浦东实施《上海市优化营商环境条例》一周年实践评估-凯时k66

  一、课题研究背景及研究方式

  （一）研究背景

  营商环境已成为地区经济软实力的核心指标，是地区吸引国内外投资和参与国际竞争合作的重要基础。根据世界银行的报告，良好的营商环境可使投资率增长0.3%，gdp增长率增加0.36%。我国近年来也高度重视营商环境的改善和优化。习近平总书记强调，“北京、上海、广州、深圳等特大城市要率先加大营商环境改革力度”，力争“营造稳定公开透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展”。李克强总理要求，要坚持市场化、法治化、国际化原则，深化“放管服”改革、优化营商环境。2019年10月8日，国务院第66次常务会议通过了《优化营商环境条例》，并于2020年1月1日起施行。为此，2021年3月2日，《上海市优化营商环境条例》4.0版正式发布，为上海不断激发市场活力、推动经济转型升级，推动高质量发展增添新动能。

  对标《上海市优化营商环境条例》3.0版，经过一年多的实践摸索，浦东营商环境建设已取得重大进步。在国家发展改革委《2020年国家级新区营商环境评价报告（上海浦东新区）》中，浦东在18个国家级新区中位列第一名。为了更深入贯彻习近平总书记对上海“四个放在”和对浦东“两个放在”“三个在于”的要求，落实《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，深化党中央、国务院、上海市关于进一步优化营商环境的重要部署，助力浦东改革开放再出发，加快构建市场化、法治化、国际化的国际一流营商环境高地，更加激发企业的市场活力和社会创造力，也为了准确掌握《上海优化营商环境条例》的落实情况和改革绩效，进一步深化、细化、系统化条例和出台具体行动提供科学依据，特开展本次课题研究。

  （二）研究方式

  本课题主要通过企业调查问卷的方式，精准把握浦东新区营商环境优化的进展和存在的堵点、难点、痛点、重点问题。

  问卷设计主要遵循三大原则：一是坚持对标国际，保持先进性。问卷借鉴了目前最具权威性的世界银行建立的营商环境评价体系，从企业全生命周期的角度建立评价指标，包括开办企业、办理施工许可、获得电力等12项指标。二是对标上海条例，保证系统性。围绕市场环境、政务服务、公共服务、监管执法、法治保障五大重点领域设计整体架构，力求对营商环境各领域各环节的全面、系统评估。三是对标浦东实际，强化可实施性。立足浦东改革开放“排头兵”的使命担当，依托浦东经济发展、改革创新的特殊优势，以企业感受和评价为基准，提出具有现实可操作性的优化举措。

  课题研究在外商投资企业协会、企业服务中心等的大力协助下，对相关企业进行了手机问卷调查，共发放问卷69份，回收有效问卷69份。问卷调研对象主要是注册或经营在浦东的民营企业、合资合作企业和外商独资企业。其中，60%以上为外商独资企业，所属行业领域主要集中在传统制造业（20.63%）、高新技术产业（14.29%）、教育、医疗和养老服务业（12.70%）和金融贸易业（7.94%）；70%以上的企业年营业收入超过5000万元人民币。这些企业普遍在浦东深耕多年（70%以上的企业在浦东注册经营超过10年），既是浦东经济社会发展的积极缔造者，也是浦东开发开放进程的切身体验者，对浦东营商环境不断优化的进程具有相当了解。此外，浦东改发院还同期开展了《跨国公司地区总部眼中的浦东引领区建设》研究，对在浦东注册经营的103家跨国公司地区总部进行了问卷调查。本课题充分吸纳了其调研结果以保障调查基础更准确、研究内容更丰富。

  二、企业问卷调查结果分析

  （一）问卷主体情况统计（69份）

  1、受访企业对浦东营商环境的总体评估

  整体而言，1/3的受访企业表示对《上海优化营商环境条例》非常满意，近1/2企业表示较为满意。对条例实施后浦东的贯彻落实情况，1/3的受访企业认为浦东营商环境有明显改善,超过1/2的企业认为某些领域有明显改善，认为改善效果不大的仅占5.80%。

