批事项办事效率；3、重大事项通报机制，在一定范围内对组织推进开发建设中的经验、问题及注意事项进行通报，促进长兴岛开发建设的政策、措施得以更好实施。值得一提的是，开发办在日常工作中建立了保障上述三个机制落实的“推进会”制度，坚持每周三由开发办分管领导召集会议，对疑难急办的事项进行集中梳理，明确抓落实部门、责任人和时间节点，明确督查部门跟进督办的具体要求等。
值得注意的是，有些规定实际上并未频繁运作。例如，“委托审批部门派专人指导开发办审批工作”的规定。《长兴岛办法》在明确开发办受托实施行政许可审批职能的同时，考虑到其工作人员较少，有些审批事项专业性较强，有可能难以按时完成，所以为了保障审批的质量和开发建设进度，要求委托部门对专业性强、审批环节多的事项，在必要时应当指派专人予以指导。目前，开发办办理的事项难度不大，很少有管理部门指派专人予以指导的情况。又如，“社会配套等建设项目的审批便捷通道”的规定。对仍需要市有关行政管理部门实施的行政许可事项，为了提高效率，《长兴岛办法》要求，教育、卫生等市有关部门实施涉及长兴岛内学校、医院以及其他社会配套等建设项目许可事项时，应当为长兴岛开发建设审批提供便捷的渠道，并指定专人负责；开发办也可以组织教育、卫生等市有关行政管理部门定期在长兴岛内办理学校、医院以及其他社会配套等建设项目的行政许可事项。据了解，实践中尚未发生过。
此外，审批事项中存在审批内容与委托主体权限不对应的情况。《长兴岛办法》规定的“水务管理部门委托的河道管理范围内建设项目和供排水的审批”一项，事实长兴岛上的河道都不属于市水务局管理范围，故此项规定与实践不相符。
5、规范性评估——较好
主要考察条文表述是否合乎规范。
在名称体例、形式结构、逻辑结构、语言表达等方面，《长兴岛办法》都不存在缺陷。但值得注意的是，仍有一些受访者认为“条款太抽象和原则化，导致可操作性差”和“法律规范缺乏针对性、完整性，较难理解”。
此外，如果将《长兴岛办法》与近年制定园区管理办法的表述相比较，商务管理部门委托的审批职责表述，近年来已修改为“外商投资企业设立审批，以及加工贸易企业经营状况及生产能力证明、加工贸易业务批准证的审批”。
（三）评估结论——较好
通过以上五项指标的评估分析，课题组制作以下简表，得出《长兴岛办法》的评估结论。由表中看出，合法性和适应性评估结果为好、实效性评估结果为较好、可操作性评估结果为较好，规范性评估结果为较好。综上，《长兴岛办法》总体评估结果为“较好”，暂不需修改。
《长兴岛办法》后评估简表
编号 |
评价指标 |
评价等级 |
备注 |
1 |
合法性 |
★★★★★ |
没有超越市政府的立法权限，制定程序符合规章制定规范要求 |
2 |
适应性 |
★★★★ |
设立的制度适合长兴岛开发建设的管理体制。 |
3 |
实效性 |
★★★★ |
大部分条款实施良好，因受某些因素制约，个别条款尚未实施或执行效果不好 |
4 |
可操作性 |
★★★★ |
设计的措施能够用于解决行政管理中的主要问题，但部分条款与实践存在差距，一定程度上影响了可操作性。 |
5 |
规范性 |
★★★★ |
法规名称统一，形式结构完整，逻辑结构也比较严密，条款表述基本符合规定。 |
结论 |
★★★★ |
总体评价较好。 |
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三、《上海浦东机场综合保税区管理办法》立法后评估报告
（一）立法概况
2009年7月，国务院下发《关于同意设立上海浦东机场综合保税区的批复》（国函[2009]77号），同意设立上海浦东机场综合保税区（以下简称浦东机场综保区），并明确了浦东机场综保区的规划范围及相关的税收、外汇等政策。2009年11月，市委下发《关于组建上海综合保税区管理委员会的批复》（沪委[2009]729号），对本市保税区管理体制进行了调整，同意组建上海综合保税区管理委员会（以下简称上海综保区管委会），统一管理外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综保区的行政事务。这是市委、市政府贯彻落实国务院相关文件精神，加快建设上海国际航运中心和国际金融中心、支持浦东改革发展而作出的重大战略部署。
