黄浦区优化营商环境法治保障专项调研报告 (2021-04-02)
黄浦区委依法治区办公室、黄浦区司法局课题组
内容摘要：“法治是最好的营商环境”，法治保障对于营商环境的改善和优化发挥着重要作用。作为全国法治政府建设示范区，黄浦区通过强化营商环境法治保障顶层设计、开展规范性文件公平竞争审查、规范执行轻微违法违规行为免罚清单、率先成立商圈巡回审判（调解）工作站等具体措施，为优化营商环境法治保障提供创新举措。存在的不足主要表现为政策措施制定过程中内资民企参与度偏低、法律法规政策宣传有待加强、商标保护和公共法律服务水平需优化等。为推动加强优化营商环境的法治保障，还需就本区优化营商环境法治保障专题调研中发现的问题进行进一步调整与优化。
关键词：优化营商环境 法治保障 公平竞争
习近平总书记指出，法治是最好的营商环境。营商环境包括公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、开放包容的人文环境和公正透明的法律政策环境四个维度。法治环境不仅是构成营商环境的重要内容之一，也是政务环境、市场环境、人文环境的有力支撑，通过立法、执法、司法、守法等各环节，不断提升营商环境的公开透明度、稳定可预期性、维护公平竞争秩序。2020年7月31日，黄浦区荣获全国法治政府建设示范区荣誉称号，这既是对黄浦区法治建设工作的肯定，也为黄浦区法治化营商环境的建设进一步明确了方向。根据《上海市司法局推进法治化营商环境建设工作方案》要求，区委依法治区办、区司法局组成课题调研组，就本区优化营商环境法治保障开展专题调研。本次调研通过问卷调查、专题访谈、会议座谈等形式，最终形成调研报告。
一、黄浦区优化营商环境法治保障创新举措
（一）强化营商环境法治保障顶层设计
以顶层设计引领营商环境法治化实践，能够立足于法律优先和法律保留原则，确保改革始终在法治框架中运行，能够发挥法治政府建设对于营商环境改善和优化的决定性作用。目前，我国已经建立起以国务院《优化营商环境条例》为核心、中央各类政策文件为补充、地方优化营商环境立法为支干的优化营商环境立法体系，切实发挥了法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。2019年以来，黄浦区结合实际情况和现阶段突出问题，对上位法的内容进行细化和优化，自2012年起，黄浦区开始了依法治区顶层设计，先后印发了（《中共黄浦区委关于深入推进依法治区加快建设法治黄浦的实施意见》《黄浦区依法治区“十三五”专项规划》和《黄浦区“全面推进依法治区、建设法治黄浦”第二轮三年行动计划（2016-2018）》）明确了法治政府建设目标方向、基本原则、主要任务和保障措施，并在全市首创集行政权力、责任、服务、效能于一体的“四张清单”管理模式。2019年成立黄浦区委全面依法治区委员会，区委书记、区长分别担任委员会主任、副主任，为推进法治政府建设加强组织领导。通过每年年初制定《黄浦区年度法治政府建设主要任务及职责分工》，从深化政府自身建设、打造最优营商环境、城市法治化管理等方面排定年度重点工作项目，实现目标具体化、任务项目化、项目责任化、责任落地化。如：2019年排定依法治区项目42个，其中重点项目13个；2020年排定依法治区项目25个，其中重点项目14个。
（二）开展规范性文件公平竞争审查
建立和维护公平竞争的市场环境是现代市场经济条件下政府的基本职能之一，是在“使市场在资源配置中起决定性作用”的基础上“更好发挥政府作用”的一个重要方面。黄浦区建立了由区市场监管局牵头，会同区发改委、区财政局、区商务委、区金融办等部门组成的黄浦区公平竞争审查联席会议，并下发了《关于进一步做好黄浦区公平竞争审查工作和清理现行排除限制竞争政策措施的通知》，对全区公开的存量政策进行系统性核查。通过公平竞争审查，黄浦区有效规范了区政府及相关部门对市场的干预行为，有利于从源头上打破行政垄断，处理好政府与市场的关系，建设统一开放、竞争有序的市场体系，为打造市场化、法治化、国际化的营商环境提供更有力的制度保障。
