临港新片区金融法治试验区建设研究-凯时k66

  绪言

  2019年国务院公布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（以下称“临港新片区总体方案”）。2020年11月，在浦东开发开放30周年庆祝大会上习近平总书记发表重要讲话，充分肯定浦东开发开放30年取得的显著成就，提出中央将赋予浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的重大任务：（1）全力做强创新引擎，打造自主创新新高地；（2）加强改革系统集成，激活高质量发展新动力；（3）深入推进高水平制度型开放，增创国际合作和竞争新优势；（4）增强全球资源配置能力，服务构建新发展格局；（5）提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面。

  2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议审议通过《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下称“《授权决定》”），授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。2021年7月15日，中共中央、国务院发布《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下称“《建设引领区的意见》”）。《授权决定》与《建设引领区的意见》的意义不仅在于浦东新区将实现由“开发区”到“引领区”的新飞跃，更在于我国的改革开放进入了一个全新的阶段。

  《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区金融业发展“十四五”规划》指出：“十四五时期”临港新片区金融业发展的主要目标是构建优质的金融营商环境、提升金融集聚程度、提高服务科创能级、增强资源配置能力。临港新片区不是简单的原有自贸试验区扩区，所适用的政策、法律也不是现有政策的简单平移，而是全方位、深层次的金融法治制度创新。临港新片区的金融法律创新及实施，以维护金融安全为底线，推进金融业的双向开放，使临港新片区金融法治成为我国、尤其是上海国际金融中心建设中有特色、发挥特殊重要功能的一环。

  本课题研究立足临港新片区金融业发展的主要目标，对临港新片区金融法治建设的基本定位、核心功能进行深入分析，以国际视野的视野，比较分析域外金融法律发展的实践，探讨临港新片区金融法治发展的优势及特色化与差异化发展路径，为临港新片区金融法治建设、推进金融业改革开放与创新、推进金融监管制度改革提供建议。

  一、临港新片区金融法治建设的核心内涵与价值取向

  （一）临港新片区金融法治建设的价值取向

  1、市场准入的宽松便捷

  探索推动人民币可自由使用和资本项目可兑换是临港新片区金融领域先行先试改革的重要举措之一，旨在推动人民币国际化。人民币国际化的步伐自跨境贸易的计价与结算始，持续推进跨境直接投资，稳步推动人民币资本项目可兑换，最终将使之成为国际储备货币。人民币资本项目可兑换面临利率市场化的风险，监管机构需要加强宏观审慎监管，防范系统性金融风险的发生。而人民币的跨境使用不以资本项目可兑换为前提，其实现的关键是境内能否提供具有国际竞争力的金融资产，以鼓励境外投资者主动选择持有人民币及其金融资产。根据《外商投资法》第13条的授权，临港新片区探索准入前国民待遇加负面清单的管理制度。所谓“准入前国民待遇”指的是东道国给予外国投资者在本国投资、设立企业同本国国民相同的待遇。“负面清单”指的是东道国仅列举外国投资者所禁止投资的行业，而在清单以外的行业，外国投资者得以自由投资。“准入前国民待遇加负面清单”指的是负面清单范围以外的行业，给予外国投资者同本国国民相一致的待遇。准入前国民待遇加负面清单的管理制度，赋予外国投资者在临港新片区范围内自主投资、经营的权利，厘清企业活动的空间与政府干预的边界，保障境外人民币持有者的合法权益。目前，“负面清单”的范围正在逐渐限缩，市场准入日益宽松便捷，临港新片区正在推动金融、电信、教育等领域进一步开放，提升境外投资者持有人民币资产的预期，发挥我国境内金融市场的国际竞争力。

  2、金融活动的开放自由

  金融市场上之交易形态纷繁复杂。商人往返组织与契约之间，建立交易模型，向投资者提供各种形态的金融产品，例如对赌协议（估值调整协议）、信用违约互换等，惟其实质，取决于建立何种交易模型更能降低交易成本。虽然我国《民法典》在一定程度上实现民商合一，但是如果拘泥于具体的法律条文，难以深入了解商业交易的真正目的和功能。临港新片区作为金融创新的试验田，重点发展跨境和离岸金融、科技金融、绿色金融等金融创新业务，固有的金融监管理念力所不逮，传统的私法调整机制面临障碍。一旦固守组织与契约之固有形态，则不免阻碍金融活动的自由开展，临港新片区之特殊经济功能区的定位难以落实。因此，金融监管机关和司法机关应当尊重当事人的意思自治，考察其交易模型背后的商业逻辑，而不能扩大解释或类推适用民法或公司法上的强制性规范，阻碍市场经济下金融资源的有效配置。