为了确保浦东机场综保区按时封关运作，为本市保税区管理体制改革提供法制保障，市政府制定《上海浦东机场综合保税区管理办法》（以下简称《机场办法》）。《机场办法》共二十六条，于2010年5月24日市政府第76次常务会议通过，自2010年7月1日起施行。《机场办法》主要规定了浦东机场综保区的区域范围、区域功能、管委会的行政管理职责、通关便利措施、税收优惠、相关行政处罚事项等。
（二）各项评估指标
1、合法性评估——好。
《机场办法》的内容主要围绕管委会职责取得和运行作出规定，授权和委托均是在市政府权限范围内，因此，没有超越市政府的立法权限，符合《立法法》的基本要求。《机场办法》的制定程序也符合规章制定规范要求，合法性不存在问题。
需要说明的是，《机场办法》第12条、第13条、第16条涉及通关监管措施。通关监管措施属于国家事权，地方立法没有创制权。起草过程中经与本市海关、检验检疫等监管部门反复沟通、协调，为了体现浦东机场综保区政策优势，《机场办法》对于适应航空运输需要、体现“三区”、“三港”联动发展要求的监管便利措施尽可能作了体现，主要涉及 “分批送货、集中报关”、“无纸通关”、“分支机构代码共享”以及“通关诚信管理”等，这些内容均为海关、检验检疫部门已经或者准备在浦东机场综保区实行的政策。《机场办法》第19条、第20条、第21条规定的税收优惠政策，也来自现行保税区制度规范，办法只是进行了明确和重申，不存在超越地方立法权限的问题。
2、适应性评估——较好
《机场办法》的关键条款是上海综保区管委会在机场综保区的管理职责条款。在《机场办法》调研起草过程中，上海综保区管委会的组建方案和具体承担的职责已经市委市政府予以确定。根据市委《关于组建上海综合保税区管理委员会的批复》（沪委[2009]729号），《机场办法》明确上海综保区管委会作为市政府的派出机构负责浦东机场综保区内有关行政事务的统一管理。同时，按照市委文件中有关管委会职责的表述，《机场办法》明确了管委会在政策制定、区域开发、行政审批等六个方面的主要职责。由于管理体制确定在先，《机场办法》制定在后，《机场办法》很好地体现了当前市委市政府关于上海保税区“三区”联动发展的意图，在适应性方面总体较好。
《办法》规定了浦东机场综保区的区域功能，即“发展国际货物中转、国际采购配送、国际转口贸易、国际快件转运、维修检测、融资租赁、仓储物流、出口加工、商品展示交易以及配套的金融保险、代理等业务，拓展相关功能”（第3条）。该定位主要依据来自国务院《关于同意设立上海浦东机场综合保税区的批复》（国函[2009]77号）和海关总署《海关保税港区管理暂行办法》（海关总署令第164号），同时结合了管委会对浦东机场综保区未来发展的实际考虑。由于既有法律依据保障，又有一定的预见性，该功能定位在实际实施中效果良好。
值得一提的是，关于保税区的区域范围，制定《机场办法》时的封关区域为浦东机场红线以外的1.78平方公里。2011年12月，二期位于浦东机场红线内的1.81平方公里正式封关运作。虽然区域范围发生变化，但由于《机场办法》有关区域范围采取了原则性表述，即：“本办法适用于浦东机场综保区规划范围内，经国家有关主管部门验收合格并实行封闭式管理的特殊监管区域。”故该办法仍可以在扩区内继续适用。
从调查评分表反馈情况看，上海综保区管委会工作人员对适应性指标评价为9分，在各项指标中评分仅次于规范性指标，适应性较好，与我们的评估情况也比较一致。
3、实效性评估——较好
（1）执法有效性。《机场办法》的核心内容包括三方面（机场综保区管委会的职责、机场综保区的通关便利措施、税收优惠政策）绝大部分条款都得到了有效实施或者正在推进实施当中，只有个别条款还有待进一步落实。
第一，在管委会职责的实施情况方面，《机场办法》按照“区内事、区内办”和浦东综合配套改革试点的总体要求，对涉及市有关部门委托的行政审批事项和由管委会负责承担的日常管理事务作了分别列举，涉及建设工程、环保、安全生产等多个领域。由于这些职责的委托已由市委文件予以明确，同时结合了外高桥保税区和洋山保税港区的成功经验，在立法过程中与各相关部门沟通比较充分，因此目前涉及环保、规土、建设的行政审批及管理事权已取得市相关委办局的委托。委托范围较为充分，执行情况是比较好的。
从行政处罚事项来看，《办法》明确管委会执法机构可以在浦东机场综保区内行使两个方面的行政处罚权：其一，现由浦东新区城管执法机构承担的城市管理领域相对集中行政处罚权；其二，在管委会承担行政审批和日常管理事务的范围内，接受有关行政管理部门委托行使的行政处罚权。市编委《关于核定上海综合保税区管理委员会内设机构和人员编制的批复》（沪编[2010]13号），已经批准管委会设综合执法处（对外可使用“综合执法局”名义）。由于执法主体和执法依据都比较明确，目前该条款也得以实施。