  近九成的受访企业对浦东营商环境的现状表示满意，包括表示非常满意的有30.43%，尤其是在市场化方面的评价最高，表示比较满意和非常满意的企业共计91.30%。但仍有个别企业对营商环境的法治化、便利化、透明化和数字化方面不够满意，甚至非常不满意（见表1），这将是未来营商环境建设需要重点关注的方向。

  表1  受访企业对浦东营商环境几个维度的评价

  对于《条例》中营商环境重点优化的五大领域，受访企业也给予了高度评价，表示比较满意和非常满意的均超过80%。其中，市场环境排名最高，89.85%的受访企业表示满意，其次是政策/政务服务和公共服务方面，而监管执法领域是目前的短板，有4.35%的企业表示不够满意（见表2）。

  在对服务企业全生命周期中各个环节的评价中，受访企业对企业开办和证照办理两项的满意度最高，比较满意和非常满意的企业合计均达到92.75%（见表3）。需要重点关注的是，部分受访企业对企业退出和融资信贷服务还不够满意。

  表2  受访企业对浦东营商环境五大重点优化领域的评价

  表3  对浦东企业全生命周期服务中重点优化环节的评价

  调查显示，条例实施以来浦东营商环境在多处领域取得了巨大的进步，其中政务服务水平和效率、功能性平台建设的改善最明显，受访企业支持率分别达到78.26%和60.87%。而降低企业运营成本、提高政府财税支持力度和完善人才政策是企业目前最迫切想要改善的领域。

  2、受访企业对市场环境的评估

  在优化市场环境领域，降低市场准入门槛、政府专项扶持政策、提高贸易便利度和国际化程度是受访企业认为实施效果最好的前三项举措，票选率分别是46.38%、46.38%、44.93%。这也是前期改革的重点，取得了显著成效。但在纠纷处理解决方面的票选率仅为5.80%，说明亟需加大该领域的改革力度。

  在改善中小微企业的发展环境方面，受访企业对有效降低企业的经营成本、在申报项目、参与政府采购时享受与大型企业同等对待、设立政府专项资金和引导基金的呼声较高，票选率分别为57.97%、49.28%、44.93%。

  超过半数的企业认为，进一步优化市场环境需要进一步完善相关部门的协同监督机制（63.77%），借助第三方机构的力量（55.07%）和发挥市场主体的主观能动性（53.62%%）。

  对于进一步完善市场监管方面的制度，市场准营承诺即入制度（57.97%）最为企业所关注，其次是告知承诺制度（47.83%）、认证认可服务（44.93%）和企业信用制度（42.03%）。

  在优化科技创新环境方面，36.23%的受访企业认为构建孵化器-加速器-科创园区的孵化体系是比较有效的举措；出台科技创新券等扶持政策、创新研发物资便利通关模式也都获得1/4以上企业的支持。

  在投融资体制改革方面，43.48%的受访企业比较赞同自贸区的实践，认为政府应该扩大自贸区金融制度改革的溢出效应。此外，42.03%的受访企业也急切盼望能够加大政策直接支持力度。

  在拓宽融资渠道方面，企业认为排名前三的有效举措分别是设立政府专项资金和产业基金（36.23%）、制定企

  业专项扶持政策、大对中小微企业的融资扶持（33.33%）和大力发展金融科技（23.19%）。

  在优化信用环境方面，完善信息和披露机制、完善守信激励和失信联合惩戒机制、提升信息共享水平等举措是受访企业比较推荐的，支持率分别达到42.03%、36.23%、36.23%。

  在对浦东吸引人才环境的调查中，受访企业总体满意度（非常满意和比较满意之和）最高的是人才服务中心的业务服务水平、办事效率，满意度达81.16%（见表4）。此外，还需高度关注人才落户、人才住房、人才就医、人才子女入园入学等因素成为了吸引人才的关键问题，有受访企业对此给出了非常不满意的评价。