  3、交易财产的安全稳定

  建立法律与经济的联系需要探索将资源转化为权利、资源配置转换为权利配置的规则。在交易成本为零的世界，只要产权得以界定，无论权利之最初归属，都会经由当事人之间的谈判达成资源的最佳配置，其过程系“瞬间铸就之永恒”，而无企业或政府等制度的作用空间。但是，在交易成本为正的世界，不同的产权界定将带来资源配置效率的差异。市场、企业、政府、司法抑或立法等合约机制或制度安排均因交易成本的存在而存在，其相互之间的替代或共存，一切视交易成本为依归。产权的界定旨在内部化当事人行为之外部成本，缩小私人成本与社会成本之间的差距，其中，法律的作用是建立相应的产权规则，明确当事人之间的权利义务关系，引导当事人最大化利用其资源予以交易。面对不同的产权规则下权利性质与结构之差异，实施法律之监管机关和司法机关，需要关注产权界定背后的交易成本面向，妥善认定金融资产之股权、债权、租赁、典当、保险、信托的法律属性，促进金融资源的配置效率。

  4、纠纷解决的多元中立

  la porta、lopez-de-silanes、shleifer和vishny（llsv）等学者围绕法律与金融之间的互动关系，指出不同的法系同资本市场的发展程度具有密切联系，普通法系国家所具有的司法独立、法官造法之传统，符合金融市场之变迁和投资者权益保护的法治需要，因此得以形成更为发达的股权和直接融资的金融市场。coffee（1999）描述为普通法系国家所得有的一项“气味实验”(smell test)，即使法律规范缺乏明确的规定，普通法系国家的法官仍然可以通过个案的判决来约束公司内部人侵犯投资者合法权益之行为。llsv所提出的法律与金融理论产生深远的国际影响，世界银行采纳其理论成果，建议发展中国家根据普通法系的要求改革其法治环境，使之遵循英美法系国家的金融发展模式，其所开展的营商环境评估即以此为基础。我国是具有大陆法系传统的成文法国家，以《民法典》作为调整民商事法律关系的一般法，在商事、金融领域的立法则具有显著的英美法色彩。而印度的反例表明，外源性金融监管法律、金融模式的引进，其发挥实效的前提在于可以适应本国社会传统与市场既有状态。需要立足功能主义的视角，为金融活动的安全化、便捷化提供有效制度供给，而不论其法系之区分或政府干预之多少。因此，临港新片区金融司法的试点，需要借鉴法律与金融的理论成果，考察影响金融发展之法治要素，立足本土的司法资源（例如上海金融法院、上海国际仲裁中心、上海市金融消费纠纷调解中心、上海银行业纠纷调解中心、上海经贸商事调解中心等），探索建立符合本国国情、符合新片区金融市场发展需要的金融司法保障机制和多元化纠纷解决机制。

  （二）临港新片区金融法治建设的四个关系

  1、与国家金融法治发展的关系

  第一，临港新片区金融法治建设与我国金融法治发展休戚与共、相辅相成。一方面，临港新片区是国家金融法治改革的试验田。重大改革举措优先在新片区试点，国家金融管理部门出台的各项金融支持贸易和投资自由化便利化的政策措施可优先在上海试点。同时，国家金融司法和监管部门也针对临港新区的开放创新实践需求，出台了一系列有针对性的创新措施，这些措施在服务保障区内金融业发展的同时，也在客观上为法治改革提供了创新试错的制度空间。例如，频繁的跨境金融交易所引发的涉外金融案件增多，就为妥善处理国际规则查明与适用问题、司法裁决承认与执行问题等疑难问题提供了试验平台。司法机关可以通过强化审判组织建设、完善多元化纠纷解决机制、提升金融司法裁判水平等方面为我国涉外金融司法审判机制的建设探索一条新路。

  另一方面，临港新片区金融法治创新发展推动了国家金融法治体系走向完善。临港新片区的金融法治建设核心目标之一在于探索我国金融市场改革与对外开放的新发展路径，形成可复制、可推广的改革试点制度性成果，构建更加成熟更加定型的基础制度体系，从而有力地推动我国金融市场法治建设。上海自贸区以及临港新片区自挂牌以来，在扩大人民币跨境使用、推动利率市场化、深化外汇管理改革等方面取得了丰硕的成果。这些改革措施在自贸区“开花结果”后又进一步面向全国复制推广。在2020年国务院印发的《关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》中，将37项自贸试验区改革试点经验向全国复制推广，其中就有“保理公司接入央行企业征信系统”“绿色债务融资工具创新”等四项涉及金融开放创新领域的改革事项。这些创新成果的推广将进一步推动全国各省份各地区的对外开放，有助于国际国内双循环新发展格局的形成和完善，有助于进一步提升我国对外开放的广度和深度。除了主动的政策推广复制外，也可以利用自贸区的创新开放措施倒逼金融法治改革和金融监管完善，面对金融市场双向开放带来的风险与挑战，现有的金融法治体系难以应对，这就要求监管机构和司法机关进一步推进我国金融监管体制改革，维护金融市场稳定和国家金融安全，这既是中国金融法治发展面临的核心挑战，也构成了改革完善的基本方向。