第二，在各项通关便利措施的实施情况方面，《机场办法》为了体现浦东机场综保区政策优势，《办法》对于适应航空运输需要、反映“三区”、“三港”联动发展要求的监管便利措施作了明确规定。主要包括：(1)浦东机场综保区内货物出区进入国内，或者国内货物进入浦东机场综保区，或者浦东机场综保区与本市其他海关特殊监管区域之间进行货物流转，可以根据海关规定实行分批送货、集中报关；(2)在浦东机场综保区内设立的企业经海关核准后，可以与海关联网进行电子数据交换，实现无纸通关作业；(3)在洋山保税港区、外高桥保税区内设立的企业可以在浦东机场综保区内设立分支机构，并向海关备案；(4)对于进入浦东机场综保区的空、海运货物实施直通式管理模式，统一由驻浦东机场综保区的检验检疫机构受理报检、检验检疫、签证和放行，并实施集中检验检疫、分批核销放行的便利化措施；(5)对于进入浦东机场综保区的货物实行“一线检疫、二线检验”的分类管理模式，入区实施检疫、出区实施检验；(6)境外经浦东机场综保区出口的货物免于实施检验；(7)对于浦东机场综保区内或者浦东机场综保区、外高桥保税区、洋山保税港区之间销售、转移的应检物，免于实施检验检疫；(8)对于进入浦东机场综保区的自用货物以及开展设计、研发、产品测试、进出境返修产品、设备租赁等业务所需的料件或者设施可以免于实施强制性产品认证。《机场办法》实施过程中，本市海关、检验检疫等监管部门积极落实各种便利措施，保障了政策措施的实效性。
第三，关于各项税收优惠措施的实施情况。《机场办法》根据国务院批复和相关法律规定，明确了浦东机场综保区的主要税收政策：(1)从境外进入浦东机场综保区的货物，按照海关规定予以保税，或者免征进口关税和进口环节税；(2)除国家另有规定外，从浦东机场综保区运往境外的货物免征出口关税；(3)区内企业在区内加工、生产的货物，凡属于货物直接出口的，免征增值税和消费税；(4)货物出浦东机场综保区进入国内销售，按照货物进口的有关规定办理报关手续，并按照货物实际状态征税；(5)区内企业之间的货物交易，不征收增值税和消费税；(6)国内货物进入浦东机场综保区视同出口，由区外企业按照现行税收政策办理退税。这些税收政策的创制权在国家，《机场办法》主要根据国家文件规定作了梳理和明确，目的在于提示和告知区内企业。目前执行情况是比较好的。
根据课题组调研，仅有个别条款未能实施。主要是第25条对周边物流园区的管理。《机场办法》规定，“管委会根据市政府的授权或者接受浦东新区政府的委托，对浦东机场综保区周边物流产业园区进行管理。”据了解，该条款尚未实施，主要原因是委托管理的时机尚有待领导决策。由于该条款是授权性条款，而非义务性条款，因此不影响本办法的实效性。
（2）守法有效性。通过问卷调查，课题组发现，大部分受访对象（85%）对《洋山办法》立法实施效果的总体印象是“好”，但也有10%的受访者认为实施效果不好（见图4）。而选“不好说”的受访者认为，该办法内容涵盖很全面，但在实际实施和操作中，由于种种原因导致部分政策无法顺利实施和有序的执行。
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在认为实施效果好的受访对象中，对原因的分析略有不同（见图5）。
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所有受访者都认为执法严格、守法意识强是立法实施效果好的原因。另有94.7%的受访者认为制度设计科学合理是立法实施效果好的原因，在选择“其他”的受访者中，有一位受访者认为实施效果好的原因是确立了较为稳定规范的管理制度，确保了区域管理的正常开展和区内有序运作；另有一位受访者认为管理职责清晰明确。可见，受访者总体上认为该办法的守法有效性是比较好的。
（3）对区域经济发展的推进作用。《机场办法》实施以来，为浦东机场综保区的运作提供了有力支撑。区内已按规划完成道路、桥梁、雨污水系统以及供电、供水、通信等市政基础设施，完成9万平方米公共服务中心（一期）和30万平方米保税仓库（一期）建设，目前以累计已完成固定资产投资额23.34亿元，占计划总投资额85.5%。截至2011年底，机场综保区累计批准注册企业47家，吸引投资总额1.42亿美元。浦东机场综保区投资企业完成经营总收入12.47亿元。区内直接开展进出口业务活动的企业有7家，完成进出口贸易额5.94亿美元，纳税企业有24家，完成税收6489万元。