  表4  受访企业对浦东吸引人才环境的评价

  3、受访企业对政策/政务服务环境的评估

  受访企业对浦东惠企政策的稳定性、先进性、透明性、协同性、公平性、优惠力度、执行力度、可获得性都给与了较高的评价，总体满意度（非常满意和比较满意之和）都超过了75%。其中政策稳定性评价最高，达到89.85%（见表5）。政策的优惠力度和政策的可获得性是需要进一步优化的关键领域。

  表5  受访企业对浦东惠企政策的评价

  86.96%的受访企业选择通过政府网站、微信公众号、手机app等了解和掌握政策信息、办事资料和流程。相较而言，通过办事大厅的自助专区、帮办导办台、公示指南了解和掌握政策信息的受访企业较少，仅占15.94%。下一步应该在继续优化办事大厅服务的同时，加大新媒体渠道的传播。

  在各类普惠性政策之中，税收减免政策和人才政策的覆盖范围更加广泛，享受过两项政策的受访企业占比分别为68.12%和33.33%。但在信贷风险补偿、科技成果转化与产业化扶持和企业节能减排方面的政策落地落实力度还需继续加强，让更多企业用好、用足、用活普惠性政策。

  受访企业认为，企业注册经营中缴纳员工社保（63.77%）、办理税务事项（56.52%）和企业开办与退出（46.38%）等业务的便利度较高，但土地业务、环保业务、办理贷款、招投标办理的便利度仍需进一步提升。

  在业务办理满意度评价中，受访企业对办事大厅的便利程度感受度最高，满意度达九成以上。在“一网通办”系统的操作性、投诉和咨询服务反馈、纳税等政策的宣传和培训等领域还有进一步提升的空间，特别是有1家企业对投诉和咨询服务反馈给予了不满意的评价（见表6）。

  表6  受访企业对业务办理相关事项的评价

  在优化政策政务服务领域，政府服务事项全纳入“一网通办”平台办理获得受访企业高度认可，支持率达78.26%。此外，受访企业对推行综合窗口服务、企业开办“一窗通”服务、推行电子证照、电子签名和电子印章等举措也较为支持。

  在办事大厅办理业务时，受访企业大获好评的前三项服务有：大厅提供的便民设施（63.77%）、大厅的布局、标识、窗口设置等（55.07%）、服务事项的承诺办结时限（47.83%）。同时，受访企业也反映了应该进一步优化业务办理流程设计和提高公众对投诉的反馈和受理效率。

  浦东的政务服务大厅建设已经取得了一定的成绩，但还存在尚待改善的地方。有56.52%的受访企业认为当前事项办理应该进一步简化书面材料。52.17%的受访企业认为政务服务应该健全一次告知、首问负责、收件凭证等制度。

  在“一网通办”平台的建设上，多数受访企业认为应该进一步简化操作流程，提高操作的便利性和透明性（59.42%）。还有受访企业对信息更新及时、准确、统一发布（53.62%）和改善系统的稳定性（44.93%）提出要求。

  4、受访企业对公共服务环境的评估

  在加强公共服务领域，受访企业普遍表示推行网格化企业服务模式、惠企政策统一申报、企业服务云开展兜底式服务等举措均取得了较好效果，支持率分别为49.28%、46.38%、40.58%。

  调查显示，30.43%的受访企业急切希望浦东在认证许可相关的公共服务平台建设上有所突破。此外，人员培训、管理咨询、展示平台、信息服务等领域的公共服务平台建设也获得了一些企业的支持。

  受访企业表示提升公共服务水平应该主要聚焦于提升公共服务平台的效能、完善企业公共服务事项以及通过增加调研、座谈、新媒体等方式完善政企沟通机制三个方向，支持率分别为53.62%、50.72%和50.72%。