  第二，临港新片区金融法治建设是国家制度型开放下法治建设的新兴动能。回顾上海自由贸易试验区建设发展历程以及法治改革实践，在国际经贸形势相对低迷的大背景下，上海自贸试验区的外商投资稳步发展，在投融资汇兑便利等制度探索方面也取得一定成绩。但总体而言，金融法治发展仍存在严重滞后现象。首先金融立法无法满足金融开放创新需要，以自由贸易账户为核心的一系列金融改革整体进展较为缓慢，面临着资本项目可兑换和资金跨境流动的便利化程度不足等一系列问题；其次，金融监管体制不能适应金融开放创新，自贸试验区的金融制度创新和法治建设还有进一步完善提升的空间。新片区的发展定位是对标国际最高标准、最富竞争力的制度创新，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，这就给新片区金融法治建设带来了进一步发展的制度空间，扩大金融法治改革的力度、广度和深度，推动我国金融法治改革不断深化。

  2、与上海金融中心建设法规的关系

  作为上海金融中心建设的重要组成部分和核心区域，临港新片区是构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系的重要制度载体，是探索跨境金融改革和先行先试的重要基地。二者之间在金融法治建设的功能定位与金融法治的发展方向上呈现协调但有差异的发展轨迹。

  在金融法治建设的功能定位上，《新片区总体方案》将新片区定位为“更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”，有别于浦东其他片区，也有别与上海国际金融中心建设。首先，特殊经济功能区以构建开放型政策制度体系为核心功能，要求新片区积极开展首创性探索，在国家战略需要、国际市场需求大、对外开放要求高，但在其他地方尚不具备实施条件的重点领域，作出一系列具有引领性、突破性、支撑性的金融法治创新安排，推动一批金融司法改革和金融监管创新的首创模式落地实施。其次，特殊经济功能区意味着赋予其更大的改革开放自主权和更强的创新发展新动力，充分释放经济管理权限，享有大胆闯、大胆试、自主改的政策高地红利，将差异化探索的政策制度红利转化成打造特殊经济功能的发展优势。

  在发展方向上，新片区立法服务于上海金融中心建设的发展方向。上海国际金融中心建设始于2009年，并在2020年基本实现建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心的阶段性目标。在上一轮上海国际金融中心建设主要以发展在岸金融为主，离岸金融是制度短板。下一轮以提升上海国际金融中心建设能级为中心的发展规划中，明确提出在人民币可自由使用和资本项目可兑换方面取得重要的改革进展，并到2025年初步形成在岸和离岸业务统筹发展的新格局。为了服务于上海金融中心建设的“扩大金融高水平开放，强化全球资源配置功能”的目标任务，充分发挥临港新片区金融开放先行先试的政策优势，在临港新片区率先实施优质企业跨境人民币结算便利化、境内贸易融资资产跨境转让、一次性外债登记等一系列创新举措。

  3、与“浦东新区法规”的关系

  在全国人大常委会的《授权决定》中“浦东新区法规”是一种全新提法，有几个显著特点：1、在属性与名称方面，“浦东新区法规”相当于经济特区法规，但之所以不用“行使经济特区立法权”，而创设“浦东新区法规”一词，是因为浦东新区不属于经济特区，此次是以“浦东新区法规”形式，赋予立法扩权权能，使非经济特区拥有相当于经济特区的立法权；2、在授权内容方面，授权制定的是法规，而不包括规章；3、在被授权主体方面，是上海市人大及其常委会，而不是浦东新区人大及其常委会；4、在授权立法权限方面，是根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定浦东新区法规，并应依照《立法法》的有关规定分别报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；浦东新区法规报送备案时，应说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况，以符合《立法法》第98条规定的要求，同时由于“授权”，“浦东新区法规”的制定分享了国家立法权；在法规实施范围方面，浦东新区法规只在浦东新区范围内有效。