在功能拓展方面，首先，浦东机场综保区融资租赁业务进入深化发展阶段，累计引进4个融资租赁母公司和11个单机单船项目子公司，租赁标的物涵盖26架民航客机、6架直升飞机和3艘船舶，涉及的租赁资产规模超过10亿美元。其次，依托背靠浦东国际机场的区位优势与资源优势，着力打造临空功能服务创新区，积极发展空运进口分拨、出口集拼等业务模式，完善为国际贸易服务的供应链管理中心和亚太分拨中心，促进了亚太分拨中心功能的集聚发展。三是逐步引导形成集航空物流、空运货物分拨配送、航空模拟机培训等与航空产业配套的上、下游产业链，并正在推进飞机整机及零部件维修和高端尊龙凯时官方网站下载的产品展示交易等功能，努力延伸拓展航空产业链。
综上所述，《机场办法》的实效性较好。
4、可操作性评估——较好
《机场办法》制定于2010年，在此之前本市已经制定了多部开发区的立法，积累了较为丰富的经验。与此同时，立法程序日臻完善、严格，公开征求意见等公众参与制度已在立法过程中施行。条文大多是按照立法通常模式起草的，内容比较全面。按照调研中掌握的情况，《机场办法》在操作性方面没有什么问题。总体上说，《机场办法》的可操作性较好。
但是，某些条款由于受立法技术或客观条件制约，规定的较为原则。例如，《机场办法》第14条规定，“管委会和市口岸服务部门应当会同海关、检验检疫、边检、交通港口、机场集团等单位按照保障安全和方便货物进出的原则，合理确定浦东机场综保区仓储区域与浦东机场货栈之间转移货物的查验流程和查验方法，建立必要的物流便捷通道。”由于该项工作涉及部门较多，具体的查验流程和方法需要进一步研究，故立法时规定的较为原则。对该项内容，据了解，综保区管委会正在按照本条精神，研究港区一体化监管的课题。此外，由于施行时间较短，也可能有些操作性方面的问题尚未暴露出来。
5、规范性评估——好
本办法作为对浦东机场综保区管理的具体规范，从体例上看没有问题。《机场》的形式结构，即法规名称、内容和表现符号很完整，名称下方的通过时间，条、款、项、条标等各项要素健全，没有发现不完整的地方。办法共26条，采取不分章的方式，是恰当的。《机场办法》在逻辑结构规范性方面也没有问题。虽然没有设章，但有其内在的逻辑结构，主要规定了区域范围和功能、管理主体、行政审批、日常管理、优惠措施、行政执法等内容，各个板块比较清晰。在语言表达方面，《洋山办法》已经做到了准确的要求，并且用语简洁。从调查评分表反馈情况看，上海综合保税区管委会工作人员对该项指标评价为9.1分，是各项指标中评分最高的，和我们得出的评估结论是一致的。
（三）评估结论——较好
综合以上内容，我们认为《机场办法》总体评估结论为较好，暂不需修改。
《机场办法》后评估简表
编号 |
评价指标 |
评价等级 |
备注 |
1 |
合法性 |
★★★★★ |
立法权限把握恰当，不存在违法上位法情形。 |
2 |
适应性 |
★★★★ |
符合国家、本市相关法律法规和政策的基本原则与精神；适应机场综保区开发建设实际情况与发展目标。 |
3 |
实效性 |
★★★★ |
大部分条款实施良好，受到某些因素制约，个别条款尚未实施。 |
4 |
可操作性 |
★★★★ |
大部分条款可操作性良好，个别条款受立法技术、客观现实等原因规定的较为原则。 |
5 |
规范性 |
★★★★★ |
法规名称统一，形式结构完整，逻辑结构也比较严密，语言表达总体准确。 |
结论 |
★★★★ |
总体评价较好。 |
四、《上海市临港产业区管理办法》评估报告
（一）立法概况
临港产业区位于上海的东海之滨，规划面积为247平方公里，是一个以战略性新兴产业和现代服务业为核心，推进高新技术产业化，集先进装备、航空制造等功能为一体的国家新型工业化产业示范基地。
2003年，市政府制定了《上海市临港新城管理办法》，并于2004年2月1日起施行。主要内容包括三个方面：1、明确区域范围、功能定位；2、确立管委会的性质、法律地位和相关事权，职责范围既直接授权规划、计划的制定权以及土地审批储备权，又要求市有关部门委托管委会行使投资项目立项审批权、用地审批权、建设工程管理权等； 3、明确了管委会与有关区涉及公共事务管理的关系。