（三）规范执行轻微违法违规行为免罚清单
作为行政机关依法拥有的裁量权之一，免罚清单的核心是对行政处罚裁量中“不予处罚情形”的具体化、明确化。免罚清单作为被写入《上海市优化营商环境条例》中的制度性举措，对提升企业守法合规意识、提高行政执法效能，在监管领域形成良性互动具有积极意义。2019年3月上海市出台了全国范围内首份省级跨领域轻微违法行为免罚清单——《市场轻微违法违规经营行为免罚清单》。随后，针对文化市场、生态环境、城市管理等领域分别出台了相关轻微违法违规行为免罚清单。据统计，截至2020年10月黄浦区适用免罚清单的案件共计43件，占行政处罚案件总数的3.7%，未出现相关的行政诉讼或行政复议案件。
（四）率先实行“多证合一”，助力企业“加速度”
高效便民的政务服务是政府从管理型向服务型转变的重要体现。加快转变政府职能，理顺政府与市场的关系，需要全面提升政务服务便利水平。2019年5月，黄浦区通过设立开办企业“一窗通”服务专区，以“流程最简、时限最短、服务最优”为目标在全市率先推出包括企业营业执照、税务发票、ca证书、税控设备、公章在内的“五合一开办企业大礼包”。目前全区15个部门150项审批服务事项已纳入“无差别受理”综合窗口，实现了“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的服务模式。截止2020年10月，黄浦“智能店小二”升级至4.0版，近3000个事项可“一机办理”。
（五）成立全市首个商圈巡回审判（调解）工作站
多元化纠纷解决制度旨在从法律机制的末端保护市场主体的合法权益，有效并及时化解各类纠纷，营造和谐稳定的市场环境。2019年11月，黄浦区人民法院、区市场监管局、区消保委联合设立了南京路东路巡回审判（调解）工作站，成为全市首个具有巡回审判职能的工作站。截至2020年10月，开展驻点办公30次，调解消费争议200余件。南京路东路巡回审判（调解）工作站以“三调合一”作为工作机制，整合市场监管部门的行政调解、消保委的行业调解，以及法院的司法调解，实现小额纠纷的一站式解决。对一部分争议较大、无法达成调解、符合法院受理范围的纠纷，先行归纳争议焦点，指导消费者起诉立案，并纳入快速审理通道。
（六）社会信用体系建设助力打造高水平营商环境
信用是城市发展的推动力，也是促进社会资源优化配置的有效手段。加快建设社会信用体系，能够为市场主体营造可预期和高效的营商环境。黄浦区社会信用体系建设联席会议办公室连续两年在本市范围内发布首个区域社会信用体系建设白皮书，通过系统介绍黄浦区社会信用体系建设工作现状，为政府部门创新监管模式提供决策参考，为社会公众了解黄浦区信用体系建设概况提供有效途径。《黄浦区社会信用体系建设白皮书》的发布，不仅为推动公众积极参与信用体系共建提供了可读性较强的读本，也为黄浦区不断加强信用载体建设、构建以信用为基础的新型监管模式提供了持续发力重要一环。
二、优化营商环境法治保障方面存在的问题
（一）政策措施制定过程中内资民企参与度偏低
国务院办公厅《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》对各级政府及部门贯彻落实企业家参与涉企政策制定机制作出了具体的要求，且《上海市行政规范性文件管理规定》第十六条也要求“起草涉及企业权利义务的规范性文件，应当充分听取相关企业和行业协会商会的意见”。民营经济作为上海经济社会发展的重要主体，已经成为促进经济增长的重要引擎。然而，在法治参与方面，民营企业参与政策制定渠道不畅等问题仍然存在。根据问卷统计结果，民营企业参与政府行政规范性文件、相关政策、重大行政决策（合称“政策措施”）的比例较低。法治参与中，由于民营企业参与政策制定的参与度不高、意见表达能力不足、行业话语份量不够，导致其在政策环境中处于更加不利的市场竞争地位。
