街镇行政执法效能评价体系建设研究 (2023-04-18) 作者：上海市嘉定区司法局课题组
近年来，中央对不断深化行政执法体制改革、统筹配置行政执法职能和执法资源的顶层设计日益完善，上海市街镇行政执法职能也顺利落地，因此，构建科学的街镇行政执法效能评价体系并客观评价街镇行政执法效能成为当前各界关注的重要议题。
一、现有街镇行政执法效能评价体系的问题
经课题组梳理，当前实践中评价街镇行政执法主要聚焦行政执法的源头、过程和结果，往往从执法机制健全、执法任务完成、行政执法规范化建设、执法效果和执法工作创新等维度进行评价。课题组现有街镇行政执法效能评价体系存在以下主要问题。
（一）执法机制纬度的评价功效不足
调研发现，目前的评价对象仅仅是针对街镇并且主要是针对街镇城管执法中队，对管执协同、执法联动等机制的评价工作无法有效进行，街镇执法一些事项原事权单位的保障、协助工作滞后，基本处于“一放了之，一推了之”的状态，例如前期资料和材料不完备，调阅信息、现场勘验等协查工作困难，同时，街镇城管执法需要的相关信息共享存在不完整问题，比如房管类的执法事项，向管理部门取证的信息工作还不顺畅。再如中介人员违法，需要查询资质，当前只能通过问询函的方式，目前证照只能查询营业执照。在寻求协作实践中还遇到了“三份协助通知书无一回应”的尴尬局面。
（二）执法任务纬度的覆盖度不足
调研发现，执法力量下沉街镇后，承担了很多社会治理的工作，例如下沉社区组建城管社区工作室，积极开展信访处置工作等，目前的评价对源头治理情况没有充分考虑。而在执法力量下沉后，街镇更愿意将执法队伍作为治理威慑力量、治理行动骨干力量来使用，一些情况下行政命令与执法可能会出现矛盾，比如“百日攻坚”行动中，街镇会将群租整治等在任务清单中直接列明责任主体为城管中队，由城管中队依法查处，但实际上可能执法程序无法正常进行。执法力量下沉之后承担执法职务性工作的同时，承担了大量的街镇事务性工作，现有的评价体系并未考虑这一实际情况。
（三）执法效果纬度的科学性有待优化
调研发现，基层治理中的重难点问题尤其是治理顽疾，往往复杂程度高，投入力量大，过程长久，现有评价体系并未充分考虑这方面难度，目前仅考核落实市、区城管执法部门专项整治任务要求的情况，对街镇执法中主动发现与群众切身利益相关的重点领域突出问题，依法先行处置或者及时协调相关职能部门依法处置等情况的评价方式有待科学化，在评价体系中内容占比有待提高。另外，当前执法强制力较弱，遇当事人不配合，街镇执法手段不足，例如街镇执法中队没有权限现场拦停渣土车，无法进行现场处置，只能找交警，当事人极端不配合情况下很难送达、入户等，再如城管执法中队对于跨门经营不能暂扣物品，但小额处罚不能得到法院支持，处罚得不到执行，相对人不重视，行为类决定书很难执行，因此很多执法最终成效难以保障，执法的权威性、公信力受到很大挑战，在评价工作中如何促进效果提升有待深入思考。
（四）街镇执法评价整体效用有待提升
调研发现，当前街镇执法评价呈碎片化状态，在一定程度上造成了多头评价、重复评价的问题，碎片化的评价工作难以引起街镇和有关部门的重视，例如2021年街道乡镇综合行政执法工作评议，课题组在一些区信息公开平台搜集了其发布的工作报告，发现有部分区评价工作内容简单，有形式化倾向。同时街镇执法评价相关工作主要是上级城管执法局来开展，现有体制机制下能否对执法队起到督促作用、能否对街镇起到督促作用，值得深入思考，课题组调研时注意到当前执法队伍很年轻，一些区、街镇执法队员平均年龄35岁，但职级晋升越来越窄，通道基本关闭，现有评价机制和评价结果对于执法队员的激励和约束不足。
（五）考核指标对执法事项覆盖面关注不足
调研发现，原城管领域的行政处罚事项由街道乡镇承接之后，一些领域的执法案件成倍增加，例如对随意倾倒、抛洒、堆放城市生活垃圾的处罚，事项下沉街道后一年度（2021年8月到2022年7月）比下沉前一年度（2020年8月到2021年7月）案件数量翻了将近一倍，处罚金额后一年度更是前一年度的近2.5倍。但相当部分事项案件长期处于1个案件或0个案件状况。街镇执法过程中由于各方面因素难以覆盖所有执法事项，在有些专业性强、难度大、考核中无法体现工作量的案件中可能存在选择性执法问题。
二、优化我市街镇行政执法效能评价体系的相关建议
课题组结合调研发现，对优化我市街镇行政执法效能评价体系的提出如下建议：
（一）补充街镇行政执法协同效率的评价指标和方法
街镇行政执法协同效率的评价需要借助新的平台、建立更合理的机制并基于机制的运作数据开展评价。建议从区委依法治区办层面完善相关制度和流程设计，例如建立“行政执法协同函”、“依法行政建议书”或“依法履职建议书”等载体，通过定期集中归集、梳理相关协同协作情况，进而可以对协同需求的提出、函件发送、办复情况进行评测。同时，建议可以在本市统一综合执法应用系统中纳入执法协作模块，这样，各单位之间的协作需求、协作情况都可以很清晰呈现。
（二）完善处理重难点、顽疾问题的评价指标和内容
建议在通过充分利用城管案件系统中诉案率指标以及每个案件的响应周期，也就是投诉后多久立案（接单日期、处置完成日期的期间），充实主动发现与群众切身利益相关的重点领域突出问题并及时处置情况的评价指标和评价内容。与此同时，课题组建议通过部门、街镇提供治理顽疾清单，形成任务清单并进行分解，通过考察任务完成情况，来评价解决基层治理顽疾问题的成效。
（三）优化执法力量参与社会治理效能评价指标设计
建议在城管执法效能评价体系中效用、效益纬度增加对执法外工作的评价，执法工作、非执法工作具体比例可以设置为7:3，同时鼓励街镇执法队主动申报在街镇年终绩效考核中的排名，或参与街镇社会治理等相关工作的情况等，并将核实后的情况作为评价重要参考依据，一方面保障城管执法力量围绕主责主业开展工作，另一方面对街镇城管执法力量的关联工作进行客观评价。
（四）整合碎片化街镇执法评价工作
建议对相关评价工作进行整合，形成1-2个有代表性、重量级的街镇行政执法效能评价工作和标准体系，并结合年终对街镇绩效考核的分值设置，适当增加城管执法效能评价的相应分值，提升街镇行政执法效能评价的实际效用。
（五）增强考核指标对执法事项覆盖面的关注
建议在对全市执法数据进行分析的基础上，结合年度重点执法任务、人民注重关注的重点领域和基层治理顽疾问题，对年度执法事项进行分级、分类考评，可以将案件分为常规案件、扩面案件和重点案件并赋予不同的分值，以鼓励街镇执法过程中积极扩大执法覆盖面，主动关注重点领域和基层治理顽疾问题。