2010年6月1日，市政府又修订了《上海市临港新城管理办法》，并将名称改为《上海市临港产业区管理办法》（以下简称《临港产业区办法》）：将管委会更名为临港产业区管委会；调整了临港产业区的开发面积；原由南汇区负责的公共事务管理职责，改由浦东新区政府承担，并实行市属区管（由浦东新区政府管理）；设立了临港产业区专项发展资金。
本次对《临港产业区办法》的立法后评估，结合2003年实施以来的情况进行综合分析，围绕合法性、适应性、实效性、可操作性、规范性等五项指标进行评估。
（二）各项评估指标分析
1、合法性评估——好
《临港产业区办法》的内容定位符合临港产业区开发建设的实际需要，围绕管委会的职责取得和运作作出规定，对管委会的授权和委托均是在市政府权限范围内，没有超出市政府的立法权限，符合《立法法》的基本要求。《临港产业区办法》的制定程序也符合规章制定的规范要求，其合法性不存在问题。
2、适应性评估——好
本次评估的适应性主要考察规范内容是否符合管理体制等基础条件。
经评估，对《临港产业区办法》适应性满意度是好的。经管委会、开发公司和区内企业进行评分，适应性平均分值为8.7（满分为10分），评价9分以上的占70%。
目前看来，《临港产业区办法》的内容适应性是好的，对临港产业区及其周边区域的产业发展方向的定位清晰，能够适应区域开发建设和行政管理的需要。特别是，在南汇区并入浦东新区后，明确将原由南汇区政府负责的公共事务管理职责，改由浦东新区政府承担。同时，理顺了管委会与浦东新区、奉贤区政府之间的关系，一是在编制临港新城总体规划时，管委会、浦东新区人民政府、奉贤区人民政府均参与；二是浦东新区人民政府、奉贤区人民政府与管委会联合组建土地储备机构储备土地；三是浦东新区人民政府、奉贤区人民政府负责拆迁管理工作。目前，临港新城总体规划已按照程序报批，联合组建了土地储备机构，房屋拆迁管理工作由有关的区负责。
3、实效性评估——较好
本次需要评估的实效性，包括执法的有效性，守法的有效性和对区域经济发展的推动作用。
（1）执法有效性。授权管委会行使职责的条款都得到了有效的贯彻落实。第一，临港产业区规划已按照规定，由市规划国土资源局会同管委会组织编制，并征求浦东新区、奉贤区意见后报市政府批准，第二，管委会接受有关部门委托的行政审批十个方面的事项，权限分别来自发展改革、商务、规划、土地、建设交通、绿化市容、水务、民防及科委。基本实现了在临港产业区内的事，在区内办的目标。
建设交通管理部门委托的“车辆或者车辆载运货物后总重量超过城市道路限载量或者通行条件的通行审批，依附城市桥梁、隧道架设管线的审批，城市桥梁、隧道安全保护区域内作业的审批，以及占用城市道路人行道设置各类设施的审批”在其他园区办法中没有提及。但由于种种原因，上述事项并未委托管委会实施。
（2）守法有效性。问卷调查中，绝大部分企业对《临港产业区办法》立法实施效果的总体印象是好的，在临港产业区设立企业，管委会能够按照临港产业区的发展方向、规划等要求，保障有关开发建设项目的落地，落实国家和本市的优惠政策，并提供一系列的相关服务（见图6）。
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虽然对《临港产业区办法》实施效果的总体印象都为“好”，但受访者对于原因的分析却各有不同。其中，选择“法律制度设计科学合理”、“执法严格”的受访者分别达到80%，选择“守法意识强”的达到85%（见图7）。
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（3）对区域经济发展的推动作用。临港产业区的开发建设始终坚持“体现国际趋势、体现国家大势、体现上海优势”的发展定位，瞄准“高端制造、极端制造、自主制造”的战略性新兴产业领域，积极填补国家战略竞争与核心利益领域的关键技术、关键装备空白，实现自主创新和技术突破，为推动我国高端装备制造业快速发展作出贡献。《临港产业区办法》建立的管理体制和运作机制，对临港产业区的开发与建设起到了保障作用。
到2011年底，临港产业区完成产业项目、基础设施、社会事业等固定资产投资980亿元，引进产业项目176个，项目总投资648亿元，达纲产值将超过1200亿元（2011年完成工业产值450亿元）；工业总产值保持55%的年均增幅，税收收入保持30%以上的年均增幅。新能源装备（包括核电、风电、绿色火电、特高压输配电）、大型船舶关键件、海洋工程装备、汽车整车及零部件、大型工程机械等装备制造基地和一批世界级工厂已经建成。