（二）法律法规政策宣传有待加强
根据2017年中共中央办公厅关于国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，及司法行政系统带头落实“谁服务谁普法”的工作要求，营商环境相关法律法规政策宣传还存在：宣传覆盖面不广。在法律和政策宣传方面，参与问卷填写的民营企业普遍认为本区对于法律法规以及政策措施的宣传覆盖面还有待提高。特别是涉及疫情防控、减税降费政策和财政法规政策等专业性强、时效性高的政策，普遍存在知晓度低的情况。新媒体宣传效能发挥不佳。有的外资企业代表认为最新政策网络更新不够及时、新媒体宣传不够应景。新政策解读不够。如，由于市场主体未能准确理解轻微违法免罚制度的适用条件，首次出现轻微违法行为适用免罚政策后未能及时进行整改，导致再次被查处。在此种情况下，该企业仍要求再次适用免罚制度。
（三）商标保护力度有待进一步加强
上海拥有180家“中华老字号”企业，注册在黄浦区的中华老字号企业有96家，占全市一半以上，其中不乏第一百货、第一食品、和平饭店、老凤祥、杏花楼、恒源祥等不少耳熟能详的经典品牌。近年来虽然通过打击侵权假冒活动、加强商标品牌培育指导力度、加大专项资金扶持力度等措施，提高了老字号企业的整体质量水平和核心竞争力，但在调研过程中，调研组发现市场主体在权利保护方面还存在着维权周期长、成本高、赔偿低等难题。老字号企业知识产权纠纷集中在：老字号品牌被盗用、仿制、冒用，如对老字号进行商标或域名抢注，或对老字号相同或近似商标做近似性商标使用；由于历史原因，同源经营者共同使用引发的老字号权利归属纠纷；涉及老字号所有人与使用人之间的权属纠纷、商业秘密纠纷等。外资企业的商标保护也在一定程度上遇到了由于缺乏细化规定而导致的保护力度不足、执行情况不乐观的问题。
（四）公共法律服务水平需优化提升
公共法律服务制度旨在从法律机制的末端保障市场主体的合法权益，对优化营商环境法治保障效果落地有着重大意义。司法部制定的《公共法律服务事项清单》明确提出了法治文化设施，法治文化作品，法治宣传教育活动，法律咨询服务等16项公共法律服务事项。从调查问卷和企业访谈看，大部分企业对黄浦区的公共法律服务表示满意，但是也提出了以下需要改进的方面，如：法律政策咨询服务需提高专业性、便利性；人民调解、律师调解需提高专业性、权威性；民营企业对公司律师需求迫切等。
（五）企业行政许可便捷度尚有提升空间
优化营商环境需深化“放管服”改革打造服务型政府，政府应坚持简政放权，压缩行政自由裁量权，约束行政权的行使，避免出现上放下增、明放暗留、变相审批等情形。审批事项取消或者权力下放后，政府应通过强化事中事后监管，提升监管效能。调研中，多数企业认为黄浦区行政审批整体满意度较高，一网通办落实到位。但部分企业反映行政许可方面仍然存在一些难题。如：金融、教育、医疗等的企业开设、变更、注销等不仅需要市场监督管理局的审批，还需要相关部门的行政许可或者批复，程序繁多。又如，企业注销提交材料超出法律规定，个别企业反映，市场监管部门要求办理注销登记必须有全体股东签字的承诺书或提交司法裁判文书，但是有的企业股东拒不出席股东会，也不签署股东会决议或者承诺书，这样就会导致在已经取得公司三分之二以上表决权的股东同意解散公司，符合法定注销条件的情况下，也无法办理注销登记。
（六）企业破产办理过程中管理人履职面临障碍