  而临港新片区不属于一级独立的行政区划，在浦东新区政府授权立法与临港新片区法律适用的问题可能会产生争议。首先，根据2019年7月27日国务院发布的《关于印发中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》（国发〔2019〕15号），临港新片区规划范围为：在上海大治河以南、金汇港以东以及小洋山岛、浦东国际机场南侧区域设置新片区，总面积873平方公里。临港新片区由核心承载区、战略协同区两部分组成，核心承载区为临港新片区管委会经济管辖范围，面积为386平方公里（包含先行启动区）；战略协同区主要指新片区其他范围内的奉贤、浦东、闵行区域，面积约为456平方公里。故而，在行政辖区上，临港新片区下辖地区包括奉贤区和浙江省舟山市等浦东新区以外的行政区域。其次，在行政管理上，新片区管委会作为上海市政府派出机构，负责具体落实新片区各项改革试点任务，承担新片区经济管理职责，统筹管理和协调新片区有关行政事务。新片区管委会按《立法法》的规定没有立法权，不具备职权立法的权力。

  因此，对于不在浦东新区范围内的区域，如何适用浦东新区法规？一种可行的思路是：这些区域可以参照适用“浦东新区法规”，其法理依据在于中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案（国发〔2019〕15号）规定，即“新片区参照经济特区管理。国家有关部门和上海市要按照总体方案的要求，加强法治建设”，“参照经济特区管理”的应有之义是依法管理，可以适用变通法律、行政法规后的浦东新区法规。

  4、与国际金融法律发展的关系

  从金融业改革历程来看，扩大对外开放是推动金融体系高质量发展的必由之路。但对外开放并不是简单的一放了之，而是将扩大金融业对外开放应与我国金融监管完善和金融法治建设相适应，与相关金融领域开放创新相协调，积极稳妥推进金融业对外开放。首先，吸收借鉴国际金融法律发展经验，构建与国际接轨的金融法治体系。目前，临港新片区与金融相关的税收、法律等制度环境以及金融市场的基础设施制度安排的完善程度与国际标准仍有一定差距，与国际接轨程度不高制约了金融机构和金融市场进一步融入国际市场。现阶段，应从临港新区金融业发展实际出发，吸收借鉴国际上成熟的金融监管经验，在遵循国际通行监管规则的基础上，不断创新和完善区内监管规则，在区内形成一个高水平、集成化的对外开放政策和金融监管制度的供给体系。通过加强风险管理，确保金融监管能力和开放创新水平相适应，提升更大开放范围下的监管能力和水平，在守住不发生系统性金融风险的同时，提高新片区金融市场和金融机构的国际竞争力。

  其次，积极参与全球高水平金融规则治理，融入并引领国际金融规则和标准制定。当前全球金融治理体系对维持国际经济与金融秩序运作发挥了重要作用，但其以发达国家为主导的模式和规则，同样压制了新兴经济体的成长和更合理经济行为的运作。随着我国金融业对外开放程度不断加深，金融业综合实力和竞争力不断提升，将进一步积极参与全球经济治理和金融公共产品供给，提高中国在全球经济治理中的制度性话语权。临港新片区作为我国参与全球治理法治化的前沿阵地，将在国际商事争端解决机制的多元创新等方面形成具有新片区特色的金融法治发展模式，对外输出临港新片区在数字金融、绿色金融、金融科技方面的监管经验，完善现有国际经济金融领域规则体系，提升新片区的制度竞争力与法治吸引力。

  二、临港新片区金融法治建设的定位与功能

  （一）宏观层面：建设引领制度创新的金融法治试验区

  2020年全国“两会”期间，多位全国政协委员、全国人大代表建议在临港新片区等地探索建立金融法治试验区，建立既契合我国国情又与国际接轨的金融法治体系。对标国际最高标准、最高水平和最佳实践，对金融立法、执法、司法全方位的法治建设，厘清临港新片区金融法治建设的基本定位与核心功能十分必要。

  1、制度型金融开放的法治回应与保障

  2019 年10月，十九届四中全会讨论通过了《推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，要求推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，建设更高水平开放型经济新体制。而后,习近平总书记在浦东开发开放三十周年庆祝大会上指出要深入推进高水平制度型开放,增创国际合作和竞争新优势。制度型开放的重要内涵就是在规则借鉴和制定过程中，更多运用市场化和法治化手段推进创新开放。自贸试验区作为我国对标国际高水平贸易投资规则、探索制度型开放的重要载体，也承担着发挥金融制度型开放前沿阵地的重要作用，在其金融开放创新的进程充分体现了从商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转型升级的理念，通过高水平的制度性和系统性开放创新促进金融业高质量发展，使金融市场开放与金融体制改革相互配合，为金融和经济持续健康、高质量发展提供强大动力和重要保障。