临港产业区内的基础设施体系，已建成道路210公里、河道98公里，海堤29公里，雨污水泵站27座，电站13座，水闸3座，一期开发区域道路、管线、泵站、水利等基础设施体系基本成形。临港产业区已形成港、区、城、镇协调发展的总体格局。建成农民安置房402万平方米、普通商品房99万平方米、配套商品房70万平方米，社会事业项目76个，四镇财政收入年均增长30%，临港居民储蓄比2003年翻了四番。
4、可操作性评估——一般
本次评估可操作性，主要考察规则设计的质量，包括条文规定的措施是否切实可行，能否用于解决行政管理中的主要问题等。
从评估反馈来看，《临港产业区办法》确定的管理体制，临港产业区规划的组织编制和报批程序，高效的运作机制，集中办理行政事务机制，高新技术企业以及软件企业、高新技术成果转化项目的认定事宜等内容，是可操作的。然而，《临港产业区办法》在可操作性方面也存在一些问题。例如，临港产业区的开发区域面积大，建成后涉及大量市政基础设施管理，需要投入一定的人力、物力，而管委会是一个精简高效的机构，难以应对。又如，“管委会负责临港产业区有关行政事务的归口管理”。由于事先没有将管委会具体负责行政事务归口管理的事项予以列明，操作中存在一些问题。
5、规范性评估——较好
主要考察条文表述是否合乎规范。
在名称体例、形式结构、逻辑结构、语言表述等方面，不存在缺陷。但需要注意的，在认为立法技术是影响立法实施效果制约因素的受访者中，认为“条款太过抽象和原则化，导致可操作性差”的，达到45%，这就要求在今后的立法起草工作中，不断研究完善临港产业区的立法特点和条款设计规定。
此外，如果将《临港产业区办法》与近年制定园区管理办法的表述相比较，绿化市容管理部门委托的审批职责表述，近年来已修改为“建设项目配套绿化建设方案的审批及竣工验收，临时使用公共绿地和迁移、砍伐树木（古树名木除外）的审批”。
（三）评估结论——较好
鉴于《临港产业区办法》评估问卷调查、打分情况和管委会反映的意见以及临港产业区开发与建设取得的成效，对《临港产业区办法》的总体评价是：实施效果是比较理想的，可以暂不作修改。
《临港产业区区办法》后评估简表
编号 |
评价指标 |
评价等级 |
备注 |
1 |
合法性 |
★★★★★ |
没有超越市政府的立法权限，制定程序符合规章制定规范要求。 |
2 |
适应性 |
★★★★★ |
设立的制度适应临港产业区开发建设的管理体制。 |
3 |
实效性 |
★★★★ |
大部分条款实施良好，因受某些因素制约，个别条款尚未实施或执行效果不好 |
4 |
可操作性 |
★★★ |
部分条款立法技术、客观现实等原因规定的较为原则可操作性一般。 |
5 |
规范性 |
★★★★ |
法规名称统一，形式结构完整，逻辑结构也比较严密，语言表达总体准确。 |
结论 |
★★★★ |
总体评价较好。 |
五、《上海市化学工业区管理办法》评估报告
（一）立法概况
上海化学工业区（以下简称化工区）位于杭州湾北岸，规划面积为29.4平方公里，是“十五”期间中国投资规模最大的工业项目之一，是中国改革开放以来第一个以石油和精细化工为主的专业开发区，同时也是上海六大产业基地的南块中心。
化工区开发建设正式启动后，市政府即于2002年1月18日发布了《上海市化学工业区管理办法》（以下简称《化工区办法》），并自2002年2月1日起施行。主要内容包括三方面：1、明确区域范围、功能定位；2、明确管委会的性质、地位和事权，职责范围既直接授予规划、计划、产业政策的制定权，又要求市有关部门委托管委会行使投资项目审批权等；3、明确了环境保护、加强安全监督管理等事宜。
《化工区办法》发布后作了两次修改：2004年6月，因《行政许可法》颁布后的规章清理与其他需修改的规章一起作了局部修正，规定由管委会公示审批事项的相关信息，为兼顾规划调整的实际情况，还修改了区域范围的四至范围和面积；2011年6月，基于市政府作出将金山区、奉贤区政府设立的金山分区、奉贤分区纳入化工区“一体化管理”的决策，《化工区办法》将金山、奉贤分区的部分经济管理职责（规划制定权，基本建设项目审批权，安全应急管理指挥权）从区里整合到管委会层面。此外，对管委会与各关部门的协作机制、环境保护、安全生产和特种设备监督管理、企业设立、统计等事宜作了充实完善。
