首批六部浦东新区法规立法成效评估报告 (2023-01-16) 作者：上海市浦东新区人大常委会办公室课题组
首批浦东新区法规推出以来，已经形成一批首创性制度、开拓性举措、引领性经验，其改革牵引效应、创新带动效应、引领示范效应不断彰显。从立法质量来看，首批法规坚持以制度型开放为初心，体现了五大立法特色；从实施效果来看，首批法规坚持以引领区建设为使命，主要有五大立法成效。通过评估，课题组也发现了一些问题，并提出十项建议：
一、关于立法起草制定的五项建议
（一）进一步深化法治思维，牢固树立依法改革责任意识
针对评估中发现的部分单位对运用法治方式解难题提效能还不够重视、参与还不够积极的情况，建议：要深入学习领会中央赋予立法授权的战略意图，强化以立法引领推动改革的使命感责任感，确保党的决策部署到哪里、立法保障就跟进到哪里，确保浦东推进首创性改革、引领性开放、开拓性创新于法有据，为打造引领区提供更有力法治保障。
（二）进一步领会授权精神，积极探索守正创新变通边界
针对评估中部分专家提出的变通性突破性条款还不够丰富、与“大胆试、大胆闯、自主改”还不完全适应的情况，建议：要深入学习理解全国人大常委会授权决定核心要义，研究厘清变通立法权的适用事项和权限边界，准确识别法律、行政法规的基本原则、一般原则以及立法的中央专属事项、地方自主事项、央地共享事项，妥善把握法律保留原则与法律优位原则的关系，进一步探索确立浦东新区法规立法特色。
（三）进一步激活多元主体，不断拓宽需求建议来源渠道
针对评估中发现的首批浦东新区法规主要源于部门需求建议、立法参与发动主体与引领区导向尚不协调的情况，建议：要把全过程人民民主贯彻到立法工作全过程各环节，充分调动人民群众、市场主体、高校院所、专家智库等社会各方参与立法的积极性，形成加强浦东法治保障的整体合力。把深化基层立法联系点建设作为民主立法重要载体，积极拓展需求和建议来源渠道，努力让立法多聚民智、更接地气。
（四）进一步聚焦关键领域，抓紧充实立法项目储备规模
针对评估中发现的前期立法项目尚未完全涵盖引领区建设任务，需求挖掘的可持续性与立法的节奏尚不匹配的情况，建议：要紧扣中央赋予浦东的战略定位和任务使命以及市委、区委关于引领区建设的部署要求，积极谋划未来立法工作布局，加强重点领域和新兴领域立法。要在广泛征集梳理立法需求、认真研究论证变通点创新点的基础上，充实浦东立法项目动态储备库，实行需求滚动征集、项目分类管理机制，进一步完善管理措施评估后适时转化为法规的机制。
（五）进一步强化能力建设，切实提高制度供给质量水平
针对评估中发现的基层立法能力尚不能完全满足高质量立法要求的情况，建议：浦东要进一步加强人大和政府的立法工作力量，加大法治人才的培训、储备、交流、使用力度，统筹用好内部外部立法资源，不断提升法治保障能力。
二、关于立法贯彻实施的五项建议
（一）进一步优化推进机制，加强部门纵向横向协调协同
针对评估中有部分受访者表示有些创新条款的实施还有待于市级或国家部门加强合作、给予支持的问题，建议：要积极推动市区各相关部门之间加强纵横双向的工作对接、功能对接、平台对接，通过完善会议机制、协商机制、指导机制等机制性安排，实现更高效的改革联动和开放联动。特别是要发挥好市级部门承上启下的关键枢纽，推动搭建沟通协调平台，在立法制定实施过程中与国家部委积极对接，进一步争取更高层面的政策支持和更大程度的改革共识。
（二）进一步完善配套规则，放大制度叠加聚合集成效应
针对评估中发现的有部分政策配套没有跟上立法的节奏、部分立法成果之间需要加强制度衔接的问题，建议：要积极推动市级部门出台指导性意见、制定行政执法裁量基准，推动区级部门完善配套细则、细化操作手势。要聚焦不同立法之间相互交叉的关键环节，进行相应制度设计，做好制度衔接，充分放大改革创新效应。对于执行中发现的制度配套问题，区级部门应根据要求或需要制定规范性文件或政策性文件，并提出修改完善立法的建议，特别是要发挥好管理措施填补空白的作用，提出制定管理措施的建议。
（三）进一步推动系统升级，强化数字技术和信息化支撑
针对评估中发现的部分创新制度的落地尚有赖于或有待于信息系统建设改造的问题，建议：要高度重视世界银行2022年推出的“宜商环境（bee）评估体系”专门新增一个跨领域“数字技术”指标的原因及其影响。对于涉及国家信息系统升级的，应积极通过相关市级部门争取国家部委支持。对于涉及市级信息系统升级的，应积极争取市大数据管理部门和相关业务部门支持。对于涉及区级信息系统升级的，应积极统筹区相关部门加强线下线上联动，推进数据互联互通。
（四）进一步研究法律适用，促进行政适用司法适用衔接
针对评估中部分专家指出的浦东新区法规的跨行政区域效力尚不明确的问题，建议：要大力加强对浦东新区法规适用问题的理论研究，争取形成科学合理的机制安排或适用规则。在行政适用方面，可依托长三角一体化发展相关区际协同立法制度寻求破解途径，推动有关成果在江浙皖三省先行得到进一步确认。在司法适用方面，可积极争取市人大常委会和市高院作出浦东新区法规的适用指引；此外实践中可考虑借鉴国际私法中最密切联系地或当事人合意等“主观连结点”，形成民商事领域浦东新区法规司法适用的扩张解释。
（五）进一步加大宣传培训，提高授权立法知名度认可度
针对评估中有不少受访者表示对授权立法还不太了解的问题，建议：要积极落实“谁执法谁普法”责任制，在普法针对性和实效性上下功夫，增强市场主体和社会公众的感受度。有关部门可通过制定释义性说明、编写印发典型案例读本、组织市场培训等，增强立法成果的可理解性和可操作性，进一步促进守法用法，推动浦东新区法规不断扩大影响力。