破产制度作为企业终止的一个重要方式，是世界银行营商环境评估的重要指标。该制度的设立和执行，能充分体现一个经济体在企业“灭亡”过程中的营商环境状况。破产制度对公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益有重大意义。破产企业管理人能够合法合理行使职责是充分发挥破产作用的重要保障。如：破产企业银行账户管理便利性需进一步提高。有的银行仅同意管理人可以查询破产企业、管理人的余额信息，对余额信息之外的征信报告、账户流水明细等信息不同意查询，没有严格执行上海市高级人民法院、中国人民银行上海分行制定的《关于合作推进企业重整 优化营商环境的会商纪要》（以下简称《纪要》）规定，缩小了查询范围；如果管理人不掌握破产企业的公章、财务章、营业执照正副本或财务印鉴章，银行则不同意管理人撤销破产企业的银行账户，如若撤销，须管理人出具情况说明并承担相应责任。破产管理人履行职责存在障碍。有的不动产查询部门不同意管理人查询关于破产企业的不动产信息；有的市场监管部门不接受管理人对破产企业的工商注销手续，也不接受强制清算不能企业的工商注销手续，若需办理，要求管理人出具承担责任的承诺书。
（七）部分政府采购、招投标及少数领域仍存在不公平竞争的现象
公平有序的市场竞争是良好营商环境的重要体现，同时也是维护良好营商环境的重要基础。近年来国家通过开展公平竞争审查等多种方式积极的促进市场公平竞争，取得了非常显著的成效，但在政府采购、招投标以及少数领域，部分企业反映还存在一些不符合公平竞争的情形。如，部分政府采购中仍然存在隐形门槛；部分招投标过程中对国企、民企差别对待；部分领域外地企业入沪经营存在隐形壁垒等。
（八）部分行政部门的监管和执法的合理性仍有待提升
公开透明、科学规范、包容合理的监管执法是良好营商环境的重要体现。企业是政府部门行政监管和行政执法的主要对象，政府部门的监管和执法对企业的经营产生直接影响。调研中，企业对黄浦区政府部门监管和执法的整体满意度较高，满意率为77%。但在企业座谈中，也有企业反映个别政府部门的监管和执法还存在一些不合理的方面。如：执法部门存在执法自由裁量权过大现象；就同一问题存在反复执法的情况；个别政府部门对企业数据报送要求的合理性有待提升。
（九）争议解决和纠纷化解
在日益频繁的商业往来中，企业在经营的过程中不可避免的会遇到各类纠纷和争议，通过高效的争议解决机制和途径，快速化解企业纠纷，也是营造良好营商环境法治保障的重要组成部分。本次调研就商业纠纷解决的费用、周期、常用方式等问题对企业、律师、部分政府部门进行了调查，主要问题有：司法途径解决争议耗时较长；案件执行力度有待提升；行政复议工作面临案多人少、监督手段缺乏等困境。
（十）企业税务办理
近年来国家通过一系列税务改革，尤其是国家税务总局推行“互联网 税务”行动计划以来，电子税务局、网上电子申报等网络和信息化平台的使用，使得企业在税务事务办理方面的便捷程度有了很大的提升。在本次问卷调查中，有86%的被调查企业认为近2年来企业的纳税便利度有明显提高，但是对企业税务办理还需要进一步加强指导；企业办税便利度还需要进一步提高。
三、建议和对策
（一）扩大法治参与
探索民营企业行政立法联系点制度。提高政策制定程序民主化、增强公众参与有效性，是提高政策制定水平的重要途径，也是维护营商环境法治化建设系统性工程的核心要素。保障企业在制度建设中的知情权、参与权、表达权和监督权，在制定与企业生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件过程中充分听取企业意见，是推进科学立法、民主立法、依法立法，加快建设法治政府，进一步优化营商环境的重要工作。创新意见反馈机制。建议对听取意见和采纳意见的程序、方式和反馈机制做出进一步的细化、优化，如灵活运用听证会、座谈会、论证会、问卷调查、书面发函、实地走访、引入第三方评估等方式，说明制度设计的背景、目的、适用范围以及对相关人员或群体可能产生的影响等，引导企业围绕主要问题和不同意见，进行充分有效的讨论。对于收集到的意见进行逐条研究，充分吸收采纳合理意见，统一研究重大意见，并对决定不采纳的意见要列明理由，并以适当方式进行沟通。