本次评估结合2002年实施以来的情况进行综合分析，围绕合法性、适应性、实效性、可操作性、规范性等五项指标进行评估。
（二）各项评估指标分析
1、合法性评估——好
《化工区办法》的内容定位是根据开发区发展需要，围绕化工区管委会的职责取得和运行作出规定，对管委会的授权和委托均是在市政府权限范围内，因此，没有超越市政府的立法权限，符合《立法法》的基本要求。《化工区办法》的制定程序也符合规章制定规范要求，合法性不存在问题。
2、适应性评估——好
本次评估的适应性主要考察规范内容是否符合管理体制等基础条件。
目前来看，《化工区办法》内容中适应性较好，对于化工区及其联动发展区域的产业发展定位清晰，授权内容和工作机制安排总体上能够适应区域开发建设和管理的需要。关键是明确将金山、奉贤分区的部分管理职责从区里整合到管委会层面，在实践中对维护现行管理体制发挥了支撑引领作用。金山分区、奉贤分区原为两个区政府所设，依托临近化工区的优势由区有关部门进行管理，与化工区在招商引资、发展规划的执行上难免容易产生无序竞争。目前，管委会依据《化工区办法》得到金山、奉贤区政府的协助，统一制定联动发展区域的发展规划、计划、产业政策，接受有关行政管理部门的委托，统一实施投资、规划、建设等领域的行政审批。
3、关于实效性评估——较好
本次需要评估的实效性，包括执法的有效性，守法的有效性和对区域经济发展的推动作用。
（1）执法有效性。授权管委会行使职责的条款都得到了有效的贯彻落实。例如，管委会制定了化工区“十二五”产业发展规划，并正在编制化工区详细规划。又如，管委会接受市、区有关部门委托的行政审批共八项，权限分别来自发展改革、商务、规划国土、建设交通、科委、民防、市容绿化部门。其中，科技管理部门委托的“高新技术企业认定申请的受理”以及“会同申报企业所在地各区科技受理点办理相关工作”，在其他园区管理办法中未曾规定。
根据《化工区办法》要求，市发改委委托的是核准外资项目权限为单次3亿美元的鼓励类和允许类项目，商务委委托的权限为每个企业累计投资1亿美元以下。化工区管委会已经按照市相关部门规定的程序和标准要求，开展民防结建、建设用地预审、规划许可、施工许可以及临时项目的审批事项。按照上海市建设工程行政审批改革试行方案，化工区管委会还开展了建设项目设计文件审查工作（包括：对审批制项目审查初步设计、对备案制和核准制项目审查总体设计文件）。根据市规划国土局的有关规定，建设项目供地审批权限拟下放至区县和产业园区管委会，但目前尚未明确到位。
2009年-2011年化工区内投资项目审批情况
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2009年-2011年化工区管委会办理相关事务情况
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依据《化工区办法》关于建立重要情况定期协商机制的要求，化工区管委会、金山区政府、奉贤区政府成立了由主要领导组成的一体化管理工作联席会议以及分管领导组成的一体化管理工作协调小组，牵头推进相关工作；在建立应急管理联动机制方面，管委会以应急响应中心为平台，建立了以公安、消防、医疗、安监、环保等部门参加的应急联动机制，进行联合演练、联合处置。管委会与金山、奉贤分区进行了应急响应工作对接，建立了每日点名制度和情况通报制度，制订了化工区与金山、奉贤分区突发事件应急预案，每年组织应急演练。
（2）守法有效性。问卷调查中，95%的受访对象对《化工区办法》立法实施效果的总体印象是“好”，另有5%认为“不好说”（见图8）。
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虽然对《化工区办法》实施效果的总体印象都为“好”，但受访者对于原因的分析却各有不同。其中，选择“法律制度设计科学合理”的受访者占到94.7%，选择“执法严格”的达到68.4%，选择“守法意识强”的达到73.7%（见图9）。