  法治为制度型金融创新提供发展的内在动力和外部保障。首先，创新金融法治供给满足制度转型需求。随着浦东新区在金融业开放发展不断取得突破性进展，金融体系不断完善，产品类型逐步丰富，正在实现从要素准入型开放到高水平制度型开放的转型升级。与此同时，在日益频繁的金融创新和快速增长的涉外交易也导致新型金融纠纷不断涌现，对市场稳定与金融安全产生了严峻的挑战，原有的金融法律法规、金融司法和监管体系显得力不从心，无法适应金融市场发展新形势，迫切需要更高水平的金融法治供给回应制度转型需求。

  另一方面，为金融制度型开放提供更高水平法治保障。金融制度型开放要求在更大范围、更宽领域实施更深层次的对外开放，这就意味着对旧有限制和束缚金融自由流动的体制机制进行重大调整和突破，而金融自由化所带来的金融活动全球化会引发系统性金融风险的积累，反而威胁到对外开放大局和经济稳定安全。需要更高水平的金融法治保障制度型金融开放行稳致远、不断深入。

  2、适应新片区风险压力测试功能的金融法治体系

  临港新片区之设立，旨在实施加大开放型经济的风险压力测试，重点发展跨境与离岸金融、科技金融、绿色金融等金融创新业务，临港新片区所固有的金融司法和监管框架不足以应对其所衍生的法律风险，特别是资本项目可自由兑换所带来的利率市场化、外汇自由化风险及其所衍生的系统性金融风险。然而，金融自由化所带来的金融风险为其所不能避免，唯有在宏观审慎的监管框架下，建立容错免责的监管机制，探索监管沙盒等试验性监管工具，平衡金融创新的发展需要与防范系统性金融风险之底线。

  3、建设与国际接轨的金融法治体系

  la porta、lopez-de-silanes、shleifer和vishny（llsv）等学者的实证研究表明，普通法系国家拥有更高程度的投资者保护水平和更为发达的资本市场。惟其原因，普通法系的法官可以通过判决创设法律规则，灵活回应金融交易的法治需要，实现投资者保护与促进金融市场发展的目标。临港新片区金融法治试验区的设立，旨在接轨国际、完善金融法治体系，填补商事金融领域法律规范的漏洞，建立覆盖金融监管经验和金融司法判例之金融法治的制度框架。目前，我国金融创新的制度安排通常以公共政策为载体，然而，在司法裁判中，法官亦尝试诉诸“金融安全”等话语来实现法官造法，“金融安全”因此扮演着国家公共政策和司法政策之间的桥梁和纽带。需要总结上述经验，通过最高人民法院发布金融指导案例等形式，更大程度的发挥司法判例的作用，建立既契合我国国情又与国际接轨的金融法治体系。

  4、形成金融治理范本的制度输出

  自la porta、lopez-de-silanes、shleifer和vishny（llsv）等学者提出“法律与金融”（law and finance）理论以来，“法律渊源对一国的金融发展起到决定性作用”之论断，被相当一部分学者视为圭皋。唯有遵循普通法系国家的公司与金融治理路径，充分保护公司外部投资者的合法权益，方才得以促进其金融市场的发展。否则，即使移植“董事信义义务”、“欺诈市场假说”等公司法、证券法制度或理念，亦不免“橘生淮北”而不能发挥其应有的作用。临港新片区金融法治试验区的建设，旨在突破上述偏见，立足本土资源，探索符合本国国情和法律传统的金融治理范本，向大陆法系国家和广大的发展中国家予以输出。

  （二）微观层面：满足特殊经济功能区金融发展的法治需求

  临港新片区特殊经济功能区的定位，对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，加大开放型经济的风险压力测试，反映全方位、深层次、根本性的制度创新变革。临港新片区不承担普通自贸区“可复制、可推广”的示范引领职责，而是聚焦其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实施具有国际竞争力的税收制度和政策，汇集投资、贸易、资金、运输、人员从业五大生产要素自由流动的制度供给。临港新片区金融法治试验区的建设，需要满足临港新片区打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区的法治需要。