（二）创新传播沟通方式
深入解读新政策，提高理解准确性。正如法国启蒙思想家卢梭所说，一切法律之中最重要的法律既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里。因此，加强宣传，提高社会公众对优化营商环境各项政策措施的认知度是改善制度运行效果的第一步。加强线上线下互动，创新沟通方式。根据《国务院办公厅关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》（国办发〔2018〕123号）“鼓励采用微联动、微直播、随手拍等多种形式，引导公众依法有序参与公共管理、公共服务，共创社会治理新模式。”的要求，黄浦区可积极适应网络新媒体平台的新变化，探索法进公共空间传播方式，如：法进商务楼宇、法进商圈、法进园区等，提高营商环境改革政策所针对的市场主体、市场从业人员的覆盖面和可及性。结合全市营商环境改革重要节点，开展面向特定主体，如中小企业的政策宣传推广工作，精准推送重点政策、案例解读、典型事迹等，开展形式多样、生动活泼的常态化系列宣传活动。将营商环境普法宣传与收集市场评价结合起来，形成政策推广与政策完善的良性互动。
（三）强化知识产权保护
老字号品牌与商标权协同保护。由于在国家层面我国尚无对老字号进行保护的专门法律法规。在今年全国“两会”上，全国人大代表、黄浦区委书记杲云专门提交了一份与加强老字号法律保护顶层设计的建议，通过加快启动《老字号保护和促进法》的立法调研工作，将老字号权纳入知识产权统一保护范围，明确赋予老字号独立的法律地位。探索重点商标保护。对享有较高知名度、具有较大市场影响力、容易被侵权假冒、确需加强保护的注册商标及时纳入重点商标保护名录，加大商标行政保护力度，持续营造尊重知识产权的营商环境。建议在区级层面开展重点商标名录管理和重点保护工作的试点和探索，一方面符合黄浦区打造上海品牌优势、推动商标品牌战略实施的要求，另一方面也能够为传统老字号注入时代活力，为外资品牌顺利提供专业保障和有效支撑。
（四）推进民营企业公司律师制度
根据上海市《关于在本市民营企业开展公司律师试点工作方案》的要求，结合黄浦区经济社会在金融、航运、国际贸易及涉外等领域的发展需求，对民营企业申请作为公司律师试点单位的条件、遴选和聘任律师人员的标准进行深入研究和细化探索，形成民营企业公司律师向重点领域拓展的新机制，充分发挥公司律师作为法治队伍重要力量的作用。
（五）多角度提升行政许可效能
完善行政许可告知制度。对于个别告知事项不够明确、或暂未明确材料类型的事项，建议告知详细的审批条件和所需资料，所需资料细化到原件或者复印件等。禁止在法定条件之外擅自增设门槛。行政许可法及相关法律法规对行政许可实施程序、期限、所提交资料等有明确规定的，应当依照该规定执行。若相关兜底性条款中规定的是“法律法规另有规定的除外”的，没有相应立法权的任何行政机关均不得制定超出该法律法规的规定。
（六）建立联动机制，提升破产审理速率
协调各相关部门保障破产管理人依法履职。建议人民法院、银行、公安、房地产管理部门等多部门共同制定相关规定，加强部门与部门之间的工作沟通与协调，借鉴浙江先进经验，由发改委牵头建立“府院联动”机制，加快建设破产企业信息集成平台，缩减破产管理人尽职调查时间和成本，实现与工商、税务、人社、金融机构实时信息沟通，共同保障破产管理人依法履职。探索破产案件快速审理模式，加快破产案件审判进度。拓展云、网、端的破产信息公示渠道，完善全国企业破产重整案件信息网功能，建立破产信息app，降低破产企业的通知和公示成本。