  5、受访企业对监管执法环境的评估

  在健全监管执法领域，受访企业对主体轻微违法违规经营行为不予行政处罚、基于信用状况及风险程度等实施分类监管、建立健全信用监管制度等举措给予了一定程度的好评，支持率分别在47.83%、46.38%和42.03%。

  不容忽视的是，浦东当前监管执法领域还存在一些较为突出的问题。其中最为明显的就是执法机构和职责不够明确的问题。此外，执法过程不公开、不透明、不规范（28.99%）和乱检查、多头检查、重复检查（27.54%）也是被访企业反映较多的问题。

  6、受访企业对法治保障环境的评估

  在提高法治保障领域，制定涉企的地方性法规、规章、行政规范性文件是受访企业认为较有效的措施之一，支持率为62.32%。排名其后的依此是：健全营商环境投诉维权机制（42.03%）、开展合法性审查（37.08%）、健全多元化纠纷解决机制（33.33%）和进行公平性竞争审查（31.88%）。

  相较而言，在法治保障领域存在的问题是企业更为关注的。其中较为明显的前三个问题是相关法律法规的政策解读和宣传不到位、投诉维权成本过高、缺少纠纷解决的专业服务机构，票选率分别为43.48%、40.58%、39.13%。

  受访企业对浦东知识产权保护的环境持有较高的积极评价，总体满意度达85.51%。为进一步加强知识产权运营和保护，受访企业指出应该着重从提供专利检索与分析服务（42.03%）、企业知识产权战略制定服务（42.03%）、知识产权交易服务（40.58%）方面有所突破。

  7、其他方面的评估

  根据调查，受访企业较普遍认为上海自贸试验区、临港新片区、张江自主创新示范区在优化营商环境中起到了示范引领作用，31.88%的企业表示非常满意，还有43.48%的企业表示比较满意。具体而言，这些区域的税收返还政策、财政优惠政策和保税政策对企业而言就有较强的吸引力。同时，雄厚的产业发展基础、上下游产业集聚配套、国际研发合作便利性等区域独有的优势也是吸引企业落地的主要因素。

  （二）主要结论

  1、提升政务服务方面取得较大的进步。主要体现在：在持续优化企业开办工作中，实现了进一步简材料、优流程、压时限，提高了企业的办事效率；办事大厅办理业务的服务水平进一步提升，充分考虑到公众办事的便利度、舒适度和办事体验；行政审批工作和服务实现跨越式发展，“一窗受理，集成服务”的新运行模式推进审批服务进入快审批、高效审批的时代。

  2、目前营商环境中企业反映比较多的，主要是聚焦成本、融资、人才、监管、制度等。主要体现在：

  （1）企业经营成本仍较高，但融资难融资贵问题突出

  一方面，“降低企业的成本”“提高政府财税支持”是企业提及较多的两项诉求，这在一定程度上反映了成本高的问题。特别是中小微企业，更迫切希望获得更大力度税收优惠政策支持。另一方面，融资难、融资成本较高、融资渠道多样化不足也是企业面临的主要问题之一。同时，也缺少社会资金的组织、协调、引领平台。

  （2）吸引人才、留住人才存在困难

  第一，人才政策的申请门槛较高，使得中小微企业很难招到高端人才，更难留住人才。第二，在人才住房、人才就医、人才子女教育等生活配套上，企业也存在大量的需求。第三，在人才自由流动上，入境限制、外籍关键人才限制也成为影响企业引进高层次人才的重要原因。

  （3）仍需进一步加强监管执法和制度建设

  一是当前对于准入的限制还较多，针对新经济领域的行业管理标准滞后的问题，要加强准营进入和退出方面的制度安排。二是社会的信用体系建设需要进一步完善，要建立健全以企业信用为基础的监管制度。三是监管质量和执法效果需要进一步提高，特别是执法机构及职责不够明确的问题，各部门要分工合作，明确自身的责、权、利。