  1、深化金融领域制度开放的规则体系

  《总体方案》指出，“在风险可控的前提下，按照法律法规规定，借鉴国际通行的金融监管规则，借鉴国际通行的金融监管规则，进一步简化优质企业跨境人民币业务办理流程，推动跨境金融服务便利化。”其中，所谓“国际通行的金融监管规则”指代为何？一方面，直接指向英美法系国家金融监管规则的观点值得商榷。其一，各国的金融监管当局采取不同的监管框架。例如，美国始终坚持机构监管（sectoral regulation）的基本框架，而英国在2013年由综合监管（intergrated regulation）调整为双峰监管模式（twin peaks regulation），澳大利亚、荷兰等国采取双峰监管模式。其二，引进的外源性金融监管模式需要契合本国的法治传统，否则难以发挥其促进金融发展之效用。另一方面，国际金融软法之形成与发展为临港新片区金融规则体系的建立提供一个良好的借鉴。软法（soft law）指的是一种事实上存在的可以约束人们行动的行为准则，其实施总体上不依赖国家强制力的保障，而是要求行为者内部化其规范要求，同时以行为者的自律和社会舆论等机制作为约束力来源。国际金融软法的制定主体包括政府间国际组织或巴塞尔银行监管委员会等非政府国际组织，其规范形式表现为各种形式的宣言、建议、意见、指南、标准、原则和最佳做法等。国际金融软法作为一种“自我规制型”的规范，首先由金融机构自身的“内化”产生拘束力，在实际运作中不断自我弥补，而后经立法程序赋予其正式的法律效力，实现软法的“硬化”（例如巴塞尔委员会所制定的巴塞尔协议）。临港新片区规则体系的建立，需要借鉴国际金融软法的生成经验及其制度成果，同时，一项成功的金融规范需要深度反映在国际金融软法的制定过程中，因此临港新片区需要总结其制度经验，代表国家参与国际经济治理和制度竞争。

  2、完善金融科技创新发展的体制机制

  当下，科学技术的发展正在全方位驱动金融领域的变革。金融科技（fintech）立身于科技与金融交叉的十字路口，通过信息技术的运用使得传统金融体系基本要素的排列组合发生根本性改变，其表现形式符合经济学家约瑟夫·熊彼特所描绘的破坏性创新（disruptive innovation）。监管沙盒模式（regulatory sandboxes）为英国金融行为监管局（fca）所提出的一项监管机制，为金融科技企业提供测试其创新产品的安全空间，在保证金融市场安全和消费者权益的前提下，使得企业可以规避部分监管措施的适用，在一定范围内推行其创新产品而不至于遭受一般的监管后果，同时监管 机构亦可在项目运作过程中探索有效监管方案的生成路径，构成平衡金融创新与金融安全的一种新思路。目前，英国行为监管局（fca）正在探索设立规模箱（scale box）和专为采取分布式账簿技术的公司所设计的沙盒（dlt sandbox），支持金融科技公司试验其所推出的在现有法律覆盖范围以外的金融产品和商业模式。监管沙盒模式同临港新片区特殊经济功能区的定位具有契合性，符合临港新片区金融科技产业的发展需要，应当结合国际经验和临港新片区之实践，探索建立中国式监管沙盒。

  3、强化金融服务实体经济的协调机制

  习近平同志指出，金融需要将实体经济服务作为出发点和落脚点，将更多的金融资源配置到经济社会发展中的重点领域和薄弱环节，服务人民群众和经济社会发展的金融需求。《总体要求》规划建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系，因此，临港新片区需要立足自身的功能定位和产业体系，推进金融业对外开放，优化金融资源配置，提升金融服务质量和效能，发挥金融服务实体经济高质量发展的重要作用。临港新片区金融法治试验区的建设，应当聚焦法律、金融与经济之间的互动关系，建立法律保障金融服务实体经济的协调机制。

  4、优化金融监管模式和风险防控体系

  肇始自美国的金融危机，揭开金融风险跨市场、跨行业、跨领域之传导效应的面纱，嗣后，各国监管当局调整其金融监管的制度结构，认识到过去所采取的微观审慎监管造成的“合成谬误”，提出以宏观审慎监管为核心建立其“良好的监管”的框架，以防范和化解系统性金融风险为其工作重心。惟金融法与金融监管始终徘徊在金融效率与金融安全之间，呈现治乱循环的周期格局。有学者提出金融法中的“三足定理”，主张在金融安全与金融效率之外，加入金融公平之价值，形成监管者、金融机构和金融消费者之互动结构，通过金融公平的指引和参照，实现金融安全与金融效率之间的平衡，发挥金融法与金融监管在促进金融市场发展、整合社会资源、促进社会公平等方面的重要作用。2016年以来，各国的监管机构正在寻求金融创新、金融消费者保护与金融安全之监管目标的平衡，提出监管科技（regtech）、监管沙盒（regulatory sandboxes）等监管模式创新。有学者在审慎的许可（cautious permissiveness）、结构性试验主义（structured experimentalism）等监管经验基础之上，提出智能监管（smart regulation）的基本路线（如下图所示），反映国际金融监管的最新发展动向，在临港新片区优化金融监管模式和风险防控体系的探索中具有借鉴意义。