（七）重点关注政府采购、招投标等领域不符合市场公平竞争要求的现象
完善相关标准设置。在制定政府采购投标条件标准时，应充分考虑中小企业的特点，应尽可能避免对未来中标主体的特定化、指向化倾向，摒除大型企业（国有企业）优先的原则，客观公正地评价投标竞争主体的产品或服务，以营造公平竞争的招标投标环境，支持符合条件的中小企业平等进入政府采购市场。对待国企民企应一视同仁。相关主管部门平等对待国有企业和民营企业，为民营企业畅通参加公共采购招投标的途径，加强民营企业在招投标中的竞争力。落实开放政策，打破地方保护主义。进一步加强对招投标全过程的监管，适当扩大可参与投标的企业范围，避免出现仅本地、政府系统名单内的企业才能参加招投标的情况。加强公平竞争审查。在开展公平竞争审查的过程中，要把市场准入、招商引资、招标投标、政府采购、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施列为重点审查范围。经审查认为具有排除、限制竞争效果且无法适用例外的，应当不予出台或者调整至符合相关要求后出台，如属于存量规章或规范性文件的应进行论证，若确实违反公平竞争审查四个方面十八条标准的，应当及时清理。
（八）大力提升行政监管和执法合理性
在制度层面制定明确、具有可操作性的行政处罚自由裁量权行使规则。针对市场监管领域的自由裁量权过大问题，2020年1月16日，上海市市场监督管理局颁布了《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准适用规定》和《上海市市场监督管理行政处罚裁量基准（试行）》，对于规范市场监管部门的行政处罚自由裁量权的行使具有重要意义。大力倡导说理式行政处罚，加强对行政处罚自由裁量权行使的管控。在行政处罚案件办理的过程中，对于法定幅度范围内的从轻、一般、从重处罚，以及在法定幅度范围之外的减轻、不予处罚，案件承办人应在处罚决定书中对自由裁量权的行使要进行理由说明，对于减轻和不予处罚的还应辅以相应证据材料。加强对企业经营的行政指导。对于企业经营中一些常见的、避免难度大的违法风险点，监管部门在日常监管、巡查中加强对企业指导，帮助企业提高风险预防的能力，找到问题的解决方法；对于合理性有待完善的行业标准和指标项目，一方面是站在行业监管者的角度向上级反映和汇报，另一方面是站在企业经营者角度，在监管执法中合理安排抽查项目，以及酌情考量风险性、危害程度、企业违法的主观故意等因素。
（九）提升企业税务办理便捷度
推广线上平台，拓展电子政务。关于进一步提升企业办税便利度，建议对于非必须现场办理的事务，税务机关可以通过电子税务局把要求发邮件给企业，企业整理好后以快递的方式邮寄给税务机关，采用更快捷的方式处理；对于小规模纳税人，税务部门可以在控制开票额度范围内，尝试允许小规模纳税人自开发票，以避免企业为了取票而多次往返税务机关。
党的十九大强调要激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业，因为企业和企业家对营商环境的感知最为敏锐，这就对营商环境提供法治化保障提出了更高的要求。为营商环境提供法治化保障，重在强调动态意义上营商环境的“法治化”程度，旨在将法治精神、法治思维和法治行为方式嵌入“营商环境”之中，以契约自由、诚实守信、自愿平等和公平竞争为价值导向，实现政府与市场关系法定化、公权力依法运行和市场主体权利与义务对等。营商环境法治化不仅是社会主义市场经济的内在要求，也是实现依法治国基本方略的重要组成部分。