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（3）对区域经济发展的推动作用。“十一五”是化工区的全面投产期。2006年，化工区完成工业总产值334.36亿元，完成销售收入355亿元；2007年，完成工业总产值489.9亿元，完成销售收入511.3亿元，同比分别增长46.5%和48.7%；2008年，受全球金融危机影响，完成工业总产值500.3亿元，完成销售收入515.4亿元，同比分别增长2.1%和0.8%。2009年，完成工业总产值434亿元，完成销售收入449亿元，同比下降13.2%和12.9%。《化工区办法》修订后，联动发展区域与化工区融为一体，为各自的发展带来更多的机遇，联动发展区域的管理和开发理念得到了提升。2011年，化工区及其联动发展区域的销售收入得到了不同程度的增长（见图10）。
4、可操作性评估——一般
本次评估可操作性，主要考察规则设计的质量，包括条文规定的措施是否切实可行，能否用于解决行政管理中的主要问题等。
评估中，对可操作性的总体评价一般，管委会、开发公司、区内企业对《化工区办法》可操作性的评分平均为8.3分。其中，9分以上的占到50%，但7分也占到40%。大多数受访者认为，执法体制机制是影响《化工区办法》实施效果的主要制约因素，这些受访者对执法体制机制成为制约因素的成因选择上，较多认为“立法授权不到位”和“执法保障不足，导致立法内容较难落实执行”。而且，在对改进《化工区办法》实施效果提出建议的受访者中，60%选择将“完善管理体制，理顺管委会与有关政府部门的管理职能”列为最重要的建议，另有25%选择“改进立法质量，增强法律规范的针对性和可操作性”，15%选择“加强法律执行的保障，把现有规定落实到位”（见图11）。由此可见，导致对可操作性评价较低的原因，虽与立法技术的规范性相关，但更重要的是管理体制和执行保障问题。
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课题组认为，这说明化工区现行管理体制执行中仍面临管委会与所在地区县政府部门的具体分工协作问题。
5、规范性评估——较好
主要考察条文表述是否合乎规范。
在名称体例、形式结构、逻辑结构、语言表达等方面，《化工区办法》都不存在缺陷。但值得注意的是，仍有一些受访者认为“条款太抽象和原则化，导致可操作性差”和“法律规范缺乏针对性、完整性，较难理解”。
课题组发现，《化工区办法》明确有些事权由管委会负责承担（化学工业区及其联动发展区域内建设工程报建、招标投标、竣工备案等），但究竟纳入行政审批委托，还是作为一般的日常管理权限，存在不同理解。
（三）评估结论——较好
通过以上五项指标的评估分析，课题组制作以下简表，得出《化工区办法》的评估结论。由表中看出，合法性和适应性评估结果为好、实效性评估结果为较好、可操作性评估结果为一般，规范性评估结果为较好。综上，《化工区办法》总体评估结果为“较好”，暂不需修改。
《化工区办法》后评估简表
编号 |
评价指标 |
评价等级 |
备注 |
1 |
合法性 |
★★★★★ |
没有超越市政府的立法权限，制定程序符合规章制定规范要求 |
2 |
适应性 |
★★★★★ |
设立的制度适应化工区及其联动发展区域开发建设的管理体制。 |
3 |
实效性 |
★★★★ |
大部分条款实施良好，受到某些因素制约，个别条款尚未实施或执行效果不好 |
4 |
可操作性 |
★★★ |
部分条款立法技术、客观现实等原因规定的较为原则可操作性一般。 |
5 |
规范性 |
★★★★ |
法规名称统一，形式结构完整，逻辑结构也比较严密，语言表达总体准确。 |
结论 |
★★★★ |
总体评价较好。 |
编后语：
近年来，我国在立法领域建立后评估制度已经被提上了议事日程，而且各地也都纷纷开展了此项工作。后评估制度可以使各方明了法律法规实施的真实情况，准确把握法律法规调整社会关系的有效性；同时也可以为法律法规的修改和完善提供相关的数据和事实依据。本课题组的后评估报告从合法性、适应性、实效性、可操作性、规范性等五项评估指标入手，对上海市产业园区的五部规章进行了立法后评估，内容涉及被评估规章执行的基本情况、执行中的困惑、条文的适用、关键条款实施情况等方面，在此基础上，课题组形成了对规章条文内容实施效果以及立法技术层面的基本评价。总体而言，课题组的后评估报告对五部规章的描述比较全面而清晰，对这些规章今后的发展和完善具有一定的参考价值。
课题组组长简介：
马贝艺，女，现为上海市人民政府法制办公室经济法规处处长。
执笔人简介：
李培恒，男，现为上海市人民政府法制办公室经济法规处调研员。
常江，男，现为上海市人民政府法制办公室经济法规处主任科员。
杨海宁，女，现为上海市人民政府法制办公室经济法规处主任科员。
（责任编辑：陈书笋 核稿：陈素萍）