  （三）比较层面：与陆家嘴金融区的“一体双峰”错位发展路径

  2019年11月初，习近平总书记考察上海自贸区临港新片区时，明确提出自贸区要进行“差异化试验”，由此开启了我国自贸区差异化试验的序幕。差异化发展的基本内涵，是要求自贸区的制度和政策创新从根本上打破现有自贸试验区齐头并进、“千区一面”的既成思维，通过借鉴全球最高标准、最高水平自贸区的先进经验，结合区内发展实际，深入探索特色鲜明的差异化发展路径。

  环滴水湖金融湾作为临港新片区内的金融集聚区，根据《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区进一步促进服务业高质量发展的实施意见》的规划设计，到2025年，将有不少于500家各类持牌金融机构、新型金融机构、投资类企业和金融功能性机构入驻，因此也被成为“临港的陆家嘴”。但此“陆家嘴”非彼陆家嘴，临港新片区侧重于跨境离岸业务与风险可控的金融创新，在上海国际金融中心建设方面，既实现与陆家嘴金融区在核心功能和基本定位上的差异化发展，又与陆家嘴金融区共同组成双向开放的内外分离型国际金融中心。具体而言，以陆家嘴为核心的在岸金融中心的职能主要包括人民币定价、交易结算、证券融资、大宗商品定价、资产管理等；而以自贸区临港新片区为核心的离岸金融中心重点聚焦在海外投资、离岸人民币定价、跨境贸易融资等。同时，要保障和促进两区内外金融要素有机联系，在岸与离岸金融中心之间建立起适当的协调机制。

  三、临港新片区金融法治建设的特色发展优势与未来发展方向

  （一）临港新片区金融法治建设的特色发展优势

  1、政策优势：比照经济特区的授权立法与变通适用

  2021年6月10日，第十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定。明确提出建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系，推动浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区。作为临港新片区发展核心和建设重点的先行启动区全域都隶属于浦东新区，因此临港新片区也获得了相当于经济特区的立法权，扫清了其在打造社会主义现代化建设引领区过程中可能遇到的各种法律障碍。全国人大的授权决定使得临港新片区开发开放的制度供给能力得到了前所未有的提升，从三个方面为其提供政策优势与制度保障：其一，改革创新的政策保障。落实综合改革先行先试的自主权，对暂无法律、法规或者明确规定的领域，确保新片区各项重大改革于法有据，把发展改革同立法决策更好结合起来，为敢闯敢试自主改革保驾护航；其二，制度型开放的政策保障。对于与新片区金融业开放发展不匹配的、在全国范围内具有普遍效力的法律、行政法规、部门规章，可以暂停或变通适用，并对其做出补充规定，为各项改革创新任务提供强有力制度支撑；其三，自贸区升级的政策保障。通过立法把高水平改革开放举措的好经验好做法固化下来，为“双自联动”等自贸特色的新模式、新业态、新经济等提供稳定的政策生态，提供市场化、法治化、国际化的营商环境。

  临港新片区作为浦东新区建设的“桥头堡”，应充分运用浦东新区授权立法和变通适用的政策优势，适时制定出台临港新片区条例，推动临港新片区各项改革创新发展工作在法治化、规范化轨道上行稳致远。一方面，将已落地的开放型政策制度以法规形式予以固化，给予市场主体更加明确稳定的预期，确保各项改革于法有据；另一方面，通过运用浦东新区法规和先行管理措施、暂时调整或停止适用市政府规章及规范性文件等方式，为临港新片区进一步改革创新提供更加有力的法治保障。

  2、 产业优势：金融发展与产业集群的双向赋能

  产融结合是社会资源配置的要求，其作为金融资本与产业资本之间协同发展的一种制度体系，良好的产融结合不仅能促进储蓄转换为投资、扩大发展实体产业的经济总量，也能通过质量变革、效率变革、动力变革来影响全要素生产率的经济结构。一方面，产融结合作为“自然技术”和“制度技术”的结合，在组织手段和工具手段之间实现着协同和对接，提高了资本规模，另一方面产融结合又是信息能力、组织能力以及融资能力三项平台的顶层设计，规避了产业间接融资的困难，改善配置效率方式，得以促进新兴产业的成长。产融结合是从规模效应、融资效应以及配置效应三个层面影响促进产业成长的，通过多元化的融资形式改善融资结构、提高资本配置效率、降低交易成本和交易门槛、深化信息互动、增强要素禀赋等作用路径，充分发挥产业部门和金融部门的协同效应，共同促进产业企业的成长和发展。