  三、浦东进一步优化营商环境的对策建议

  （一）抓住关键问题和环节，提高惠企政策的针对性

  营商环境是综合性环境，优化营商环境是一项系统性工程，需要抓紧关键，以点带面有序突破。根据调研结果发现，目前企业在浦东经营发展中的主要问题仍集中在运行成本高、融资信贷难、人才引留、失信惩戒、纠纷解决、登记财产及监管执法等方面。因此，浦东要对标《上海市优化营商环境条例》4.0版，重点针对这些方面推出有效的政策和行动方案。例如，解决小企业融资难问题，研究制定专项政策、创新政策性融资担保模式、推进信用融资服务等，确保延期还本付息、信用贷款、无还本续贷、贷款贴息等政策措施落到实处；加大政府专项资金和产业基金扶持力度，整治乱收费问题；努力降低融资成本，重点加强对中小微企业和传统制造业企业的转型金融支持，大力发展金融科技。解决企业注销难问题，着力优化注销办理流程，精简申请材料、压缩办理时间、降低注销成本。做好纠纷调处工作，加强矛盾纠纷的排查化解工作及诉讼调处对接机制，努力将矛盾化解在始发阶段；完善速调速裁机制，推行简易程序快捷审、普通程序简化审；健全商事纠纷非诉讼解决机制，更多通过调解而非诉讼方式解决。

  （二）用足用好立法授权，着力保持政策的稳定性和体系化

  根据党中央、国务院决策部署，上海市人大及其常委会可以制定浦东新区法规。2021年6月通过的《上海市人民代表大会常务委员会关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》也明确“对暂无法律、法规或者明确规定的领域，支持浦东先行制定相关管理措施，按程序报备实施，探索形成的好经验好做法适时以法规规章等形式固化下来。”因此，一方面，浦东应率先在市场反垄断法、知识产权保护法、企业信用、政府采购规范方面形成连续、稳定和透明的政策体系，打造“浦东经验”“浦东标准”，进而上升为“上海经验”“上海标准”。例如，建立健全知识产权快速协同保护机制，加大知识产权违法行为查处力度，实行知识产权侵权惩罚性赔偿制度；健全政府采购机制，包括建立健全采购清单的动态更新机制和退出机制、按“能转尽转”原则将政府职能可转移和可购买服务的事项转移给行业协会，并开展政府购买公共服务的绩效考评。此外，浦东还应发挥上海自贸区和临港新片区的制度创新优势，并加快在浦东全境探索“放开专业领域境外人才从业配套政策”“适应境外投资和离岸业务发展的税收政策”“试点自由贸易账户的税收安排”“支持浦东企业服务出口的增值税政策”“推动海关特殊监管区外保税维修业务”“建设国际数据港和数据交易所”等方面的制度安排。另一方面，很多受访企业也提到“担心政策的连续性和落实不足”，因此，既要加快政策的落地落实，也要充分考虑后续政策的衔接问题，做好配套措施和落实方式。

  （三）深化行政审批制度改革，进一步提升政务服务质效

  根据问卷，浦东服务型政府建设、提升政务服务质量和效率的改革成效最明显。这也是企业第一手的感受，仍有持续优化的空间和必要。一是深化“一业一证”改革，制定试点行业的实施细则和办事指南，建立行业综合监管制度，推动行业综合许可制度向新办拓展到变更、延期、注销全流程，以及想更多行业领域拓展。二是优化升级“一网通办”系统，实行“网办优先”原则，将企业开办和注销、办理许可证、登记财产、投诉和反馈等各类企业事项，基于标准化材料、电子化流程、智能化审查，尽可能实现全程电子化办结。进一步提升网络的稳定性和安全性，进一步精简申报材料、优化流程、缩短时限，提高线下和线上政务服务的渗透融合。加快推进电子证照、电子印章、电子签名等。推动更多事项在微信及手机app端办理。三是推进政务服务信息标准化和使用流程规范化，推动政务数据共享。建立政务信息的总体标准、管理标准、网络基础设施标准、应用支撑标准、数据采集和分级分类标准、数据共享和交换标准等。四是健全网上功能性服务平台。例如，建立社会信用平台，推进财政资金、公共资源配置、重大建设项目、公共服务、环境保护、食品药品安全监管等领域的政府信用信息向社会共享；建立知识产权保护平台，指导帮助权利人的侵权投诉及得到高效处理，协助执法部门的调查和执法行动。此外，由于被访企业都具有强烈意愿拓展创新功能或扩大创新投资，因此重点产业领域的研发和转化功能平台、消费平台和流通中心、国际数据港和数据交易所、科技成果试孵化基地、专业技术转化机构、智能汽车研发应用创新平台、进口微量耗材管理服务平台等也是建设的重点。