  临港新片区的金融发展立足其厚重的产业基础。临港新片区作为有十余年开发历史的上海科创中心主体承载区，集聚了新能源装备、海洋工程、智能制造、生物医药、人工智能等国内外领军企业、骨干企业在内的超过500个产业项目。雄厚的产业基础对于新片区的金融产业的功能发挥将起到重要作用。在对临港新片区的金融业发展的顶层设计中，将金融与自贸区产业发展相结合是其突出的特色，也是我国过去所有的自贸区建设中绝无仅有的，是临港新片区在金融领域做出的大胆创新和方向性尝试。这种将实业与自贸区金融功能相结合的设计，是在总结国内外自贸港（区）建设的经验基础上进行高度浓缩提炼后，最符合当下全球金融产业规律的发展路径。

  在具体发展路径上，产融结合需要以实体产业为本，一方面，通过创新金融服务和产品的形式与内容打造出新型产融结合模式，实现产业的升级革新。另一方面，以金融资产为支持，通过法律政策引导金融回归其支持实体经济发展的本质功能，打造符合经济高质量发展要求的新的金融市场体系。

  科创产业的发展有其自身的规律，具有高投入、高风险的典型特征。而金融资本在推进上述资源优化配置方面发挥着积极而又重要的作用。没有多层次的金融服务体系，科创产业很难持续发展。在产融结合的大背景下，临港新片区应发挥上海国际金融中心在设立科创板并试点注册制、reits试点、大宗商品及金融衍生品市场等方面的优势。在直接融资方面，临港新片区具有金融资本和科创资源的高效对接的产融优势，可以充分发挥创业投资、股权投资等专业化的市场力量，利用设立科创板并试点注册制，与上海证券交易所、上海股权托管交易中心等合作，推动临港新片区资本市场服务联动工作机制和资本市场服务基地建设，加大对科创企业挂牌上市的培育辅导和财政奖励，加快培育一批创新龙头企业上市科创板，实现金融资本和科创资源的密切连接。同时更宽领域对接资本市场，积极推进公司债、abs和reits等。在间接融资方面，引导银行等金融机构与新片区内重点产业和企业直接对接，充分发挥各自优势资源，加强合作交流。聚焦新片区关键领域建设，针对跨国集团企业融资需求，持续探索新片区内总部经济和离岸业务的相关机构业态，为新片区内企业客户提供全面的国际支付结算与跨境投融资业务，为新片区基础设施建设、重大项目落地以及产业金融领域的双创企业发展提供有力金融支撑。同时，围绕区内优势产业链打造金融服务生态，以特色产业为支撑打造高端金融资源配置高地，支持融资租赁、航运金融、私募股权投资基金、金融科技等金融业态发展。

  （二）临港新片区金融法治建设的未来发展方向

  2020年5月，临港新片区管委会会同人民银行上海总部、上海银保监局、上海证监局、市金融工作局共同发布《全面推进中国（上海）自由贸易试验区临港新片区金融开放与创新发展的若干措施》，2021年6月，临港新片区管委会发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区金融业发展“十四五”规划》，2021年8月，临港新片区管委会发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区支持金融业创新发展的若干措施（2021年修订）》，上述政策文件为新片区金融业高水平创新发展做出了具体谋划。围绕“更深层次、更宽领域、更大力度的金融全方位高水平开放”的政策要求，与“对开放度要求高但其他地区尚不具备实施条件的重点领域，实施具有较强国际市场竞争力的金融开放政策和制度”的改革需求，结合上述政策文件提出的相关明确要求，针对在金融领域需要法治保障的实际情况，提出如下临港新片区金融法治建设的未来发展方向：

  1、推进金融市场高水平双向开放，探索人民币国际化和资本项目可兑换的实施路径。

  2、搭建离岸人民币循环机制，打造人民币离岸生态体系。

  3、创新跨境资金管理规则，开展外汇管理高水平开放试点

  4、推进大宗商品交易平台建设，开展航运指数衍生品交易等航运金融业务。

  5、完善绿色资产交易平台建设，创建国家绿色金融改革创新试验区，探索建立国际绿色金融中心。

  6、推进数字金融创新体系建设，开展法定数字人民币全场景试点。

  7、构建现代金融监管体系，强化监管科技应用，保障金融监管沙盒机制落地实施。

  8、开发开放境内外数据资源跨境流动，健全跨境金融数据流动监管机制模式。