  （四）规范和创新监管执方式，提升监管效率

  监管执法是维护市场环境的重要一环，严格规范监管执法对维护公平竞争的有序营商环境意义重大。一是进一步提高“双随机、一公开”监管在市场监管领域的覆盖率。严格规范涉企行政执法行为，最大限度减少对民营企业的检查、督察、考核，减少检查人员、检查时间、检查频次，对各类市场主体一视同仁、平等对待。二是推进监管信息共享平台建设。进一步整合海关、检验检疫、市场监督管理、税务、公安司法机构的监管信息平台。进一步提高和细化网上办事大厅、公共信用信息共享平台及事中事后监管平台的信息收集和数据运用，提高信息的全面性和准确性。三是将更多的行业领域纳入包容审慎监管的范畴，出台市场监管、生态环境、社保等领域轻微违法行为容错纠错机制。四是深化部门联合监管制度。深入推进职能部门之间信息互联、互通、互享、互用的监管机制，创新联合激励和惩戒事项和具体措施。对行政机关执法情况适时、同步、动态网上监督。五是完善知识产权保护机制。完善知识产权受理的工作流程、提升服务水平。充分利用线上平台实现知识产权信息数据融合共享，同时加强知识产权维权援助和保护措施。规范专利行政执法行为，开展专项整治行动，及时办理各类专利侵权纠纷、假冒专利查处等案件。

  （五）加大政策宣传和解读力度，积极推动社会广泛参与

  企业是营商环境优劣的最终评价者。优化营商环境，首先要转变理念，从政府被动提供转向企业主动要求，推动企业和市民积极参与政策制定和优化政府服务。因此，一是打破政府行文规范，以企业能理解的方式，对已有政策重新梳理和编排，使政策条例更加直观清晰。二是积极拓展公众号、抖音、自媒体等新传播方式，扩大政策的知晓度和普及度。三是充分发挥行业协会和中介机构的媒介作用，例如，在营商环境的立法修法过程中多方式征集律师事务所、会计事务所、行业协会等的建议和需求，提高法治保障需求清单的质量；引进国内外知名信用服务机构，力争浦东在技术标准、评估模型、管理方法等方面与国际接轨。四是发挥已入驻企业总部的沟通机制，主动、及时、定期向其精准推送新政策，定期召开企业与政府部门的交流座谈会。

  （六）发挥引领示范作用，在长三角整体提升市场环境中有所作为

  浦东应推动长三角营商环境共同提升中做出表率，推动跨部门、跨区域、跨产业的信息互通、标准共建、公共服务共享、市场共管等，加速资本、商品、信息、人员、技术、土地等生产要素在浦东与长三角城市间的快速、高效配置。例如，取消跨区域经营企业面临的区域歧视、主体歧视、所有制歧视等隐性壁垒；主导建立重点产业、重大项目和重大政策的沟通协调机制，推动形成统一的市场准入制度和监管规则，探索建立一体化的标准体系，推动市场信息互联互通、标准互认、规范共守、激励合理竞争，实行市场定价，反对封锁和垄断；推行相关政策相通，强化政务服务和执法工作合作协同机制。